L'uso giurisprudenziale del principio di buon andamento

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INTRODUZIONE 
UNA REALTA’ QUOTIDIANA1 
 
 
Ogni giorno usufruiamo dei servizi più variegati in maniera scontata ed automatica, senza 
renderci conto dei complessi meccanismi che ne regolano l‟esecuzione. Quante volte ci siamo 
lamentati del ritardo di un autobus, delle code agli sportelli, delle lunghe attese per una 
prenotazione ambulatoriale? Spesso però accade che alcuni soggetti definiti “pubblici” (e che 
quindi fanno parte di quella articolata macchina che è la Pubblica Amministrazione) ci offrano 
una prestazione di buon livello in tempi ragionevolmente rapidi.  
 
Questo complesso organizzativo sottende l‟esistenza di una pluralità di interessi pubblici 
(talvolta in contrasto tra loro) a cui l‟apparato statuale dovrebbe essere in grado di far fronte. E 
quindi l‟interrogativo: possono così tanti servizi, tra loro eterogenei, far capo ad un‟unica 
amministrazione? 
 
La nostra Costituzione prevede al primo comma dell‟art. 97 che “i pubblici uffici sono 
organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e 
l‟imparzialità dell‟amministrazione”. Nel primo capitolo si evidenzierà il nesso che intercorre 
tra i “pubblici uffici” (cioè, la Pubblica Amministrazione) ed i tre principi di imparzialità, 
legalità e buon andamento. Si passerà poi ad un‟estrazione del principio di buon andamento, 
cercando di darne una definizione operativa; se ne evidenzierà inoltre la sua portata unificante 
per l‟intero ordinamento, nonché la sua funzione di riequilibrio di interessi pubblici tra loro in 
conflitto. 
 
Il capitolo centrale della presente trattazione verterà invece sull‟analisi di diverse sentenze al 
fine di estrapolare i contenuti operativi che i giudici hanno assegnato al buon andamento: l‟uso 
giurisprudenziale del principio di buon andamento, appunto. Nelle questioni presentate essi 
hanno applicato il criterio - guida al fine di dirimere controversie, vertenti su interessi pubblici, 
sorte tra le stesse pubbliche amministrazioni o tra Pubblica Amministrazione e cittadini. 
 
                                               
1
 Il richiamo alla quotidianità è stato operato sulla base delle considerazioni effettuate da A. Andreani, Il 
principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione, Cedam, Padova, 1979, pp. 1 e ss 
 9 
A conclusione del lavoro il terzo capitolo indicherà gli strumenti elaborati dalla più recente 
legislazione in tema di semplificazione e trasparenza, aspetti importantissimi del buon 
andamento; si riassumeranno infine i termini del problema e si forniranno potenziali soluzioni. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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CAPITOLO 1 
IL PRINCIPIO COSTITUZIONALE DI BUON ANDAMENTO 
ED IL RUOLO DELLA GIURISPRUDENZA 
 
1) LE RAGIONI DEL BUON ANDAMENTO: FONTI STORICHE. 
1. La Pubblica Amministrazione e “ le Pubbliche Amministrazioni”. 
2. L‟articolo 97 della Costituzione: “l‟ideale”. 
3. Una lettura storica. 
3.1. I lavori preparatori. 
3.2. La valutazione post – costituzionale. 
3.3. I primi sostanziali interventi legislativi. 
3.4. Dalla legge Bassanini alla legge 18 Giugno 2009 n. 69 sul riordino e la modernizzazione 
della Pubblica Amministrazione. 
2) ESTRAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO. 
4. Buon andamento, imparzialità e legalità: una “unione quasi in endiadi”. 
4.1. L‟imparzialità amministrativa. 
4.2. Il principio di legalità. 
5. Il buon andamento: principio giuridico o criterio economico? 
5.1. L‟aspetto economico del buon andamento: un‟amministrazione efficiente, efficace, 
economica. 
5.2. Indeterminatezza ed elasticità del principio. 
5.3. Mezzo o finalità? Il buon andamento e la buona amministrazione. 
5.4. Buon andamento e “giusto processo” amministrativo: un‟inversione di tendenza. 
5.5. La “riserva di amministrazione”come risposta alla riserva di legge: il giusto processo a 
tutela del potere pubblico. 
3) IL CONTESTO OPERATIVO DI BUON ANDAMENTO. 
6. Il principio multiforme: gli aspetti del buon andamento ed il sindacato di legittimità sulle 
scelte amministrative. 
6.1. La proporzionalità e la “teoria dei tre gradini”: idoneità, necessità ed adeguatezza. 
6.2. Trasparenza, pubblicità e diritto d‟accesso. 
6.3. La ragionevolezza: uguaglianza, razionalità e bilanciamento di interessi. 
4) L’USO GIURISPRUDENZIALE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO. 
7. Breve premessa. 
 11 
8. Il triplice livello di buon andamento. 
9. Il punto di contatto tra l‟ideale ed il reale: il ruolo dei giudici e della giurisprudenza. 
9.1. I limiti al sindacato giurisdizionale sulle scelte amministrative: discrezionalità tecnica e 
discrezionalità “pura”. 
10. Lo schema applicativo di buon andamento. 
10.1. Il contrasto tra autorità centrale e spinte autonomistiche locali: il potere di organizzare. 
10.2. Il controllo di buon andamento nei rapporti tra Stato ed enti locali: l‟autocontrollo ed i 
sistemi di verifica esterni. 
10.2.1. … i controlli interni … 
10.2.2. … ed i controlli esterni. 
10.3. Quando la leale collaborazione fallisce: il principio di sussidiarietà. 
10.4. Il principio di responsabilità: dell‟amministrazione nel suo complesso e dei suoi 
funzionari. 
11. Brevi considerazioni. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 12 
LE RAGIONI DEL BUON ANDAMENTO: FONTI STORICHE. 
 
 
1. La Pubblica Amministrazione e “le Pubbliche Amministrazioni”. 
 
Nell‟introduzione s‟è lasciato un interrogativo in sospeso: possono tanti servizi, così variegati, 
far capo ad un unico complesso organizzativo? 
Sì e no; sì, perché l‟Amministrazione centrale è unica, in quanto unico è l‟apparato burocratico 
statale; no, poiché nel settore si parla di “pluralità delle amministrazioni”, ognuna con un corpo 
ben distinto e finalità proprie.  
 
Alcune definizioni individuano la pubblica amministrazione come l‟“insieme degli organi e 
delle attività preordinati al perseguimento di compiti o scopi di pubblico interesse in una 
determinata collettività statale”2, o come “il complesso dell‟apparato tecnico – burocratico, 
distinto dagli organi di Governo, cui è dedicata la sezione I del titolo III della parte II della 
Costituzione”3. Secondo Sorace, amministrazione pubblica è anche “funzione di servizio ai 
cittadini”. 
 
Comunque la si intenda, è innegabile che, essendo gli interessi pubblici molteplici4, differenti 
devono anche essere i soggetti pubblici che ne tutelano l‟esecuzione. Essi sono tra loro 
autonomi e ben distinti rispetto alla già individuata amministrazione centrale. Andreani afferma 
infatti che l‟ordinamento esprime nel suo complesso una miriade di interessi pubblici, la cui 
composizione ed articolazione perviene alla realizzazione del buon andamento5: buon 
andamento come fine ultimo, uniformante; ma anche come criterio – guida, principio cardine 
dell‟intero assetto amministrativo italiano.  
 
                                               
2
 Definizione ricavata dal glossario online dell‟Assemblea legislativa delle Marche, 
http://www.consiglio.marche.it/informazione_e_comunicazione/pubblicazioni/altre_pubblicazioni/glossario/index.p
hp?lettera=P 
3
 D. Sorace, Diritto delle amministrazioni pubbliche, Il Mulino, 2005, pp. 18-19. 
4
 Recente dottrina ha evidenziato come il concetto tradizionale di pubblica amministrazione si sia nel tempo evoluto, 
passando da un carattere distintivo di tipo soggettivistico ad uno sostanziale di interesse pubblico (e quindi pubblica 
amministrazione in senso oggettivo). Ciò è stato causato in parte dall‟evoluzione della società, dall‟avanzamento della 
tecnologia e conseguentemente ad un aumento quantitativo ed ad una variazione qualitativa della domanda di servizi; in 
parte dall‟ingresso del nostro Stato nella Comunità Europea ed in generale dall‟apertura degli Stati al complesso 
panorama internazionale. Non è raro oggi che soggetti di diritto privato operino nel settore pubblico svolgendo attività di 
interesse collettivo. 
5
 A. Andreani, Il principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione, pp. 156 e ss. 
 13 
Talvolta lo stesso processo di ponderazione conduce le singole pubbliche amministrazioni alla 
formulazione di ipotesi risolutive tra loro divergenti o addirittura contrastanti. E‟ questo il 
fenomeno del policentrismo amministrativo: ad un sistema centrale composto dai singoli 
dicasteri va aggiunto un diramato complesso periferico: soggetti giuridici tra loro indipendenti, 
di natura sia pubblica che privata6. 
 
In quest‟ottica pluralista e policentrica il buon andamento si eleva a chiave unificante di 
interpretazione dei molteplici interessi pubblici. Esso diviene il fondamentale “principio di 
relazione”. E scopo della Pubblica Amministrazione è appunto quello di coordinare tra loro i 
vari interessi pubblici, utilizzando come criterio guida il buon andamento, al fine di stabilirne 
un ordine di gradualità. 
 
 
2.  L‟art. 97 della Costituzione: “l‟ideale”. 
 
Riporta l‟attuale articolo 97 della Costituzione, fonte primaria in cui affonda le radici il 
principio di buon andamento: 
 
“I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati 
il buon andamento e l‟imparzialità dell‟amministrazione. 
Nell‟ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le 
responsabilità proprie dei funzionari. 
Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi 
stabiliti dalla legge”. 
 
Il contenuto dell‟articolo viene oggi ritenuto precettivo7 e riferito sia all‟organizzazione che al 
funzionamento della Pubblica Amministrazione. Ma tale orientamento è di recente formazione, 
                                               
6
 Tutto ciò è espresso nell‟articolo di G. Sgueo, Una definizione estensiva della pubblica amministrazione, 
Diritto&Diritti rivista online, 2006, http://www.diritto.it/art.php?file=/archivio/22918.html 
7
 Al contrario, l‟orientamento previgente affermava come la norma fosse meramente programmatica. Al riguardo si 
veda N. Speranza,  Il principio di buon andamento – imparzialità della pubblica amministrazione nell‟art. 97 della 
Costituzione, Il Foro Amministrativo, 1972, pp. 79 – 91: “nell‟art. 97 non si rinviene un dovere di buon andamento ed 
imparzialità che dal piano costituzionale esplichi effetti diretti nei confronti dell‟attività concreta dell‟amministrazione, 
ma più esattamente un dovere di attenersi agli schemi di condotta che si attuano negli istituti giuridici preordinati dal 
legislatore, quali concretizzazioni del complesso principio di buon andamento ed imparzialità. La legge deve assicurare 
 14 
e la dottrina continua ad osservare come “ad un tal grado di genericità l‟affermazione del 
principio sia addirittura ingenua e di difficilissima applicazione, senza possibilità di trarne 
qualche utilità; onde la ricostruzione proposta apparirebbe non solo formalistica, ma addirittura 
sterile, rappresentando una mera esercitazione intellettuale”8. Fondamentale invece è il lavoro 
di ricostruzione dell‟interprete e della giurisprudenza: attraverso questo filtro, il buon 
andamento è in grado di passare da una dimensione costituzionale “ideale” ad una operatività 
“reale”, cioè dalla fase di elaborazione giuridica a quella di applicazione giurisprudenziale 
pratica. 
 
Passando in sintetica rassegna l‟intero articolo, si nota come si tratti di una disposizione che 
enuncia i principi che riguardano al contempo l‟organizzazione e l‟attività delle 
amministrazioni pubbliche: vi sono infatti indicati i metodi secondo i quali deve dispiegarsi 
l‟azione amministrativa e si afferma che l‟organizzazione degli uffici deve essere tale da 
consentire la realizzazione degli obiettivi prefissati9. 
 
Al primo comma vengono enunciati i basilari principi della riserva di legge, dell‟imparzialità e 
del buon andamento. La presenza di questi principi tende a configurare l‟attività delle 
Pubbliche Amministrazioni come sempre finalizzata alla cura ed agli interessi della collettività. 
Mentre nel 1° comma è questione di organizzazione dei pubblici uffici, ovvero dell‟apparato 
burocratico, nel 2° comma il riferimento è al funzionario. Esso costituisce un ponte verso le 
disposizioni successive, ed in particolare agli articoli 28 e 98, nei quali il pubblico dipendente è 
l‟oggetto centrale della disciplina.  
Anche il 2° comma è rimasto sostanzialmente inattuato fino all‟adozione della legge 241/1990. 
Gli artt. 4 e ss. della legge hanno previsto che siano individuati e resi pubblici non solo gli 
                                                                                                                                        
il buon andamento e l‟imparzialità e la qualificazione sostanziale di questi dati va affermata con la precisazione che 
l‟effettività di essi deriva esclusivamente dalla legge in sede di esercizio della riserva di cui all‟art. 97”. 
Della stessa opinio anche F. Satta,  in introduzione ad un corso di diritto amministrativo, padova, 1980, pp. 35 e ss.: “E‟ 
impossibile dire con precisione che cosa significhino buon andamento ed imparzialità o, se si vuole, quale significato 
giuridico possano avere. La sola ipotesi ragionevole è che il costituente abbia voluto deliberatamente inserire nella 
Costituzione una norma meramente programmatica, direttiva, finale, addirittura una „formula in bianco‟, il cui contenuto 
sarebbe stato compito della Scienza dell‟Amministrazione determinare. Buon andamento potrebbe farsi coincidere con 
efficienza e con economicità. È stato così formulato più per doveroso omaggio a quel che la pubblica amministrazione 
dovrebbe essere”. 
8
 A. Andreani, Il principio costituzionale di buon andamento della Pubblica Amministrazione, pp. 155 e 
ss. 
9
 D. Sorace, Diritto delle Amministrazioni Pubbliche, Il Mulino, 2005, pag. 57. 
 15 
uffici responsabili di ogni categoria di procedimenti, ma anche la persona fisica, dirigente o 
meno, responsabile di ogni singolo procedimento. La figura del responsabile di procedimento 
diviene il fulcro dell‟impianto della riforma, superando la spersonalizzazione del rapporto tra 
cittadino e pubblica amministrazione che costituisce un evidente ostacolo alla partecipazione al 
procedimento10. In questa prospettiva, il responsabile del procedimento deve collaborare con il 
privato ponendolo in condizione di rimuovere difetti, irregolarità, incompletezze, impedimenti 
presenti nell‟istanza da lui presentata, che, se non eliminati o corretti, renderebbero l‟iniziativa 
inefficace in quanto priva del requisito della legittimazione o delle condizioni di ammissibilità.  
 
La professionalità della burocrazia, modalità organizzativa tesa a garantire l‟imparzialità 
dell‟azione amministrativa, è assicurata dalla regola del concorso per l‟accesso agli impieghi 
nella pubblica amministrazione di cui al 3° comma. Il concorso pubblico è la forma generale ed 
ordinaria di reclutamento per il pubblico impiego. Esso è il metodo che offre le migliori 
garanzie di selezione dei soggetti più capaci e quindi strumento di efficienza dell‟azione 
amministrativa. 
Le operazioni di concorso per il reclutamento di personale costituiscono un procedimento 
amministrativo, i cui singoli atti incidono sulla scelta dei candidati più capaci, in funzione del 
perseguimento del buon andamento dell‟amministrazione, al quale è sistematicamente 
preordinata la disposizione di cui all‟art. 97 Cost. 
 
 
3. Una lettura storica11. 
 
L‟articolo 97 come ci appare oggi è il frutto di decenni di elaborazioni, dispute e modificazioni 
dottrinali, giurisprudenziali e legislative intervenute in tempi e sedi diverse. Siccome è 
indispensabile avere una seppur ristretta cognizione dei diversi momenti storici in cui il 
principio di buon andamento è venuto ad operare, se ne sintetizzano in seguito gli aspetti 
salienti. 
 
 
 
                                               
10
 Si rinvia al paragrafo 10.4 del presente Capitolo. 
11
 Falzone – Palermo – Cosentino, La Costituzione della Repubblica Italiana illustrata con  i lavori preparatori e 
corredata di note e riferimenti, Colombo, Roma, pp. 307 – 308. 
 16 
3.1.  I lavori preparatori. 
 
Alcune parti del moderno articolo originariamente integravano il primo ed il secondo comma 
dell‟art. 91 del progetto di Costituzione. Contenuto nella Relazione Ruini, esso fu coniato nel 
sentimento che la Costituzione “avvertisse che lo Stato non sia solo un essere politico, ma 
anche un buon amministratore secondo convenienza e secondo Giustizia”. Da qui l‟esigenza di 
emanare norme giuridiche per l‟organizzazione amministrativa per fronteggiare il grave 
problema dell‟ingerenza politica nelle amministrazioni, da affrontare in vista del “buon ordine 
amministrativo” e della “imparzialità dell‟amministrazione”12. 
 
Il terzo comma dell‟attuale testo normativo in origine non era contenuto nell‟articolo 97, bensì 
nel 98, e recitava: “ai pubblici impieghi si può accedere solo per concorso; i funzionari devono 
considerarsi al servizio della Nazione e della collettività, essendo garantita in loro 
l‟indipendenza da forze politiche, e non devono ricevere ordini se non dalle autorità da cui 
dipendono”.  
A queste norme si opposero tuttavia alcuni costituendi, sostenendo che era inopportuno sancire 
l‟obbligo generale del pubblico concorso. L‟aggiunta del “salvo i casi stabiliti dalla legge” 
risolse la questione. 
 
Fu abbandonato nella sezione il proposito di stabilire costituzionalmente i limiti di 
organizzazione e quelli funzionali della responsabilità dei pubblici impiegati, dopo 
l‟osservazione che si sarebbe, in tal modo, conferito un più ampio potere ai capi dei servizi dei 
Ministeri, i direttori generali, i quali “già oggi ritengono di essere i veri dirigenti della 
Nazione”. 
In questa occasione fu pure respinta la proposta di sancire il divieto di sciopero per i pubblici 
funzionari, con l‟osservazione che il pubblico funzionario, il quale differisce dal pubblico 
impiegato, compie atti di volontà in nome dello Stato: da questa osservazione scaturirebbe 
l‟inapplicabilità, per esso, di un assoluto divieto di sciopero. 
 
Va osservato infine che, se in un primo momento contro la menzione del buon andamento e 
dell‟imparzialità della Pubblica Amministrazione vi fu una raffica abbastanza nutrita di 
emendamenti soppressivi, le norme sommariamente approvate dalla prima sezione furono poi 
                                               
12
 Allegretti, ID voce Imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione, in Digesto, Discipline 
Pubblicistiche, vol. VIII, 1993, pp. 132-133. 
 17 
rielaborate e completate in sede di Comitato di redazione, al quale si deve la formulazione del 
primo comma, che l‟Assemblea approvò senza discutere. Il Comitato stesso intese riaffermare, 
specie nelle parole “imparzialità dell‟amministrazione”, il principio della indipendenza della 
Pubblica Amministrazione da influenze politiche, nel duplice senso attivo e passivo. La 
“imparzialità” deve valere tanto all‟esterno, verso gli amministrati, i cittadini, quanto 
all‟interno dell‟amministrazione, verso i funzionari e gli impiegati.  
 
Codesti principi si integrano poi con quelli che hanno ispirato il primo comma dell‟art. 98. 
 
 
3.2. La valutazione post – costituzionale13. 
 
La diffidenza iniziale circa i contenuti giuridici dei principi esposti nell‟articolo cardine 
dell‟intero assetto amministrativo italiano portò ad una svalutazione della loro portata e della 
loro efficacia. 
Da un lato, si ebbe una complessiva inerzia riformatrice del legislatore, ed in dottrina fu 
frequentemente affermato che quelle dall‟articolo 97 sarebbero “regole generali circa i pubblici 
uffici, prive di ogni preciso contenuto giuridico”. 
 
Dall‟altro, ne fu ammessa la cogenza, ma essa fu intesa in senso restrittivo: l‟imparzialità come 
forma di trattamento tra più privati, il buon andamento come principio direttivo del merito 
amministrativo. E fecero capolino anche altre nozioni, come efficienza o imparzialità intesa in 
senso più vasto, ma in questo frangente non trovarono sviluppo adeguato. 
A queste perplessità della dottrina e all‟inerzia del legislatore corrisponde in genere uno scarso 
riferimento giurisprudenziale, sia in sede applicativa che di questioni di costituzionalità. 
 
La conquista di significati più pregnanti si fece strada negli anni ‟60 col lento evolvere della 
cultura costituzionale ed amministrativa e dell‟atteggiamento politico ad essa maggiormente 
favorevole. 
Vennero delineandosi concezioni estensive del principio di imparzialità, ad esempio come 
“necessità di ponderare tutti gli interessi legislativamente tutelati che possono essere 
direttamente toccati dall‟agire amministrativo e di operare le conseguenti scelte in base a criteri 
                                               
13
 Allegretti, ID voce Imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione, in Digesto, Discipline 
Pubblicistiche, vol. VIII, 1993, pp. 134 e ss. 
 18 
previsti dalla legge oppure unitari, ossia conformi ad indirizzi generali, adottati dagli organi 
competenti alla stregua del sistema democratico”. 
Circa il buon andamento, una certa convergenza sembrò realizzarsi sul principio di efficienza, 
inteso come complesso di esigenze strumentali alla realizzazione dei compiti amministrativi. 
Il rapporto stesso tra principi di imparzialità e buon andamento si sviluppò nel senso che essi si 
riferiscano non più semplicemente al fine, ma alla funzionalità amministrativa, così che i due si 
pongano come norma di sostanza il primo e come norma strumentale il secondo. Il rapporto tra 
attività amministrativa ed interessi pubblici faccia capo al buon andamento, mentre 
l‟imparzialità consiste nel contemperamento con gli altri interessi, pur verificandosi 
sovrapposizioni dei due principi. 
 
Nello stesso periodo i contenuti dell‟articolo vengono estesi ed intesi sia attinenti al 
funzionamento che all‟organizzazione dell‟amministrazione; si impongono sia alla legge 
amministrativa che all‟amministrazione nella sua attività; riguardano l‟amministrazione statale 
e quella locale. Essi vengono estesi al procedimento amministrativo, ed in particolare 
all‟attività istruttoria, alla motivazione degli atti ed alla loro pubblicità, all‟articolazione 
organizzativa con distinzione di compiti tra organi politici e burocratici, all‟astensione dei 
funzionari ed alla tutela giurisdizionale. 
Vengono ricompresi nell‟ampio concetto di buon andamento anche criteri tecnici come 
l‟economicità, l‟efficacia d‟agire, il controllo di gestione e la semplificazione amministrativa. 
 
 
3.3 I primi sostanziali interventi legislativi14. 
 
Se in questo decennio vengono superati molti ostacoli, rappresentati in una iniziale diffidenza 
verso i principi, ci vorranno altri anni di elaborazioni dottrinali e giurisprudenziali per superare 
la tendenziale inerzia legislativa. Non è infatti sufficiente che tali principi siano affrontati solo 
in dottrina e giurisprudenza, non bastano più gli orientamenti impressi dalle Corti, che 
richiedono sempre più costantemente un imminente intervento a livello parlamentare. 
 
Solo con il Rapporto Giannini, del 1979, si è avuta una proposta di riordino a tutto tondo, volta 
a porre rimedio alla “situazione di grave disfunzionamento delle amministrazioni pubbliche” ed 
                                               
14
 A. Andreani, Il principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione, pp. 188 e ss. 
 19 
ispirata dunque in prevalenza ad obiettivi “aziendalistici” adatti ad uno “Stato industriale 
avanzato”. 
Tra il 1988 ed il 1990 si sono avuti segnali abbastanza consistenti di un nuovo atteggiamento, 
con l‟approvazione, talora repentina, da parte di una o di entrambe le Camere, di schemi d i 
riforma generale pendenti da anni. Innanzi tutto, la legge sull‟ordinamento della Presidenza del 
Consiglio dei Ministri (l. 400/1988). Essa addossa al Presidente del Consiglio il compito di 
adottare direttive nei confronti di tutta l‟amministrazione governativa rivolte ad assicurare 
l‟imparzialità, il buon andamento e l‟efficienza. 
Successivamente viene varata la legge di ordinamento delle autonomie locali (l. 142/1990). 
Essa contiene, oltre all‟enunciazione di principi molto generali, la previsione di esigenze di 
pubblicità e di accesso agli atti ed alle informazioni, di partecipazione degli interessi ai 
procedimenti amministrativi, di individuazione dei responsabili di procedimento, di ripartizione 
dei compiti tra gli organi politici e tra questi ed i dirigenti amministrativi, di modalità di 
procedure contrattuali, ed inoltre di responsabilità dei dirigenti per l‟efficienza della gestione, 
di lettura dei bilanci per programmi ed interventi, di forme aziendali di organizzazione dei 
servizi per la produzione di beni e l‟esercizio di servizi locali che convergono verso 
l‟attuazione di fini di giustizia, di imparzialità e di buon andamento. 
 
La realizzazione di tali obiettivi è affidata per lo più agli statuti ed ai regolamenti locali, per cui 
occorre l‟intervento di più livelli di ulteriore formazione moltiplicati per un gran numero di 
istanze normative separate, prima di poter dire che i principi dell‟articolo 97 hanno fatto un 
passo verso una migliore attuazione. 
 
La legge sul procedimento amministrativo ed il diritto di accesso (l. 241/1990) rappresenta un 
forte contributo allo sviluppo contenutistico sia dell‟imparzialità amministrativa che 
dell‟efficienza. Si introducono, accanto ad altre importanti garanzie come le forme di 
partecipazione al procedimento amministrativo, i concetti di semplificazione dell‟azione 
amministrativa, di individuazione delle competenze dei funzionari e di attribuzione agli stessi 
di un compito di conduzione complessiva del procedimento e di accesso ai documenti 
amministrativi.  
Nell‟ottica di un aumento di incisività del principio di imparzialità altri interventi importanti 
mirano ad aumentare i poteri di controllo del giudice amministrativo, e conferiscono pertanto 
una possibile maggiore effettività di tutela giurisdizionale. 
 
 20 
3.4. Dalla legge Bassanini alla legge 18 Giugno 2009 n. 69 sul riordino e la modernizzazione 
della Pubblica Amministrazione15. 
 
Dal 1948 ad oggi, il concetto di buon andamento si è arricchito in maniera corrispondente al 
mutare della visione giuridica e socio – economica di Pubblica Amministrazione. Questa 
tendenza alla complessità ha subito una battuta d‟arresto negli ultimi anni, periodo in cui 
l‟indirizzo politico in fatto di amministrazione pubblica ha optato per una legislazione 
all‟insegna della semplificazione16. 
 
Di conseguenza, al fine di soddisfare la sempre maggiore esigenza di semplificazione 
amministrativa, con la legge 59/1997 (c.d. Legge Bassanini) si è provveduto a rendere più 
flessibili le regole dell‟agire della pubblica amministrazione, attraverso la delegificazione delle 
norme che regolano i procedimenti amministrativi. 
In particolare, l‟art. 20 di detta legge, da ultimo modificato dalla legge 246/2005, ha impiantato 
uno strumento legislativo a cadenza annuale, la “legge di semplificazione”, con la finalità di 
assicurare una assidua delegificazione procedimentale. Pertanto, il Governo, entro il 31 Maggio 
di ogni anno, deve presentare un disegno di legge relativo ai procedimenti da delegificare. Tale 
ultimo intervento normativo ha visto anche l‟introduzione nel sistema di testi unici come 
strumenti di razionalizzazione del panorama normativo. 
 
Nel 2009 è stata emanata la legge 69 sul “riordino e la modernizzazione della Pubblica 
Amministrazione”. Questo recentissimo intervento legislativo, recante “disposizioni per lo 
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile”, 
ha inteso conferire, attraverso i numerosi e significativi interventi riguardanti il settore 
pubblico, una nuova veste alla Pubblica Amministrazione. 
Invero, la preminente esigenza di snellezza e celerità dell‟azione amministrativa, nonché la 
necessità, sempre più marcata, di porre il cittadino e la sua soddisfazione al centro dei rapporti 
tra quest‟ultimo e l‟apparato pubblico, ha indotto il legislatore ad intervenire in peculiari 
ambiti, collocandosi sulla scia delle precedenti riforme in questa direzione. 
In un‟ottica di implementazione del principio costituzionale di buon andamento, punti 
qualificanti di detta normativa sono: la previsione di un‟opera di semplificazione della 
                                               
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 D‟Angelo – Locoratolo - Pedaci, Il nuovo volto della Pubblica Amministrazione dopo la legge 18 Giugno 2009 n. 
69, Simone, 2009.7 
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 Per un approfondimento sulla recente normativa in tema di semplificazione e buon andamento si rinvia 
al Capitolo 3. 
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normativa vigente, congiunta ad espresse disposizioni in materia di chiarezza dei testi 
normativi; la revisione dei termini per la conclusione del procedimento nonché la previsione di 
un danno da ritardo procedimentale; e la riorganizzazione delle strutture amministrative e 
l‟accentuazione della tendenza alla informatizzazione della Pubblica Amministrazione. 
In generale, dunque, tutti aspetti miranti al miglioramento delle prestazioni e del 
raggiungimento degli obiettivi di interesse pubblico, verso una diminuzione della 
burocratizzazione della Pubblica Amministrazione ed una sua maggiore informatizzazione.