L'insegnante nella scuola dell'autonomia

I Capitolo 
L’Autonomia Scolastica in Italia: l’era dei cambiamenti nel sistema 
educativo 
L’avvio dell’autonomia nelle scuole italiane introdotta con la riforma della 
Pubblica Amministrazione del 1997, con la quale alcune funzioni del Governo 
vengono delegate agli Enti locali, comporta una alcuni cambiamenti all’interno 
del sistema di governo dell’istruzione. E’ riconosciuta, infatti, alle scuole 
l’autonomia decisionale nella definizione delle strategie educative e dal punto di 
vista gestionale/organizzativo dell’istituto. Esse gestiscono l’offerta formativa e le 
risorse a disposizione (sia umane che finanziarie) nell’ambito di regole fissate dal 
centro che garantiscano l’uniformità e la qualità dell’istruzione. 
Per chiarire meglio i cambiamenti che comporta l’autonomia scolastica una volta 
introdotta nel nostro sistema educativo, bisognerebbe dare uno sguardo alla 
normativa che ha dato origine al rinnovamento delle funzioni delle singole 
istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado. 
1. Le riforme che hanno dato origine ai cambiamenti del sistema 
scolastico 
L’autonomia scolastica affonda le proprie radici nelle riforme degli anni ’70 e ’80, 
quando in quei tempi s’ insediavano i termini di “autonomia”, “autogoverno”, 
“partecipazione e democratizzazione” nell’ambito del contesto istituzionale delle 
scuole. 
Il discorso sull’autonomia scolastica, però, è stato ripreso ed affrontato più avanti 
nel tempo e precisamente nella seconda metà degli anni novanta, quando è stata 
emanata la legge delega delle funzioni di governo agli Enti pubblici, la n. 59 
del 1997, e soprattutto con l’art. 21 ed il suo Decreto attuativo dell’autonomia 
scolastica (Decreto del Presidente della Repubblica dell’ 8 marzo 1999, n. 
275) (Ministero Pubblica Istruzione). 
Con la legge n. 59 del 1997 viene realizzato il decentramento amministrativo e si 
realizza la riforma della Pubblica Amministrazione. In particolare l’art. 21 della 
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suddetta legge, il quale affronta la riforma delle Istituzioni scolastiche, sancisce un 
modello di scuola dotato di personalità giuridica e di autonomia organizzativa, 
didattica, di ricerca e sviluppo, sperimentazione e finanziaria. 
Questo nuovo modello di scuola è molto lontano da quello centralistico, 
burocratico e verticale ove lo Stato è colui che indirizza e gestisce in modo diretto 
il servizio educativo attraverso i programmi ministeriali assicurando in modo equo 
ai propri interlocutori, ossia agli alunni e alle loro famiglie, l’istruzione. Ma, nel 
momento in cui l’autonomia entra a regime, le istituzioni scolastiche saranno 
sollecitate a seguire modelli, schemi e programmi ministeriali e saranno libere di 
operare, singolarmente o in rete di scuole, delle scelte sulla base dei traguardi 
formativi che intendono perseguire ed in base ai bisogni e le attese del territorio 
attraverso risorse presenti all’interno e all’esterno della scuola nel rispetto degli 
obiettivi del sistema nazionale di istruzione e degli standards di livello nazionale. 
Il Decreto del Presidente della Repubblica dell’ 8 marzo 1999, n. 275, il quale 
rappresenta il decreto attuativo dell’art. 21 della legge in precedenza citata, 
stabilisce e specifica l’autonomia scolastica sotto vari aspetti e che analizzeremo 
approfondendo il discorso sull’autonomia. 
L’art. 1 della 275, ad esempio, che precisa la natura e gli scopi delle istituzioni 
scolastiche nel contesto dell’autonomia, afferma che esse prima di tutto sono 
“espressioni di autonomia funzionale” e che “provvedono alla definizione e alla 
realizzazione dell'offerta formativa nel rispetto delle funzioni delegate alle 
Regioni” sottolineando la capacità di gestione autonoma dell’offerta formativa 
delle scuole ed il decentramento delle funzioni agli Enti locali che una volta erano 
proprie del governo centrale e che ora sono delegate alle agenzie del servizio 
educativo. Inoltre, continuando, “i compiti e le funzioni trasferiti agli enti locali 
devono mirare allo sviluppo della persona umana col fine di adeguare, ai diversi 
contesti, l’offerta formativa alla domanda delle famiglie ed alle caratteristiche 
specifiche dei soggetti coinvolti, col fine di garantire loro il successo formativo”. 
L’autonomia scolastica così definita dalla riforma, ha introdotto un cambiamento 
delle funzioni amministrative e della gestione del servizio d’istruzione. Infatti con 
l’attribuzione, la ripartizione e il coordinamento delle funzioni delle istituzioni 
scolastiche, si assiste ad un progressivo ritiro del ruolo decisionale dello Stato ed 
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una più incisiva responsabilizzazione delle agenzie educative locali verso il centro 
governativo e verso i fruitori del servizio educativo. 
Queste riforme così presentate ci offrono una panoramica generale del processo di 
autonomia scolastica che ha investito il sistema italiano dell’istruzione dagli anni 
in cui sono state approvate. Da allora, col susseguirsi dei governi, sono stati 
aggiunti regolamenti che hanno specificato ogni singolo argomento delle riforme 
sopra citate. 
Pertanto, nel dare una risposta alla domanda cosa sia l’autonomia scolastica 
bisogna considerarla nei suoi vari aspetti ovvero autonomia didattica, 
amministrativa, di ricerca e sviluppo ed organizzativa. 
1.1 L’autonomia didattica 
Come cita chiaramente l’art. 4 della 275/99: “Le istituzioni scolastiche, nel 
rispetto della libertà di insegnamento, della libertà di scelta educativa delle 
famiglie e delle finalità generali del sistema…concretizzano gli obiettivi nazionali 
in percorsi formativi funzionali…promuovono le potenzialità di ciascuno 
adottando tutte le iniziative utili al raggiungimento del successo 
formativo...regolano i tempi dell'insegnamento e dello svolgimento delle singole 
discipline e attività nel modo più adeguato al tipo di studi e ai ritmi di 
apprendimento degli alunni”. Con esso viene messo in evidenza che le scuole 
sono libere di costruire un’offerta formativa individualizzata che tenga conto delle 
esigenze reali del territorio ed in linea con gli obiettivi formativi nazionali. 
L'insegnamento non è più quindi soltanto il risultato di un lavoro di 
programmazione ma diventa una "fase" di una complessa attività di progettazione 
che tiene conto di tutte le risorse disponibili e le finalizza al raggiungimento del 
successo formativo. Il lavoro di progettazione, insomma, è efficace solo se gli 
obiettivi fissati vengono sistematicamente collegati all'uso delle risorse umane, 
strumentali e finanziarie. Autonomia, quindi, deve soprattutto significare 
combinazione intelligente e creativa di tutte le variabili che intervengono nel 
processo di insegnamento e "ottimizzazione" di tutte le risorse richiamando quei 
principi di corresponsabilità, condivisione, collegialità, progettualità che danno 
sostanza al concetto di progetto di istituto. 
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1.2 L’autonomia amministrativa e l’autonomia di ricerca e sviluppo 
Con l’autonomia amministrativa le istituzioni scolastiche hanno funzioni di 
competenza dell'amministrazione centrale e periferica relative all'amministrazione 
e alla gestione delle risorse finanziarie provenienti dal governo centrale. In 
particolare provvedono alla carriera scolastica degli alunni e curano la specifica 
formazione e aggiornamento culturale e professionale del relativo personale. 
Le istituzioni scolastiche, singolarmente o tra loro associate come una rete, 
inoltre, esercitano l'autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo tenendo 
conto delle esigenze del contesto culturale, sociale ed economico delle realtà 
locali e curando la progettazione formativa e la ricerca valutativa, l'innovazione 
metodologica e disciplinare, la documentazione educativa e la sua diffusione 
all'interno della scuola, sviluppando e potenziando lo scambio di documentazione 
e di informazioni, attivando collegamenti reciproci con il Centro europeo 
dell'educazione, la Biblioteca di documentazione pedagogica e gli Istituti regionali 
di ricerca. 
1.3 L’autonomia organizzativa 
Essa fa capo alla decisionalità delle scuole in merito a: calendari, orari, 
valutazione, crediti e debiti, flessibilità temporale. Anche in questo ambito emerge 
l’esigenza di precisare con più chiarezza le responsabilità dei diversi soggetti 
professionali e di valorizzare il ruolo del Collegio dei docenti nel campo delle 
scelte educative e didattiche temendo un possibile aggravio di lavoro per i docenti 
(orari, turnazioni, sostituzioni) in relazione ai nuovi modi di essere della scuola 
dell’autonomia. Esplicita, quindi, è la richiesta di formazione per i docenti e di 
risorse finanziarie per riconoscere i maggiori carichi di lavoro. Si tratta dunque di 
passare da un assetto rigido e immutabile della scuola ad un'organizzazione 
flessibile, capace di mettere in movimento ed in connessione le variabili 
dell'organizzazione scolastica, in funzione del miglior adattamento della proposta 
formativa alle caratteristiche degli alunni, per "piegare" le scelte organizzative alle 
ragioni del miglior apprendimento possibile (e non viceversa). Questo spesso non 
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avviene nelle nostre scuole, per via della resistenza delle abitudini e la persistenza 
delle routine delle indicazioni prescrittive del governo centrale. 
Ecco perché l'approvazione della legge per l'autonomia potrebbe costituire 
un'ottima occasione per il rilancio, la regolazione e lo sviluppo "dal basso" di una 
riforma della scuola che deve essere una riforma culturale, professionale, di 
atteggiamenti e comportamenti. 
2. L’autonomia scolastica: cambiamenti dello scenario istituzionale 
Dopo aver descritto le principali riforme che hanno introdotto l’autonomia 
scolastica nel nostro sistema educativo, passiamo ora a delineare i principali 
cambiamenti che essa ha apportato, con riferimento in particolare allo scenario 
della regolazione dell’istruzione. 
L’autonomia, infatti, potrebbe portare mutamenti nelle pratiche e negli 
atteggiamenti degli attori all’interno della scuola (mutamenti che più avanti 
approfondiremo), e che ora cercheremo di approfondire, che possono essere: 
 i motivi che hanno portato il decentramento o la localizzazione della 
decision making delle scuole; 
 il superamento della concezione del sistema scolastico burocratico, rigido e 
recalcitrante all’innovazione, nel presupposto che una gestione manageriale 
del servizio educativo e una sua maggiore apertura alle esigenze del 
territorio porti più efficacia, rispetto a quanto assicurato finora dalla 
gestione centralizzata (Benadusi, Consoli, 2004). 
 e, innanzitutto, quale possa essere il modello istituzionale di regolazione 
che possa aderire alle condizioni poste dall’autonomia e che possa 
sottolineare il passaggio dal sistema tradizionale di government, gerarchico 
ed autoritativo, ad un sistema di governance, orizzontale e di rete. 
2.1 Modelli dell’autonomia scolastica 
Per poter applicare il discorso dell’autonomia al nostro sistema scolastico, come è 
stato approfondito precedentemente, a livello di macrosistema bisognerebbe 
scardinare il modello di regolazione attualmente esistente, quello burocratico e di 
government, il quale si presenta rigido nelle procedure perché il lavoro segue 
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norme prefissate dal centro ed è poco flessibile alle innovazioni perché altamente 
parcellizzato, strutturato gerarchicamente ed autoritativo (Biggiero, 2000). 
Pertanto, sulla base della teoria politica ed organizzativa ed avvalendoci delle 
indagini comparative tra i sistemi nazionali, possiamo isolare tre modelli 
istituzionali di regolazione, detti anche di governance, che sul piano empirico si 
presentano sempre ibridati col modello burocratico (Benadusi, Consoli, 2004), 
essi sono: lo Stato Valutatore, il quasi-mercato e la rete. 
2.2 Lo stato valutatore 
Il primo dei modelli, lo stato valutatore, che si potrebbe chiamare “indirizzatore” 
o “regolatore”(Benadusi, Consoli, 2004), tende a riproporre un ruolo forte dello 
Stato ma anche un suo ritiro dai compiti di gestione diretta dei servizi: la 
sostituzione di forme di regolamentazione afferenti alle risorse (input), ed ai 
processi (troughtput) con forme di standardizzazione e di valutazione dei prodotti 
(output) e dei risultati (Benadusi, 1997). Infatti l’autonomia delle scuole non è mai 
assoluta ed è considerata funzionale al raggiungimento di scopi di pubblico 
interesse (Benadusi, Consoli, 2004) ponendo l’accento sui prodotti delle singole 
istituzioni scolastiche, che debbono conseguire gli standards di conoscenza fissati 
attraverso la scelta flessibile di strategie idonee, confidando nella capacità di 
autoregolazione degli insegnanti e dei capi d’istituto, per tutti gli studenti e il 
coordinamento delle politiche per il loro raggiungimento (Benadusi, 1997). Si 
reclamano, dunque, due principi diversi: l’autoregolazione degli attori 
organizzativi locali e la loro responsabilizzazione nei confronti degli attori 
preposti al pilotaggio del sistema (Benadusi, Consoli, 2004), assistendo ad uno 
indebolimento delle funzioni dei poteri centrali. 
Questo modello, però, può presentare ambiguità: per esempio il riduzionismo che, 
nella fissazione degli obiettivi e nella definizione della qualità, può riproporre 
meccanismi del controllo centralizzato ed un ricaduta nel ritualismo burocratico. 
2.3 Il quasi mercato 
Il secondo modello del quasi mercato si differenzia dal primo perché tende a 
restringere la sfera di regolazione politico-burocratica ed attribuire un ruolo 
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cruciale alla domanda dell’utente-cliente, ossia la libera scelta delle scuole da 
parte delle famiglie (Benadusi, Consoli, 2004). Si tende così a passare da una 
logica di “autoregolazione” professionale ad una logica di partecipazione 
dell’utente alla gestione della scuola costruendo un quasi-mercato dell’istruzione e 
una sorta di competizione fra unità erogatrici del servizio. 
I tratti più importanti che costituiscono il modello di quasi-mercato nella sfera 
dell’istruzione sono: 
 Libertà d’iscrizione per gli utenti ; 
 Larga autonomia di gestione dei singoli istituti scolastici, dell’offerta 
formativa e scelta delle risorse con le quali realizzarla ; 
 Finanziamento di base delle scuole secondo la regola della proporzionalità 
al numero degli iscritti ; 
 Concorrenza tra le scuole nell’acquisizione di studenti basata su 
differenziazioni del costo e della qualità dei servizi offerti; 
 Impiego flessibile delle risorse umane e attribuzione di incentivi legati alla 
performance individuale e/o collettiva creando figure manageriali dotate di 
capacità “quasi-imprenditoriali” ; 
 Le funzioni di regolazione affidate agli organi amministrativi pubblici 
preposti al settore. 
Con la realizzazione di queste condizioni si giunge ad accrescere l’efficacia e 
l’efficienza dei servizi d’istruzione grazie agli stimoli derivanti dalla concorrenza 
tra i produttori ed alla maggiore sensibilità dell’offerta alle preferenze espresse 
dalla domanda (Benadusi, 1997). 
Ma anche questo modello presenta delle pecche e per esempio potrebbe 
incoraggiare fenomeni di segregazione sociale ed accademica, aumentando le 
disuguaglianze tra un segmento di scuole ad alta qualità ed un segmento a qualità 
bassa. 
2.4 La rete 
Il terzo ed ultimo modello di governanace della pubblica istruzione risponderebbe 
alle esigenze proprie dell’autonomia la quale, rispetto ai precedenti, privilegia il 
coordinamento, la cooperazione e l’integrazione fra i diversi attori di offerta 
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(dirigenti scolastici ed insegnanti) e di domanda (gli studenti e le famiglie) 
piuttosto che la competizione (Benadusi, Consoli, 2004). 
Le reti, che in Italia sono state istituzionalizzate con il regolamento 275/1999, 
possono costituirsi attraverso alleanze tra organizzazioni diverse, scuole ed Enti 
locali pubblici e privati, per realizzare in comune un progetto o un’iniziativa e 
possono essere informali o governate, a seconda se dipendono da un centro o 
meno. Codesto modello si sposa maggiormente con il regolamento dell’autonomia 
in Italia perché esso tende ad ancorare la scuola con i bisogni del territorio 
attraverso la mappatura dell’offerta scolastica sul territorio con un potenziamento 
degli enti politici locali. La rete, inoltre, sembra essere una forma organizzativa 
dotata di notevole flessibilità nelle modalità di presa delle decisioni (prese 
congiuntamente) degli attori ed adattabilità alle esigenze del territorio, siano esse 
economiche e sociali, ma con poco spessore istituzionale anche perché gli Enti 
locali non sembrano essere ben attrezzati a dialogare con il mondo della scuola, 
come il modello richiede, con il rischio di ricadere in un nuovo centralismo 
istituzionale (Benadusi, Consoli, 2004). Infatti, i provvedimenti che hanno 
istituito e regolamentato l’autonomia attribuiscono alle scuole una certa “libertà 
da”, almeno sul piano procedurale, ed una “libertà di” ma che non sono perseguite 
per via delle nuove prescrizioni, degli “obblighi a”(Bendusi, Consoli, 2004). 
2.5 I cambiamenti endogeni del sistema scuola 
Nell’ambiente interno la scuola, che viene travolta dalla riforma della autonomia 
scolastica, si trova ad affrontare la necessità di rivedere l’intreccio dei saperi 
operando un riassetto dell’impianto pedagogico e del rapporto formazione-
apprendimento ed una riorganizzazione dei processi educativi volta ad ottenere 
una maggiore efficacia ed efficienza del servizio alla luce delle macro-finalità 
dell’istituzione scolastica che sono: 1) promozione dell’apprendimento e 
potenziamento dei talenti per veicolare la costruzione dell’identità personale e la 
realizzazione del sé; 2) creazione dell’occupabilità attraverso lo sviluppo di 
competenze professionali che consentano l’inserimento non solo nel mondo 
produttivo ma in ogni area della vita sociale; 3) promozione di cittadinanza 
attraverso la formazione di una coscienza etica e civile a livello planetario 
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