6
particolarmente qualificata all’esercizio della funzione pubblica
della formazione e dello sviluppo della cultura a tutti i livelli, sia
una “comunità”, ossia una formazione sociale composta da
docenti, allievi, genitori, in cui si svolge la personalità addirittura
di ogni cittadino, in rapporto costante con le altre comunità
sociali, culturali, produttive, del contesto territoriale di
riferimento.
Nell’ambito della riorganizzazione complessiva delineata dalla
l.n.59/97, il legislatore ha infatti previsto una specifica norma,
l’art.21, per delegare al Governo la disciplina del riordino
dell’organizzazione scolastica.
Tale norma afferma chiaramente come modello di riforma del
sistema di istruzione quello dell’autonomia delle istituzioni
scolastiche, cui viene assegnata gran parte delle funzioni di
gestione prima svolte dallo Stato a livello centrale o periferico.
Alla istituzione scolastica autonoma è inoltre riconosciuta la
personalità giuridica: essa pertanto si configura come autonomo
centro di imputazione di conseguenze giuridiche, con titolarità di
7
un proprio patrimonio, con necessità di approvare un proprio
bilancio, in definitiva con la possibilità di determinare una propria
gestione patrimoniale e finanziaria.
Ciascuna unità scolastica ha quindi la possibilità di
autodeterminarsi liberamente, dandosi proprie regole e propria
organizzazione, reperendo e gestendo liberamente le risorse
economiche, definendo autonomamente i curricoli ed i programmi
di insegnamento, sperimentando nuovi modelli di azione didattica
e culturale.
Nel perseguimento dei propri obiettivi funzionali, l’istituzione
scolastica è chiamata a collaborare stabilmente con le altre realtà,
sociali, culturali e produttive del territorio, fornendo adeguata
risposta, in termini di qualità e di successo formativo, alla
domanda educativa dell’utenza.
In breve abbiamo, così, determinato l’oggetto della ricerca che ci
siamo proposti.
8
Il risultato di questa riforma rappresenta una sfida rivolta alla
modernizzazione della scuola, che fa parte di un più ampio
progetto di trasformazione della nostra pubblica amministrazione.
E’ evidente, quindi, che le tematiche organizzative afferiranno al
più lato concetto di scienza dell’amministrazione pubblica,
seguendo, peraltro, un solco ormai già tracciato, nel senso dello
sviluppo di una amministrazione paritaria, che agisce sempre più
attraverso la ricerca del consenso, con un diritto amministrativo
che sempre più tende a divenire un diritto comune speciale.
9
CAPITOLO I
LA RIFORMA DELLA SCUOLA
1. LA “RIFORMA - BASSANINI”: PRINCIPI
ISPIRATORI E FINALITA’.
Con l’approvazione delle leggi n. 59 e n. 127 del 1997
1
, le cd.
leggi- Bassanini, il Parlamento ha varato un complesso normativo
di riforma della pubblica Amministrazione, tra i più ambiziosi dal
dopoguerra ad oggi nel nostro Paese.
La riforma si pone l’obiettivo di rimediare ad alcune tra le più
evidenti disfunzioni dell’amministrazione pubblica manifestatesi
negli ultimi decenni: l’eccessivo centralismo statale, la
complicatezza e la lunghezza delle procedure, il gigantismo
amministrativo. Queste anomalie si sarebbero potute evitare
1
Legge 15 marzo 1997, n. 59, Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa, in Gazzetta
Ufficiale, 17 marzo1997, n.63; Legge 15 maggio 1997, n. 127, Misure
urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di
decisione e di controllo, in Gazzetta Ufficiale, 17 maggio 1997, n.113.
10
tramite una corretta attuazione di alcuni principi enunciati già a
livello costituzionale, ma rimasti inapplicati, quali il
riconoscimento e la promozione delle autonomie locali,
l’attuazione del decentramento amministrativo nei pubblici servizi
(art. 5 Cost.), il buon andamento e l’imparzialità dell’azione
amministrativa (art. 97 Cost.).
La legge n. 59/97, ribaltando il cd. ”principio del parallelismo” tra
funzione legislativa ed amministrativa delle Regioni, instaura il
cd. “federalismo amministrativo”, avviando un ulteriore vasto
processo di riallocazione delle relative attribuzioni, finora in gran
parte svolte dallo Stato, ed ora conferite a Regioni ed Enti locali
(art. 4, comma 3, lett. a, l. n. 59/97) in virtù del principio di
sussidiarietà, che impone di ripartire le funzioni amministrative,
collocandole al livello di governo più vicino ai cittadini
interessati
2
, sulla base dei principi di efficienza, efficacia ed
economicità.
2
V.Cerulli Irelli, I principi ispiratori della riforma amministrativa: per
un’amministrazione al servizio dei cittadini, in Aggiornamenti Sociali, n.
11, novembre 1998, San Fedele Ed., Milano, pp.743 e ss.
11
Gli ulteriori pilastri dell’impianto riformatore sono costituiti dalla
semplificazione dell’azione amministrativa, mediante il passaggio
da una disciplina dettata quasi per intero dalla legge ad una nuova
disciplina di fonte regolamentare, dalla riorganizzazione
dell’Amministrazione centrale, con la delega al Governo per la
razionalizzazione dell’ordinamento della Presidenza del Consiglio
e dei Ministeri, e dalla contrattualizzazione del rapporto di
pubblico impiego, accompagnata dal rafforzamento del ruolo
manageriale della dirigenza.
La “riforma- Bassanini” rappresenta quindi una riforma
complessiva, di sistema, della pubblica Amministrazione italiana,
che ne ridisegna per intero tanto le funzioni, le strutture e
l’organizzazione, quanto il modus operandi e le finalità.
12
2. L’AUTONOMIA SCOLASTICA NELLA L. 59/97:
VERSO UN SISTEMA FORMATIVO INTEGRATO.
Nell’ambito della riorganizzazione complessiva
dell’Amministrazione pubblica, il legislatore ha previsto una
specifica norma, l’art. 21 della legge n. 59/97 con delega al
Governo per individuare una nuova disciplina di riforma
dell’organizzazione scolastica.
Il comma 1 di tale articolo sancisce, come cardine della riforma
del sistema di istruzione, l’autonomia delle istituzioni scolastiche
e degli istituti educativi, nell’ambito di un processo di
“realizzazione dell’autonomia e della riorganizzazione dell’intero
sistema formativo”.
E’ evidente la straordinaria portata innovativa di tale
disposizione: l’attribuzione dell’autonomia alle singole istituzioni
scolastiche comporta la sostituzione del modello organizzativo
tradizionale della Scuola, di tipo verticale, con un nuovo modello,
orizzontale e flessibile, formato dall’insieme delle “comunità
13
scolastiche”
3
,le quali svolgono le attività di istruzione, ricerca e
formazione secondo standard di qualità fissati dal Ministero, a sua
volta dotato di funzioni di indirizzo e controllo, ma libero da
compiti di gestione.
La centralità della istituzione scolastica, “soggetto
dell’autonomia”
4
in quanto protagonista del sistema formativo,
deve tuttavia essere necessariamente affiancata da una crescita in
parallelo delle altre istituzioni autonome presenti sul territorio; è
quindi indispensabile un rafforzamento del ruolo degli Enti locali
nel campo dell’istruzione, in particolare nelle fasi di
programmazione e di finanziamento, nonché nelle attività di
raccordo delle politiche scolastiche con il mondo del lavoro, in un
quadro di paritetica collaborazione e coesione istituzionale.
3
L’espressione è contenuta nella direttiva ministeriale n. 331 del
28/5/1997, trasmessa con c.m. 429 del 10/7/1997
4
A.Pajno, La riforma dell’autonomia è svolta storica, in ANP notizie,
Roma, n. 2/3 del 1994, pag.52.
14
La Scuola dell’autonomia è perciò chiamata a superare il proprio
carattere di autoreferenzialità
5
: la moltitudine delle istituzioni
scolastiche opera all’interno di una trama di relazioni ed
interscambi sia con le istituzioni centrali e periferiche dello Stato
e degli Enti locali , sia con il mondo delle imprese e del lavoro.
L’attuazione di questo modello, sistemico
6
, di autonomia, è
finalizzato alla costruzione di un “sistema formativo integrato”,
ossia all’attivazione di forme stabili di cooperazione e raccordo
tra istruzione, formazione e lavoro, in un sistema coerente,
decentrato, efficace.
7
5
Del Bono S., Aspetti nodali dell’autonomia delle istituzioni scolastiche. Il
rapporto con il territorio, in Scuola e Didattica n. 6, gennaio 1998, Ed. La
Scuola, Brescia, pp.17 e ss.
6
S.Gritti, Autonomia: per non smarrirsi nel labirinto, in Rivista
dell’istruzione, n.1 gennaio 1998, Maggioli Ed., Rimini, pp.47 e ss.
7
Il Rapporto-Ocse 1998 sull’Istruzione indica la creazione di un “sistema
formativo integrato” come obiettivo comune delle politiche scolastiche
dell’Unione Europea.
15
3. IL SISTEMA NAZIONALE DI ISTRUZIONE DOPO
LA RIFORMA.
Nel sistema delineato della “legge- Bassanini”, la scuola è
riconosciuta come formazione sociale composta da docenti,
allievi e genitori, all’interno della quale si svolge la personalità di
ogni cittadino, in costante rapporto con il territorio e con la
comunità.
Per la prima volta , la disciplina del sistema scolastico non si
esaurisce in una mera elencazione di materie e compiti che lo
stato e la sua Amministrazione delegano alle scuole, anzi, si
occupa di delimitare le competenze dello Stato e del Ministero
della Pubblica Istruzione, sancendo definitivamente il principio
che tutti i compiti ed i poteri non indicati come esplicita riserva
dell’iniziativa ministeriale sono compiti e poteri ordinari, rectius,
originari delle scuole, le quali li gestiscono in piena autonomia
8
.
8
Chiosso G., L’autonomia sorvegliata, in Scuola Italiana Moderna, n.3,
ottobre 1999, Ed. La Scuola, Brescia, p.5.
16
Si tratta quindi di un modello decentrato, non attuato tuttavia
tramite il trasferimento nel rapporto periferico Enti locali- Scuola
del paradigma gerarchico finora facente capo allo Stato.
Le istituzioni scolastiche possiedono, infatti un’autonomia
distinta, seppure giuridicamente paritaria, rispetto a quella degli
Enti locali, ma ambedue tali istituzioni, per raggiungere i propri
obiettivi di servizio sociale, devono cooperare solidalmente,
collaborando altresì con tutte le altre autonomie presenti sul
territorio di riferimento.
Nell’ottica del decentramento funzionale, allo Stato permangono i
compiti di indirizzo politico, di verifica e di controllo della qualità
formativa offerta da ciascuna scuola, nonché di sostegno tecnico
all’azione di singoli istituti che ne facciano richiesta.
Di contro, alle istituzioni scolastiche autonome spetta la
responsabilità di gestire e di organizzare il percorso educativo,
formativo e didattico degli studenti, concertando con loro e con le
loro famiglie il proprio itinerario formativo e culturale.
17
4. L’AUTONOMIA DELLE ISTITUZIONI
SCOLASTICHE.
Il termine “Autonomia” designa la potestà, da parte di una
struttura organizzata pubblica, di “darsi un ordinamento”
9
, ossia
la capacità di autoregolamentazione, autogestione ed adattamento
funzionale al perseguimento ottimale del proprio fine
istituzionale, senza alcuna ingerenza da parte di altri soggetti nella
propria sfera di attività,
10
se non nell’individuazione dei fini e dei
criteri generali, nonché nell’esercizio di un controllo, che, con
terminologia moderna potremmo definire “sulla gestione”.
L’autonomia delle istituzioni scolastiche, intesa quindi
come attitudine a governarsi o reggersi da sé, si sostanzia
soprattutto nella libertà organizzativa e decisionale per il
perseguimento del proprio fine istituzionale.
La Scuola è infatti un sistema complesso che richiede una
continua e rinnovata progettazione per la definizione completa
9
Romano S., Frammenti di un dizionario giuridico, 1947, Giuffrè, Milano,
p.14
18
degli scopi del proprio operare, i quali sono inscindibilmente
connessi alle esigenze formative manifestatesi nel contesto
sociale.
L’esercizio corretto di tale libertà, progettuale e di scelta, avviene
pertanto secondo i principi del decentramento, della
partecipazione e della collegialità.
Evitando di attribuire al concetto di autonomia una
configurazione globale, l’art. 21 della legge n. 59/97 ne tratta
separatamente i singoli aspetti: finanziaria (c. 5), organizzativa (c.
8), didattica (c. 9), di ricerca, sperimentazione e sviluppo (c. 10).
Inoltre, con la estensione a tutte le istituzioni scolastiche della
personalità giuridica, la normativa riformata supera
definitivamente il regime di autonomia cd. meramente
amministrativa, vigente in base al D.P.R. n. 416 del 31/5/1974, e
attraverso il processo di “entificazione” delle istituzioni stesse, le
quali assurgono a figure soggettive del tutto separate e distinte
rispetto alla struttura organizzativa di riferimento, tende
10
Galateria L., Stipo M., Manuale di diritto amministrativo, vol.I, 1989,
19
all’attuazione di una autonomia sostanziale non solo nei mezzi,
ma anche nella determinazione dei percorsi culturali- formativi.
Non più dunque, semplice autodeterminazione nell’esercizio delle
proprie competenze, nel quadro dell’ ordinamento particolare
dell’ente sovraordinato
11
, bensì piena libertà nella creazione di un
ordinamento proprio, nella scelta delle proprie modalità
organizzative, nella gestione delle proprie risorse,
nell’individuazione dei propri partner operativi, nella definizione
della propria offerta formativa.
A tal fine, sono attribuite alle istituzioni scolastiche le funzioni
dell’amministrazione centrale e periferica della pubblica
istruzione, fermi restando “gli elementi comuni all'intero sistema
scolastico pubblico”, definiti dello Stato “in materia di gestione e
programmazione”, nonché “i livelli unitari e nazionali di fruizione
del diritto allo studio” (c. 1, art. 21, l. n. 59/97).
UTET, Torino, p.103.
11
Giannini M.S., Diritto Amministrativo, vol. I, 1993, Giuffrè, Milano,
pp.77 e ss.
20
Questa risistemazione complessiva delle funzioni relative
all’amministrazione della Scuola, presuppone, ovviamente, la
riforma degli organi periferici del Ministero della pubblica
istruzione, realizzata, in virtù della delega contenuta nell’art. 11
della legge n. 59/97, dal d.lgs. n. 300 del 30 luglio 1999.
Sul punto, comunque, si ritornerà nel capitolo IV.