La carta dei servizi dell'Agenzia del Territorio: il caso dell'ufficio provinciale di Foggia

Introduzione 
L’importanza d’introdurre ed applicare i concetti di efficienza ed efficacia nella 
Pubblica Amministrazione deriva dalla presa di coscienza collettiva che il sistema 
economico odierno non può e non deve subire rallentamenti di nessun tipo 
dall’apparato istituzionale, pena la perdita di competitività sul mercato. 
Il “salto di qualità” implicito all’adozione di tecniche manageriali orientate al 
controllo di gestione deve essere compreso come un’opportunità per rilanciare, 
soprattutto in questa fase storica, la domanda interna di beni di consumo, perché, a 
mio giudizio, un fisco equo può creare “valore aggiunto” tra i cittadini, in termini di 
propensione al consumo, rilanciando l’economia del sistema – paese e generando 
entrate che, se correttamente investite nella Pubblica Amministrazione, non 
concorrono ad alimentare il deficit dello Stato. 
Il “Controllo di Gestione” è uno strumento che contribuisce a razionalizzare la spesa, 
in termini di costi di funzionamento della Pubblica Amministrazione, contribuendo 
così a supportare la produzione e la circolazione di informazioni all’interno di una 
struttura organizzativa, accrescendo il patrimonio conoscitivo dei dipendenti e 
migliorando il clima all’interno degli uffici, il tutto a vantaggio dei servizi erogati al 
cittadino-utente. 
Il “Sistema Informativo Contabile”, come noto, persegue la finalità di supportare i 
decisori aziendali nelle analisi che attengono alle condizioni di economicità 
aziendale. 
La “Carta della Qualità”, invece, avvicina la Pubblica Amministrazione al cittadino 
ed in particolare agli stakeholders che, per mezzo dei servizi pubblici assicurano 
sviluppo economico e garantiscono un sistema di regole proprio dell’ordinamento 
giuridico, contribuendo così a creare certezze nel “vivere comunitario” in un clima di 
libera convivenza. 
Quindi è ragionevole affermare che l’Agenzia del Territorio costituisce un 
benchmark di riferimento per le altre istituzioni della Pubblica Amministrazione 
perché opera in condizioni di efficienza ed efficacia. 
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Capitolo 1 
CONTROLLO DI GESTIONE E CARTA DEI SERVIZI 
1.1 Gli strumenti di ausilio al miglioramento delle perfomance della 
Pubblica Amministrazione 
Il ruolo del controllo di gestione e della Carta dei Servizi nasce dall’osservazione di 
esperienze di implementazione di questi due strumenti e dà un orientamento 
prevalentemente amministrativo verso un approccio che tende a valorizzare i processi 
operativi. 
Le questioni da affrontare fanno quindi riferimento alla elaborazione della carta dei 
servizi partendo da un’analisi dei processi interni; alla riqualificazione del controllo 
di gestione, identificando anche indicatori della perfomance utilizzabili per il 
monitoraggio delle attività in chiave strategica ed operativa. 
Questo implica l’affiancamento ai parametri economico – finanziari, di misurazioni 
delle perfomance qualitative, dei processi di sviluppo delle risorse interne e 
dell’impatto delle esigenze dell’utenza. 
Gli indicatori costituiscono il presupposto per realizzare una carta dei servizi in grado 
di essere considerata anche come strumento di comunicazione interna ed esterna. 
Il controllo può, quindi divenire un effettivo strumento informativo e valutativo della 
perfomance singole e complessive, valorizzando la dimensione trasversale della 
produzione e/o della erogazione dei servizi per il miglioramento dell’efficienza e 
dell’efficacia. 
Le esperienze di attivazione del controllo di gestione delle aziende pubbliche hanno 
messo in luce che non si tiene conto a sufficienza delle esigenze dei cittadini. 
I case history di controllo di gestione dimostrano che le informazioni prodotte sono 
essenzialmente costi, ricavi, entrate ed uscite, tali esperienze offrono lo spunto per 
due considerazioni: la prima si riferisce all’utilizzabilità di questi dati da parte dei 
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responsabili per scopi operativi, mentre la seconda riguarda l’esaustività degli stessi 
in relazione all’identificazione di spazi di miglioramento per l’attività controllata. 
In effetti, la presentazione di report in cui sono inseriti dati di sola derivazione 
economico – finanziaria, può offrire solo un quadro di prima approssimazione della 
gestione. 
Inoltre deve essere posta particolare attenzione alla dimensione a cui costi e ricavi 
sono riferiti (centri di costo, centri di responsabilità, unità organizzativa, servizio, 
attività processo etc.) affinché possano rivestire una reale significatività per i 
processi valutativi effettuati dai responsabili. 
D’altronde, fondando l’analisi unicamente sui costi, sganciati dalla considerazione 
delle attività, viene ad essere limitata la profondità dell’analisi organizzativa, tecnico-
operativa e qualitativa del servizio, mancando l’esplicitazione del rapporto tra input 
ed output. 
Infatti, strettamente legata al primo aspetto vi è l’esigenza di individuare quali sono 
per il responsabile le dimensioni significative del servizio o delle attività che devono 
essere monitorate, spostando l’attenzione sulle variabili economico – finanziarie ed 
esplicitando le cause da cui discendono costi e ricavi e cioè: le attività, le modalità 
del loro svolgimento, il loro concatenarsi. 
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1.2 L’approccio per processi ai fini del miglioramento della qualità dei 
servizi 
L’orientamento della tematica della qualità all’interno degli uffici della Pubblica 
Amministrazione, nasce dall’esigenza di superare le tradizionali logiche gestionali in 
cui gli stessi vengono spesso considerati come “compartimenti stagni”. 
La mancanza di qualità nasce dai ritardi nell’interazione tra i diversi uffici che 
partecipano al complessivo processo di produzione dei servizi e dalla bassa capacità 
di coordinamento, che compromette la qualità finale del servizio ed è ciò che si 
verifica quando il processo di produzione dello stesso necessita del contributo non 
solo di diversi reparti degli uffici, ma anche di diverse articolazioni regionali o 
centrali. 
L’obiettivo interno è particolarmente importante per sviluppare un approccio per 
processi che segua i principi della filosofia customer driven, per la quale nel processo 
di produzione del servizio, l’ufficio a valle deve essere considerato come il cliente 
dell’ufficio a monte, mentre per quanto riguarda l’obiettivo esterno la logica di rete è 
in grado di migliorare la qualità di interazione con gli altri soggetti, anche tramite 
l’ausilio di sistemi informatici di collegamento della net-economy. 
Focalizzando l’analisi sugli aspetti gestionali interni si vuol evidenziare l’approccio 
dei processi positivi, riflessi sulle determinanti della qualità di un’amministrazione, 
ossia la validità tecnica ed il tempo d’intervento ma anche l’orientamento 
intersoggettivo verso il cittadino. 
L’esigenza di sviluppare un approccio per processi nasce dalle seguenti 
considerazioni: 
• l’amministrazione pubblica genera “ valore” attraverso i suoi processi 
• l’organizzazione funzionale genera “compartimenti stagni” 
• la presenza di compartimenti stagni e la mancanza di responsabilità 
interfunzionali fa sì che il maggior potenziale sia presente a livello di 
interazioni tra le diverse funzioni ed unità operative 
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La visione dei processi sposta l’approccio dalla gestione della tradizionale visione 
della Pubblica Amminstrazione per singole funzioni, ad una nuova, dove la stessa 
viene vista come un insieme di processi riferiti all’attività che influenzano i principali 
fattori critici di efficacia quantitativa/qualitativa ed efficienza, così da realizzare 
mirate attività di miglioramento continuo sui processi che hanno un maggior impatto 
sul livello qualitativo del servizio finale. 
Per consentire un approccio per processi emerge l’esigenza di sviluppare logiche 
gestionali di tipo transfunzionali, abbattendo le barriere interne spesso legate a 
sistemi routinari di lavoro, stimolando l’interazione, la collaborazione ed il lavoro di 
gruppo appare evidente come possa realizzarsi un maggior coinvolgimento del 
personale ed essere stimolata la partnership all’interno degli uffici. 
In tal senso devono essere considerati in chiave transfunzionale, sia i processi 
operativi direttamente collegati ai processi di produzione dei servizi, sia i processi 
manageriali di supporto ai processi operativi. 
I principali processi operativi sono: 
• comprensione della dinamica dei bisogni dei cittadini ossia l’attività volta a 
comprendere quali sono i bisogni della comunità locale graduandoli per 
priorità e riflettendo criticamente sui servizi che devono essere ridimensionati 
sulle innovazioni del servizio realizzabili 
• progettazione di nuovi servizi o revisione di quelli realizzati concernenti sia la 
definizione di tutte le caratteristiche con la revisione di quelli realizzati, che la 
definizione di tutte le caratteristiche dei servizi e della concreta modalità di 
realizzazione, nel caso si progetti un nuovo servizio. 
• comunicazione e marketing che comprende, in una logica di network, sia le 
attività di comunicazione esterna nei confronti dei cittadini, sia la 
comunicazione nei confronti degli altri soggetti pubblici e privati, facendo 
particolare riferimento: ai servizi a domanda individuale, forme di marketing 
pubblico e territoriale 
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• produzione e logistica interna e esterna del servizio veri e propri processi di 
produzione del servizio. 
I processi manageriali: 
• gestione e sviluppo delle risorse umane per permettere sia la routinaria 
gestione del personale sia l’avvio dei sistemi di valorizzazione del personale. 
La valutazione/retribuzione della produttività in aderenza alle responsabilità 
assunte ed al contenuto specialistico del ruolo del personale non dirigenziale ad 
esempio: ricompense per attività disagiate di turno etc. ed in particolare per le 
posizioni organizzative che risultano essere nella sostanza posizioni vice 
dirigenziali; 
• gestione delle informazioni che riguardano tutti i processi informativi interni, 
sottolineando l’importanza del passaggio dalla considerazione informatica del 
dato ad una informatica del servizio distinguendo la prima, che si riferisce 
all’utilizzo dei sistemi informatici quali mezzi più veloci e potenti per 
elaborare testi o dati e per archiviare informazioni, dalla seconda che lega gli 
aspetti informatici con quelli dei flussi informativi ed utilizza quindi il 
supporto informatico come strumento per una piena riconsiderazione delle 
modalità di produzione dei servizi e di interazione tra i diversi uffici dell’ente e 
tra quest’ultimo ed i soggetti esterni che intervengono nel processo di 
produzione del servizio; 
• gestione delle risorse finanziarie e materiali collegata sia ai processi di 
acquisizione delle risorse sia a quelli di loro impiego. 
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1.3 Modalità di orientamento in direzione di attività e processi 
Dopo queste premesse la progettazione del controllo deve basarsi su presupposti 
diversi, più aderenti alle esigenze informative dei responsabili, iniziando dall’analisi 
dell’attività svolta all’interno delle unità organizzative. 
Per definirle, può essere utilizzato un concetto adottato nell’ambito dell’ Activity 
Based Costing, come un complesso di operazioni tecnicamente omogenee di 
assorbimento dei costi dalle quali si ottiene un output diretto sia all’interno che 
all’esterno dell’azienda pubblica. 
La descrizione dell’attività necessita in primis dell’identificazione delle risorse 
utilizzate, se il motivo da cui prende avvio lo svolgimento dell’attività è un impulso 
proveniente da un’altra unità organizzativa, o uno stimolo derivante da una procedura 
da effettuarsi per legge, o su domanda proveniente dall’esterno l’output che si ottiene 
è una misura di perfomance. 
In pratica, è la modalità di svolgimento dell’attività che incide sull’ottenimento della 
perfomance ed è il medesimo orientamento che deve indurre l’azione individuale a 
convergere sugli obiettivi dell’organizzazione e sulle attività che si devono 
intraprendere per programmare e monitorare le risorse necessarie. 
L’elemento fondamentale è l’individuazione di un parametro di misurazione della 
performance che parte dall’identificazione delle variabili-chiave espresse sia in 
termini economici che tecnici e che vengono utilizzate per l’imputazione dei costi al 
risultato finale del processo, per le valutazioni in termini tecnici e per la 
pianificazione strategica. 
Dall’integrazione del sistema di indicatori di performance con i parametri fisico-
tecnici si è in grado di: 
• evidenziare le cause invece dei sintomi 
• offrire informazioni tempestive e non ritardate; 
• elaborare un quadro della situazione rivolte al futuro e non al passato; 
• sviluppare un collegamento tra scelte strategiche ed operative. 
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La misurazione della performance è un apprezzamento di elementi utili per descrivere 
l’andamento dell’attività monitorata in modo da creare un valore di fattori quali: il 
costo, la qualità, il tempo e la soddisfazione del cliente/utente. 
Il vantaggio è di non legarsi esclusivamente all’identificazione di un parametro 
monetario ottenibile mediante il trattamento dei dati contabili, perché in quanto 
indicatore di sintesi non riesce ad esprimere alcune variabili importanti. 
Sulla base degli scostamenti tra il livello attuale di questi indicatori ed una situazione 
ritenuta ottimale è possibile tracciare il livello al quale l’amministrazione pubblica 
deve tendere, il passo successivo è nell’individuazione dei fattori principali che 
influenzano le prestazioni e che costituiranno le leve su cui agire per il suo 
miglioramento, proprio per questo motivo l’analisi della variabile-chiave ha lo scopo 
di verificare la rispondenza ai bisogni dei fruitori in modo da indurre conseguenti 
comportamenti coerenti da parte dei dirigenti e dei collaboratori. 
Spesso l’ottenimento di un output, implica il coinvolgimento di più unità 
organizzative che svolgono attività apparentemente distinte e trasversali rispetto alle 
ripartizioni funzionali dell’organizzazione, quando queste successivamente sono 
costrette ad integrarsi in considerazione delle mutazioni necessarie allo svolgimento 
dei processi, si ha la difficoltà di identificarle in una visione complessiva. 
I collegamenti tra queste unità e le attività sono punti critici per l’ottenimento 
dell’output, spostano l’attenzione dell’attività della Pubblica Amministrazione dagli 
atti alla gestione dei sistemi. 
In quest’ottica assumono rilievo i collegamenti tra i gruppi che sovraintendono alla 
gestione delle attività inserite nel processo, questi collegamenti vengono gestiti 
spesso in via estemporanea, provocando come conseguenza un impedimento ad 
effettuare un’operazione, che non collima con le esigenze dei cittadini e che causa 
difficoltà di coordinamento interno agli uffici che incidono sull’efficienza e/o 
sull’efficacia del processo. 
L’analisi del processo consente di evidenziare quali sono gli snodi critici, le 
duplicazioni, i momenti di intralcio nell’avanzamento dello stesso. 
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