Le lobby nell'Unione europea: organizzazione e strategie

Introduzione
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garantirgliele in maniera più puntuale? E ancora, quali sono le
variabili organizzative interne ed esterne che influiscono sulla
definizione delle strategie delle lobby? Quali sono le principali scelte
strategiche che le lobby devono affrontare e quali sono i modi per
affrontarle con successo?
Per rispondere a questi interessanti quesiti lavoreremo su quattro
obiettivi principali:
1-ottenere degli strumenti interpretativi adeguati ad affrontare il
fenomeno. Si proverà a raggiungere questo obbiettivo facendo luce
sulla terminologia, con l’intento di arrivare ad una definizione
dell’oggetto di studio; sulle fonti quantitative disponibili, operando
comunque una scelta in un ambito che vedremo essere particolarmente
incerto; sul numero, la tipologia, la storia degli interessi rappresentati
in UE; sul tipo di classificazione più adatta a dare una prima
presentazione del fenomeno. Questo obiettivo verrà affrontato nel
primo capitolo della trattazione.
2- conoscere i caratteri salienti dell’interazione tra lobby e istituzioni
UE come destinatarie dell’azione di lobbying. Per ottenere tale
obiettivo esporrò per ciascuna istituzione le caratteristiche; i poteri e
il ruolo nel processo decisionale (e ove necessario la sua evoluzione);
l’approccio regolativo; tutti e tre nella parte in cui risultino
determinanti per l’azione di lobbying. Questo obiettivo verrà
affrontato nel secondo capitolo della trattazione.
3- approfondire i dettagli organizzativi delle lobby e capire quale
impatto essi abbiano sulle loro strategie. Per farlo ricorreremo
all’utilizzo di tre variabili relative alla natura di organizzazione
politica dei gruppi di interesse: esse dovrebbero avere la funzione di
informarci sulle possibilità organizzative di una lobby e sulle
eventualità strategiche più comuni cui tali possibilità danno luogo.
4- confutare, nell’ultima parte del lavoro, la validità dell’insieme delle
ipotesi raccolte precedentemente, attraverso l’utilizzo di alcuni casi di
studio. Essi saranno tratti da altrettanti campi di policy dell’UE e
serviranno anche a completare il quadro dei canali strategici che le
Introduzione
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lobby hanno a disposizione; riguarderanno infatti scelte strategiche a
sfondo prevalentemente organizzativo e legale, visto che quelle a
legate all’accesso istituzionale dovrebbero essere state chiarite
precedentemente.
Questi ultimi due obiettivi verranno affrontati nel terzo capitolo della
trattazione.
1- CAPITOLO 1 –
INTRODUZIONE AGLI INTERESSI
NELL’UNIONE EUROPEA
Il capitolo iniziale di questo lavoro è finalizzato a fornire gli
strumenti per interpretare il fenomeno dei gruppi di interesse e
l’interazione tra questi e il sistema politico dell’Unione Europea.
Anzitutto verranno fornite le necessarie specificazioni terminologiche,
che in questo panorama rappresentano un nodo di particolare
complessità e rilevanza. Si presenteranno le posizioni fin oggi assunte
dalla letteratura di settore sulla definizione da assegnare agli interessi
organizzati e se ne ricaverà quella più consona agli obiettivi di questo
lavoro. Si porrà, poi, l’accento su un’altra questione terminologica,
quella legata alla nomenclatura: sarà reso chiaro come l’uso delle
diverse “etichette” esistenti per chiamare i gruppi in questo lavoro
non risulterà mai casuale e intercambiabile, ma rappresenterà un
primo momento di descrizione e di spiegazione dei processi affrontati.
Secondariamente si esporranno le basi quantitative del fenomeno
nell’UE. Si sensibilizzerà ad un approccio metodologico “cauto” su
questo punto, vista l’oggettiva mancanza di fonti totalmente univoche
e attendibili sul tema. Comunque si opererà una scelta delle fonti più
coerenti coi nostri obiettivi.
In terzo luogo, si fornirà una prima, generale, presentazione degli
interessi rappresentati nell’UE. Si osserverà la loro evoluzione nella
storia dell’integrazione e si fotograferà la loro presenza attuale. Si
andrà più nello specifico suddividendo gli interessi in due macro
categorie: quella degli attori collettivi e quella degli attori individuali.
Dei primi si descriverà il numero, la collocazione geografica e i
diversi formati, vista anche l’esistenza di molti dati puntuali a
riguardo; dei secondi sarà importante capire quali forme assumono e
quale’è l’impatto della loro presenza sugli attori collettivi.
Infine si proverà a sintetizzare il tutto, dopo un ragionato approccio
generale alla classificazione degli interessi, in una specifica mappa
Capitolo 1- Introduzione agli Interessi nell’Unione Europea
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della distribuzione degli interessi in UE. Essa fornirà le prime
semplici informazioni sulle potenzialità lobbistiche delle varie
categorie di gruppi. Questi strumenti interpretativi saranno necessari
per operare su temi maggiormente strutturati, come il tipo di rapporto
che intercorre tra le lobby e le istituzioni europee, o le variabili che
definiscono le strategie lobbistiche.
1.1 LA TERMINOLOGIA DEGLI INTERESSI
1.1.1 UNA QUESTIONE DI DEFINIZIONE
Ogni lavoro che abbia per oggetto i gruppi di interesse o di pressione
muove dalla teoria dei gruppi, formalizzata da Bentley in The Process
of Government (1908) e ripresa da Truman in The Governmental
Process (1951). La sua importanza risiede nel tentativo di spezzare il
predominio delle categorie giuridiche e parafilosofiche nello studio
dei fenomeni politici, seguendo la via di un’analisi maggiormente
empirica. Tuttavia essa, ridotta all’essenziale, non afferma altro che
“la politica è il processo per mezzo del quale i valori sociali sono
assegnati imperativamente; questo è fatto per mezzo di decisioni; le
decisioni sono prodotte da attività; queste attività non sono separate
tra loro, ma masse di attività hanno orientamenti comuni rispetto alle
decisioni; queste masse di attività sono gruppi; la lotta tra questi
gruppi (o interessi) determina quali decisioni vengono prese”
(Pasquino, 2004, p. 419). Essa non va concepita come una vera e
propria teoria, quanto come il tentativo di creazione di uno strumento
analitico. Questo perché non specifica le relazioni tra le variabili e
non indica rapporti di causa – effetto, riducendo l’attività politica ad
una lotta tra gruppi, ma mantenendo una definizione di gruppo tanto
vasta da essere identificabile con quella della stessa attività
(Pasquino, 2004). Dunque, da un lato la teoria dei gruppi, nella sua
forma meno ambiziosa, ha avuto il pregio di attirare l’attenzione sui
gruppi di interesse come forze effettive in gioco nell’attività politica e
di sollevare domande sulla loro presenza, intensità e importanza;
mentre dall’altro ci ha allertato sul fatto che l’analisi della
Capitolo 1- Introduzione agli Interessi nell’Unione Europea
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rappresentanza degli interessi, che riguardi il livello europeo, o quello
nazionale, necessita di specifiche premesse terminologiche.
Il problema concettuale primario è dunque quello della definizione di
gruppo d’interesse, una questione, che dopo essere stata resa centrale
dalla teoria dei gruppi, è stata oggetto di dibattito tra i politologi per
molti decenni (Panebianco, 2000). Per dare l’idea della sua effettiva
importanza, Baumgartner e Leech (1998, p. 22-30) hanno evidenziato
come la mancanza di una definizione comune (e conseguentemente di
un termine per designare i gruppi) abbia inibito l’accumulazione di
conoscenze negli studi sui gruppi di interesse. Vi sono diversi modi di
definire un gruppo d’interesse e gli studiosi enfatizzano elementi
diversi a seconda delle loro esigenze metodologiche. Generalmente si
ritiene che i gruppi stabiliscano un meccanismo attraverso il quale i
cittadini che hanno “orientamenti condivisi”, o “interessi condivisi”
possano veicolare le loro risorse comuni in azioni politiche (Thomas,
2001, p. 7). Zeigler definisce un gruppo di interesse come
“un’organizzazione formale che cerca di influenzare la politica
pubblica in organizzazioni politiche democratiche” e si discosta da
concetti come “orientamenti condivisi”, e da elementi di “coesione”, o
di “rappresentazione” (Zeigler, 1992, p. 377-380). Jordan e Maloney
(1992) hanno coniato il termine policy participant, per meglio
sottolineare l’idea di Zeigler di organizzazioni che mirano a
influenzare la politica. Anche Salisbury (1984) appoggia la
definizione di policy participant, aggiungendo che molte
organizzazioni, che sono gruppi di interesse, non sono basate sulla
membership, ma sono istituzioni come università, città, grandi
imprese. Ciononostante c’è chi vede nei gruppi di interesse
“associazioni tra le cui funzioni principali vi è quella di essere aperte
alla membership” (Walker, 1991,cap. 1). Per comodità di ricerca,
alcuni studiosi negli Stati Uniti usano addirittura una definizione
puramente legale dei gruppi di interesse, concentrandosi
esclusivamente su quelli che sono registrati formalmente, ed
escludendo quelli che non lo sono (Gray & Lowery, 1996; Schlozman
Capitolo 1- Introduzione agli Interessi nell’Unione Europea
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& Tierney, 1986). Una definizione di questo genere esclude molti
policy partecipant, incluse alcune entità derivanti dal governo
centrale, come le lobby militari e i dipartimenti governativi; ed
esclude influenti gruppi di cittadini creati ad hoc per contrastare
singoli problemi legati alla criminalità o all’educazione (tutte realtà
determinanti in molti sistemi di mediazione degli interessi moderni,
tanto più in quello US). Salisbury, in un’altra sua opera, si oppone a
definizioni di “gruppo di interesse” esageratamente restrittive, poiché
da esse può derivare l’esclusione di alcuni importanti attori del
processo politico (Salisbury, 1994).
Per scongiurare tale restrittività Thomas e Hrebenar (2004), nel loro
studio condotto sui gruppi di interesse in tutti gli stati americani,
usano una definizione ampia di gruppo di interesse, che va oltre il suo
significato puramente legale e abbraccia il concetto di policy
participant. Essa comprende il legame con la membership, le
componenti organizzative (che dominano in altre definizioni ancora), i
concetti di “orientamenti condivisi” e di “interessi condivisi”:
Un gruppo di interesse è un’associazione di individui o di
organizzazioni, dotata solitamente di un’organizzazione formale, che mira
ad influenzare la politica pubblica.
Questa è una definizione onnicomprensiva, valida per vecchie e nuove
democrazie, per gli interessi tradizionali (affari, lavoro, agricoltura) e
per quelli emergenti (ambiente, consumatori, interessi sociali) e
particolarmente utile se si vogliono affrontare studi di ampio raggio
sui gruppi di interesse, come, ad esempio, quelli su partiti politici e
gruppi di interesse nelle democrazie (tra gli altri Thomas, 2001).
Credo che tale definizione sia di particolare utilità anche per gli studi
inerenti al sistema degli interessi UE. Quello dell’UE è un sistema in
cui la varietà dei gruppi di interesse rappresentati è ampia, articolata e
in divenire. Se si considerassero gruppi di interesse solo le
organizzazioni che godono di uno status formale, l’individuazione del
tipo di interesse perseguito dai vari gruppi, l’influenza da loro
esercitata e il loro impatto sulle istituzioni sarebbe impossibile. Per il
Capitolo 1- Introduzione agli Interessi nell’Unione Europea
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nostro studio, che è incentrato sulla definizione delle logiche che
muovono i gruppi e sulla loro interazione col quadro istituzionale UE,
la definizione risulta calzante. Questo perché, non essendo esclusiva e
allo stesso tempo mantenendo un focus sui decisori come bersaglio
dei gruppi si presta a un duplice obiettivo: non esclude gruppi che
potrebbero essere determinanti per spiegare le tendenze in atto e
mantiene il piano del discorso ancorato al suo valore istituzionale e
politico.
1.1.2 GRUPPI DI INTERESSE O LOBBIES?
MEDIAZIONE O LOBBYING?
Al problema terminologico primario, quello della definizione di
“gruppo di interesse”, che abbiamo appena affrontato, ne è seguito un
altro, quello della nomenclatura. Una volta che li abbiamo definiti,
quale nome dobbiamo dare a questi gruppi e perché? In questo campo
la definizione chiara dei termini non è un mero esercizio intellettuale,
ma rappresenta la base per una sistematizzazione del fenomeno, per
una classificazione dei gruppi, per un’identificazione dei loro bersagli
e per un esame delle risorse e dei canali d’influenza di cui dispongono
(tutti temi che incontreremo nel nostro percorso). Per questo faremo
luce sul valore dei termini generici maggiormente usati come “gruppo
di interesse”, “gruppo di pressione”, “lobby” e “lobbying e di altri
meno comuni come “associazione”, “grassroots organization”1e
“mediazione di interessi”.
Affrontiamo anzitutto l’importante sfumatura tra “gruppi di interesse”
e “gruppi di pressione”. Per quanto “gruppi di interesse” rimanga la
dizione più diffusa, abbiamo notato nel precedente paragrafo come sia
soggetta al rischio di risultare troppo generica e dunque
analiticamente inservibile. Sembra anche essere incline a far
identificare inconsciamente l’interesse in gioco unicamente come
interesse economico. Da questi e da altri punti di vista il termine
“gruppo di pressione” risulta più preciso: esso indica al tempo stesso
1
Letteralmente “organizzazione di gente comune”.
Capitolo 1- Introduzione agli Interessi nell’Unione Europea
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l’esistenza di un’organizzazione formale e la sua particolare modalità
d’azione in vista del conseguimento dei suoi fini. La pressione, in
particolare è intesa come l’attività di un’insieme di individui uniti da
motivazioni comuni che attraverso l’uso, o la minaccia dell’uso, di
sanzioni cercano di influire sulle decisioni del potere politico, sia al
fine di mutare la distribuzione prevalente di beni, servizi, onori e
opportunità, sia al fine di conservare lo status quo (Pasquino, 2004, p.
420).
Le discussioni normative e astratte precedenti l’esame del sistema UE
vedono il termine “gruppo di interesse” preferito anche a quello di
“lobby”. Mentre il primo ha una connotazione neutrale e priva di
pregiudiziali, il secondo assume spesso un’accezione negativa. Al di
fuori della cultura politica anglo-americana, dalla quale il termine
lobby (l’attività di interessi speciali perseguiti nei corridoi del
Parlamento o degli hotel)2 ha origine, il termine, e spesso anche i
gruppi e le attività così identificate, evocano immagini oscure di
interessi speciali e ristretti, illegittimi, o addirittura illegali, miranti a
influenzare funzionari di governo. Su questa scia anche i termini
“gruppo di pressione” e “grassroots organization” hanno assunto
connotazione negativa. Tuttavia, l’uso del termine lobby nel contesto
UE è diventato usuale, anche perché è riuscito a perdere gran parte di
questa “aurea” di negatività e pregiudizio. Per questa ragione, il
termine lobby e suoi derivati sono maggiormente usati nell’esaminare
il contesto UE.
Messa da parte qualsiasi connotazione negativa, c’è una generale
visione di cosa definisca una lobby e le sue attività. E’ considerata
una lobby “un gruppo che concentra i suoi sforzi nell’influenzare
funzionari di governo e istituzioni nel proprio interesse, senza mirare
ad assumere responsabilità dirette di governo attraverso la
partecipazione ad elezioni” (Karr, 2007). Ciò implica che un gruppo
2
Le radici etimologiche più comuni del termine sono due: la prima riguarda l’aneddoto secondo il quale
il Presidente U.S. Grant fu avvicinato da rappresentanti di un gruppo di interesse mentre risiedeva
presso l’ hotel Willard di Washington; la seconda si riferisce al corridoio del Congresso degli U.S. in cui i
rappresentanti dei gruppi di interesse attendono l’opportunità di avvicinarne i membri.
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di interesse le cui attività siano tipicamente focalizzate
sull’organizzazione della propria membership interna, come un
gruppo sportivo, assume l’accezione di lobby solo nel momento in cui
prova a influenzare il disegno politico governativo per favorire gli
interessi del gruppo.
Il termine “gruppo di interesse” è più consono ad un primo generale
approccio alla mediazione degli interessi in un sistema. Esso infatti
mette insieme una larga varietà di gruppi che differiscono nei loro
interessi fondamentali, nella forma organizzativa, e nella scelta di
attività e strategie.
“Associazione” è uno dei termini spesso ritrovati nella letteratura che
riguarda il fenomeno dei gruppi e la loro relazione con lo stato.
Sebbene non così usato generalmente nelle opere in lingua inglese, il
suo equivalente tedesco Verband è più comune di qualsiasi altro
termine compreso lo stesso “gruppo di interesse”. Questo perché l’uso
di “associazione”, o Verband è suggerito dal sistema stesso della
mediazione degli interessi tedesca; evoca l’immagine di un sistema di
gruppi strettamente organizzati e strutturati, che viene associata ai
sistemi corporativi di mediazione degli interessi. Sebbene l’enfasi
sull’organizzazione del gruppo sia spesso vista come un merito della
Verband rispetto che del “gruppo di interesse”, è generalmente più
rigido del termine “lobby” quando viene associato al tipo di interesse
o di gruppo. Per questo le agenzie di stato, o gli uffici rappresentativi
regionali e nazionali, che vediamo operare nel contesto di Bruxelles
spesso preferiscono non rientrare nel termine “associazione” o
Verband (Karr, 2007, p. 58). Proprio mentre “associazione” può
suggerire una connotazione relativa a un sistema corporativo della
mediazione degli interessi, il termine “gruppo di pressione” può
implicare una concezione repubblicana dello stato e la sua desiderata
indipendenza da interessi speciali (Cohen & Rogers, 1992). Un
termine come “grassroots organization” può indicare l’impegno di un
autore nel supportare tesi pluraliste di organizzazione della società e
dello stato.