Comunicazione Pubblica: esperienze di organizzazione e formazione

La comunicazione attuale dall’istituzione degli uffici 
Relazione con il Pubblico con il D.L. n°29/1993 (e seguenti) 
fino a giungere alla recente legge sulla comunicazione, la 
legge 150/2000, che ripropone l’importanza 
dell’informazione, affidata al portavoce e all’Ufficio stampa 
per i messaggi verso i media e la distingue dalla 
comunicazione come compito dell’URP, (sportello del 
cittadino ecc) inoltre propone l’azione della comunicazione 
come fulcro, motore di cambiamento che spinge 
l’amministrazione al servizio del cittadino, come prevede la 
Costituzione. 
- Cenno alla comunicazione interna all’amministrazione, 
supporto e potenziamento dei nuovi valori 
dell’organizzazione,che è leva strategica anche per 
l’attuazione dei compiti affidati all’URP. 
L’influenza della tecnologia nel cambiamento della P.A. e 
l’URP come organo istituito e regolato dalle stesse 
amministrazioni coscienti della difficoltà a farlo funzionare e 
anche, preoccupate  che riuscendo a funzionare, avesse in 
pratica un ruolo di controllo su alcuni settori interni delle 
amministrazioni, che preferirebbero rimanere nel “limbo”. 
 Pochi hanno colto le potenzialità di questo nuovo strumento 
con il compito arduo di rendere credibili le amministrazioni 
agli occhi dei cittadini. 
 
 
Nella seconda parte è riportata un’esperienza di 
comunicazione del Ministero dell’Economia e delle Finanze  
che gia nel 1992 aveva intuito l’importanza di tali 
potenzialità. 
Con la recente riforma l’attività del Ministero è sempre più 
orientata verso lo sviluppo del dialogo con il contribuente 
verso il  potenziamento dell’assistenza e al miglioramento dei 
servizi. 
 Lo sviluppo dei servizi interattivi di comunicazione e 
d’assistenza ha fatto si che, con tali modalità, il nostro Paese 
è all’avanguardia tra i paesi industrializzati con i servizi 
telematici ecc. 
Il Ministero dell’Economia e delle Finanze dal 1992 è alla 
ricerca di una riorganizzazione, attualmente con la riforma è 
giunto alla suddivisione in agenzie fiscali. Lo scopo di questa 
colossale ristrutturazione è di accrescere l’efficacia e la 
qualità dell’azione fiscale, orientando l’operato ai risultati e 
alla qualità del servizio, unendo trasparenza equità e 
imparzialità. 
 
Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, ha vinto il premio  
“WWW 2001” de il Sole 24 Ore. E’ stato giudicato il miglior 
sito della Pubblica Amministrazione, grazie alla ricchezza 
degli aggiornamenti proposti in materia di politiche fiscali a 
tutte le categorie di professionisti, lavoratori e pensionati. (La 
suddivisione in macroaree, rende facile e rapido il 
reperimento delle informazioni ricercate nell’ottica della 
trasparenza amministrativa e dell’informazione). 
 
 
 Nella terza parte è trattata la valorizzazione delle risorse 
umane, tanto enfatizzata e tanto necessaria per ottenere i 
risultati che le amministrazioni si prefiggono. 
Il cambiamento dipende, infatti, dalla condivisione delle linee 
di fondo che l’amministrazione traccia verso il 
raggiungimento degli obiettivi, ma anche dall’effettiva 
capacità-operativa del personale. 
Se la comunicazione è il fulcro del cambiamento, del 
rinnovamento, se la P.A. è in difficoltà e le risorse umane 
sono, anzi devono diventare, la sua forza, appare 
fondamentale che i comunicatori degli enti pubblici 
necessitano di una formazione per espletare al meglio il loro 
lavoro, da cui derivi una riorganizzazione che aiuti la P.A. ad 
essere rispondente ai bisogni dell’utenza, nel territorio in cui 
opera.    
 
 
  
 1..LA COMUNICAZIONE PUBBLICA 
 
 
 
I modelli di comunicazione che lo Stato ha adottato nei 
confronti dei cittadini sono cambiati nel corso dei secoli. 
Dal 1990 al 2000 la comunicazione pubblica è andata via 
via definendosi nelle sue caratteristiche generali, pur 
diversificandosi da ente ad ente.  
Una disciplina che riguarda l‟azione e l‟organizzazione 
della pubblica amministrazione centrale e locale e degli enti 
e aziende che erogano servizi pubblici (trasporti, energia, 
sanità, ecc) e sono portatori di rilevanti interessi sociali o 
culturali (volontariato, no profit, terzo settore). 
Sono sempre più comprensibili i motivi sul  perché e su che 
cosa bisogna comunicare così come quali sono gli ostacoli 
e le difficoltà a comunicare. 
 
La comunicazione pubblica deriva dalle riforme, da 
istituzioni moderne ed europee, dalla partecipazione, 
dall‟efficacia amministrativa e dalla qualità delle 
prestazioni. 
La comunicazione pubblica è portatrice di una logica che 
contrasta la discrezionalità della logica burocratica, con 
l‟autoreferenzialità di quella politica   e  con il  
sensazionalismo dei  mass-media  e  
 
  
rappresenta una divisione tra il vecchio e nuovo modo di 
fare delle Istituzioni. 
 
La comunicazione in Italia ha un limite nelle sue origini 
storiche. 
In Italia la comunicazione del sistema pubblico nasce da 
una concezione tutta politica espressa da un partito fattosi 
Stato. 
E‟ il regime fascista che scopre la forza e il grande potere di 
una comunicazione che, attraverso il Ministero della 
Cultura Popolare si trasforma in una potente arma di 
penetrazione culturale e consenso ideologico tra le masse. 
Da allora la comunicazione pubblica nell‟idea diffusa è uno 
strumento al servizio di una autorità che informa per 
convincere. 
E‟ evidente però che dove riforme e diritti non procedono 
insieme, la comunicazione ha una funzione marginale 
nell‟intera organizzazione.  
La P.A. non deve solo rinnovarsi, modernizzarsi, snellire le 
procedure, ridurre gli sprechi, garantire diritti, fornire 
servizi efficaci e migliorare la propria efficienza, deve 
garantire a tutti servizi di qualità e soddisfazione di bisogni 
fondamentali. 
 
 
La riforma del sistema pubblico, è priorità, ed ha trovato 
nelle legge BASSANINI quanto di meglio per riformare le 
P.A. 
F. Bassanini nel 1998 al COM-P.A. affermava “ Una  
grande sfida per realizzare i seguenti obiettivi: cambiare le 
culture dominanti, ridurre i tempi delle procedure, ridurre i 
costi diretti ed indiretti, migliorare i servizi, riqualificare i 
dipendenti, promuovere e diffondere l‟innovazione.” 
I criteri che guideranno questo progetto sono la 
semplificazione, l‟efficacia, la responsabilizzazione degli 
apparati , la comunicazione “verso il cittadino”. 
Aggiungeva poi che  siccome nessuno cambia per decreto, 
il processo legislativo va accompagnato da un‟efficace 
riorganizzazione, da una rilevante semplificazione, da una 
diffusa informatizzazione, da una nuova idea di formazione 
e da profondi processi di comunicazione. 
Il tutto per rispondere alle sfide della globalizzazione, 
ridurre i costi dell‟inefficienza burocratica, fare dell‟ Italia 
un paese moderno e capace di stare in Europa in modo 
competitivo”1.La semplificazione (come osserva S. Sepe) 
non è solo un fatto interno all‟amministrazione, ma rende 
più facile la vita ai cittadini e alle imprese e dà alle 
Amministrazioni strumenti più agili per svolgere al meglio 
il proprio lavoro. 
 
                                                 
1
 COM-P.A., Salone della Comunicazione Pubblica e dei Servizi al cittadino, Atti 
5° ed. Bologna, 1998. 
Il fine ultimo del lavoro della P.A. non è il rispetto delle 
regole e delle procedure, ma la soddisfazione dei diritti e 
dei bisogni dei cittadini2. 
In una gran parte degli apparati pubblici si ritiene, che 
consentire l‟accesso alle informazioni significhi perdere un 
potere che nasce dal mistero dell‟applicazione delle norme 
e che organizzare l‟informazione sia più che altro, una 
forma di controllo. 
 
La comunicazione è al centro del cambiamento, utilizzando 
e diffondendo le tecnologie, favorendo i nuovi diritti dei 
cittadini. 
La comunicazione pubblica diventa un elemento essenziale 
e irrinunciabile nel processo di riforma e di 
riorganizzazione dell‟intero sistema pubblico. 
 
 
           I TIPI DELLA COMUNICAZIONE PUBBLICA 
 
Se l‟amministrazione pubblica è un‟organizzazione sociale, 
la comunicazione è l‟essenza stessa di un sistema sociale 
e/o di una organizzazione. 
L‟attività comunicativa, nelle amministrazioni si scontra 
con gli ostacoli posti dalla sua modalità organizzativa, 
definita con il termine burocrazia. (Tale termine coniato 
polemicamente in Francia intorno al XVIII secolo, 
                                                 
2
 MAGNOLFI BEATRICE,  Dalla parte dei cittadini, Studio Bibliografici Pratese, 
Prato, 1999. 
intendeva identificare il potere tirannico ed egoistico dei 
funzionari.) . 
L‟attività di regolazione dell‟amministrazione, si traduce in 
atti che hanno il compito, disciplinato dalle leggi di 
applicare regole (ordini, divieti, autorizzazioni, ecc), che 
incidono sull‟attività di altri soggetti. 
La nuova libertà del cittadino di sollecitare e verificare la 
qualità dei servizi erogati dall‟A.P. è libertà che lo vede 
protagonista e partecipe dell‟attività amministrativa. 
Dopo un lungo periodo in cui l‟azione statale è stata 
negativa, l‟affermarsi nella legislazione italiana dei diritti 
all‟informazione e di trasparenza dell‟attività 
amministrativa mette in moto nuovi strumenti partecipativi. 
La comunicazione diventa uno degli strumenti che una 
amministrazione deve utilizzare per essere più efficiente ed 
efficace. 
L‟attività dello Stato deve passare a forme di 
comunicazione e interazione con i cittadini amministrati. 
 La comunicazione è tesa a migliorare la qualità della vita 
dell‟utenza dell‟amministrazione pubblica. 
 
 
 
A CHI COMUNICARE 
 
La comunicazione pubblica con la legge 150/2000 è 
obbligo istituzionale per le A.P.  
L‟interlocutore della P.A. è il cittadino utente. 
L‟allontanamento tra soggetto pubblico e cittadino-utente, 
ha creato un mercato di intermediari, di interpreti che 
cercano di tradurre e gestire al meglio il rapporto con gli 
uffici pubblici. 
Il cittadino quindi è costretto a pagare due volte: in quanto 
azionista dell‟apparato pubblico, che sostiene e legittima, 
poi in quanto contribuente ed elettore, ed infine come 
cliente delle numerose agenzie di pratiche amministrative 
che si diffondono nelle nostre città. Gli stessi interessi del 
cittadino negli ultimi anni si trovano rappresentati da 
associazioni e centri di volontariato, che tutelano il 
cittadino-cliente dagli abusi del settore dei servizi pubblici 
e privati3. 
Per rispondere adeguatamente alle sollecitudini al 
cambiamento da parte dell‟utenza, le P.A. hanno come 
strategia la COMUNICAZIONE “Affinché una società sia 
viva, oggi è necessario uno Stato modesto, […] Uno Stato 
rispettoso, che conosce i suoi limiti e che sia innanzitutto 
uno Stato al servizio della società, e non più uno stato che 
dà ordini alla società”4. 
Tra gli obiettivi di riforma della P.A. italiana, non a caso 
Cassese propone “Un‟amministrazione al servizio del 
cittadino e degli utenti, consumer oriented, operante non 
solo nell‟interesse pubblico, ma nell‟interesse del 
pubblico”5. 
                                                 
3
 ROLANDO S., Comunicazione pubblica, ed. Sole 24 ore, Milano, 1992. 
4
 CRAZ IER, “Stato moderno, Stato modesto”, ed. Lavoro, Roma, 1993. 
5
 CASSESE S., La riforma amministrativa all’inizio della quinta Costituzione 
dell’Italia unita, in Foro italiano, V, 1994. 
La comunicazione è essenziale per conformare l‟attività 
pubblica a criteri di efficienza, ma anche di trasparenza e 
partecipazione; oggi trasformati da bisogni in diritti del 
cittadino. 
 
 
                
             1.1. COMUNICAZIONE AI CITTADINI: 
COMUNICAZIONE                                                                                               
ISTITUZIONALE 
 
Le attività di comunicazione svolte da una istituzione 
pubblica verso l‟utenza rientrano nell‟ambito della 
comunicazione istituzionale. 
“Deve intendersi come esigenza della P.A. di comunicare e 
informare, di attivare in altre parole un vero e proprio 
servizio al cittadino, per assicurare la conoscenza 
dell‟organizzazione, delle strutture amministrative, delle 
prestazioni dell‟ente. Tale comunicazione deve essere 
assolutamente dinamica e bidirezionale, al fine di istaurare 
un rapporto partecipativo e dialettico con il cittadino-
utente”6. 
Se durante gli anni „80 la comunicazione dello Stato 
(pubblica) comincia a delinearsi, per lo più a livello teorico, 
come momento di conoscenza dell‟istituzione (struttura, 
servizi, normativa), è solo negli anni ‟90 che la 
comunicazione istituzionale trova una più completa 
                                                 
6
 ROVINETTI A., Comunicazione pubblica, Istruzioni per l’uso, Bologna, 
Calderoni, 1994. 
attuazione e legittimazione attraverso un insieme di leggi 
innovative, che ne definiscono funzioni, obiettivi e 
strumenti operativi per la realizzazione. 
Con le leggi n° 241 e 142 del 1990, l‟amministrazione deve 
abbandonare la cultura del segreto d‟Ufficio e deve attuare i 
principi generali della trasparenza amministrativa, del 
diritto di accesso e del diritto di partecipazione al 
procedimento amministrativo. 
Le due leggi hanno un apporto culturale, di valore talmente 
diverso dall‟usuale, da rivoluzionare il rapporto tra P.A. e 
cittadini e porre le premesse per l‟avvio di un processo di 
forte cambiamento nelle amministrazioni. 
Il decreto legislativo 29 del 1993 e la direttiva del 
Presidente del Consiglio dei Ministri dell‟11 ottobre 1994 
hanno consolidato gli strumenti necessari a fare dei concetti 
di trasparenza, pubblicità e di  accesso, un insieme di  
funzioni esercitabili. 
I principi possono essere resi operanti solo se affiancati da 
adeguati strumenti organizzativi. 
Strumenti individuati dal legislatore (art. 12 D. Lgs. 29/93) 
negli URP (Uffici per la Relazione con il Pubblico) che 
sono strutture di comunicazione, punti di contatto tra 
amministrazione e utente. 
Le competenze dell‟URP vanno dall‟erogazione di 
informazioni su richiesta, attraverso una molteplicità di 
tipologie  (voce, posta, telefono, tecnologie interattive) 
all‟erogazione di prodotti di comunicazione, allo sviluppo 
di iniziative di verifica del rapporto con l‟utenza. 
 E‟ iniziato nel corso degli anni ‟90 un processo lento ma 
irreversibile che ha portato a considerare la comunicazione 
istituzionale, cioè la “cultura del rapporto con l‟esterno”, 
non più come un elemento aggiuntivo, facoltativo rispetto 
alla normale attività amministrativa. 
L‟informazione riguarda il cittadino in quanto utente 
passivo, la comunicazione prevede che il cittadino sia 
interlocutore attivo. 
Il comunicatore pubblico diventa portavoce del pubblico 
dentro l‟amministrazione, il cosiddetto “senso di ascolto”, 
finalizzato a trasformare critiche, proteste, disagi e proposte 
della collettività in “IMPUT” in grado di modificare prassi 
consolidate, percorsi amministrativi, modalità di erogazione 
dei servizi. 
La comunicazione deve portare “fuori” informazioni utili 
alla gente e “dentro” bisogni e opinioni degli utenti circa il 
gradimento dei servizi e il modo di migliorarli. 
 
 
 
1.2. LA COMUNICAZIONE PUBBLICA E 
L’EUROPA 
 
In tutti i paesi dell‟Unione Europea si ritiene che vi debba 
essere uno stretto rapporto tra riforma della P.A. e sviluppo 
della comunicazione pubblica. 
I responsabili europei della Funzione Pubblica stanno 
cercando di realizzare un progetto destinato a diventare uno 
dei pilastri per la costruzione dell‟Europa, esso prevede 
meccanismi di elaborazione e valutazione delle 
amministrazioni pubbliche di ogni Paese membro, per 
arrivare a condividere uno standard comune di prestazioni e 
ad istituire un organismo che possa compiere le necessarie 
verifiche e fornire una certificazione di qualità. 
Una sorta di riferimento equivalente ad un vero e proprio 
marchio di qualità. 
E‟ in fase di studio la possibilità che l‟Unione Europea 
concordi una “carta comune dei Servizi”, avviando processi 
di efficienza, riduzione dei costi burocratici, miglioramento 
delle prestazioni, tali da consentire ai singoli Paesi di 
competere ad azioni pari attraverso una qualità omogenea e 
verificabile dei servizi sulla base di linee strategiche che 
sono alla base della modernizzazione. 
Il tutto sulle linee strategiche della semplificazione, 
informatizzazione, riorganizzazione e comunicazione. Ciò 
avrebbe l‟effetto, se l‟obiettivo è raggiunto di avvicinare i 
nostri servizi pubblici agli standard europei. 
Le esigenze europee sono le stesse della P.A. italiana, cioè 
la necessità di trasparenza, di identità, di orientare i servizi 
e le esigenze dell‟utente, il cittadino è soggetto attivo 
dell‟intero processo informativo. 
Dopo l‟approvazione del trattato di Maastricht nel 1992 
l‟Unione Europea ha ritenuto la comunicazione e le nuove 
tecnologie obiettivi primari e strategici per lo sviluppo delle 
comunità nazionali. 
La capacità di trasformare le opportunità teoriche in 
vantaggi pratici, dipende dalla capacità di costruire una 
società avanzata dell‟informazione globale. 
Una società frutto di un impegno comune di Governi, 
regioni e pubblica amministrazione, una società in grado di 
migliorare la qualità della vita dei cittadini europei di 
valorizzare le organizzazioni sociali ed economiche e 
rafforzare il senso di appartenenza all‟Europa. 
 
 
     2.. LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE  ITALIANA 
                               
- Introdurre elementi innovativi in qualsiasi organizzazione è difficile.- 
 
Chi lavora in un‟organizzazione amministrativa, consolida 
una personale conoscenza sui modi, a suo avviso migliori 
per “agire” in tale organizzazione evitando “pericoli”, 
legare alleanze, ecc. 
Tali competenze una volta consolidate sono difficili da 
rimuovere. 
 
 A seguito del calo delle risorse disponibili, uno dei nodi 
dello stato sociale è riuscire a conciliare la riduzione dei 
costi per la spesa pubblica, con l‟aumento crescente del 
volume della domanda di servizi e prestazioni. 
Secondo Luhmann lo “Stato del benessere” è caratterizzato 
dal concetto di “inclusione”, in altre parole 
dall‟inglobamento dell‟intera popolazione nelle prestazioni 
dei singoli sistemi funzionali della società, per assicurare 
uno standard minimo di benessere sociale e di sicurezza 
per tutti. 
L‟uguaglianza formale di fronte alla legge garantita dallo 
Stato, sarebbe estesa anche allo status socio-economico, 
ciò comporta un aumento dei costi che lo Stato deve 
sostenere e un aumento continuo di bisogni e di interessi. 
Da tale situazione, provengono le pressioni che hanno 
interessato negli ultimi anni il settore pubblico. 
La tendenza è di incrementare la produttività delle risorse 
impiegate, aumentare la capacità di PRODURRE 
RISULTATI operando però secondo i criteri di maggiore 
economicità. 
L‟aumento della consapevolezza dei propri diritti di 
cittadinanza da parte degli utenti, ha portato un aumento 
delle richieste mirate ad ottenere una migliore qualità delle 
prestazioni fornite. 
Quanto sopra produce un grosso stimolo verso il 
decentramento e introduce anche per le prestazioni della 
pubblica amministrazione un orientamento al mercato, in 
altre parole una ricerca di forme di gestione più efficienti e 
competitive. 
Questo notevole cambiamento, porta i servizi pubblici a 
puntare su un‟azione amministrativa sempre più orientata 
al risultato, quantificabile in base al numero di bisogni 
soddisfatti e innovativa nelle procedure, nei sistemi 
organizzativi e nelle strategie di azione. 
 Le tensioni attuali nella P.A. richiedono nuove modalità di 
organizzazione, che siano adeguate al nuovo modello di 
Stato che sia prima di tutto al servizio della società, 
semplificando i percorsi dell‟utente all‟interno delle P.A.. 
Pubblicità e trasparenza sono fondamentali nel nuovo modello, ma basilare è 
anche il rinnovamento della CULTURA e della MENTALITA‟ del 
PERSONALE.