L'opposizione parlamentare nei Regolamenti delle Camere

con  metodo  democratico,  la  politica  nazionale.  La  regola,  alla  quale  il 
metodo  democratico si ispira per il funzionamento della forma di governo, 
è costituita dal principio maggioritario, contenuto negli  articoli 49 e  64 
della Costituzione: la metà più uno dei voti  costituisce la maggioranza, cui 
spetta il potere di governare. La regola maggioritaria assume quindi una 
duplice  valenza:  la  prima,  relativa  alla  formazione  dei  singoli  partiti 
durante  le  tornate  elettorali(art.  49  cost.);  la  seconda,  come  regola 
procedurale  per  l'adozione  delle  delibere  parlamentari,  strumenti  di 
determinazione della politica nazionale (art. 64 cost.). Fra queste decisioni 
parlamentari, prese a maggioranza, rientra anche quella prevista dall'art. 
94  della  Costituzione,  ossia  la  mozione  di  fiducia.  Con  essa  le  Camere 
forniscono al governo il potere di governare nella pienezza delle condizioni 
costituzionali. Contemporaneamente, la votazione della mozione di fiducia 
riveste  un'altra  funzione:  individua,  da  una  parte,   l'opposizione 
parlamentare,  cioè  quella  pluralità  di  minoranze  che  si  oppongono 
all'investitura  del  governo,  dall’altra  la  maggioranza  parlamentare,  che 
quel  governo sostiene.  L’opposizione parlamentare è quindi,  nell’attuale 
quadro politico italiano, un soggetto non unitario, ma composito, perché la 
sua  concreta  conformazione  dipende  dal  comportamento  dei  partiti 
politici, soggetti cui la Costituzione lascia amplissimi spazi di manovra. È 
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per questo motivo che  le nozioni di “minoranza” e di “opposizione”, non 
sono  interscambiabili.  Se  la  prima  è  infatti  una  nozione  numerica,  che 
viene in rilievo ogniqualvolta le Camere (o i loro organi interni) effettuino 
una votazione su singole questioni, la seconda è giuridica: emerge non in 
relazione a tali questioni, ma al momento della votazione della mozione di 
fiducia. Qui, le minoranze parlamentari si qualificano come opposizioni  in 
forza di un differente disegno politico di cui sono portatrici, e sulla base del 
quale rifiutano di accordare la fiducia al governo. Il diverso significato delle 
votazioni  inerenti  al  rapporto fiduciario (mozione di  fiducia,  mozione di 
sfiducia, questione di fiducia) rispetto a tutte le altre delibere, e quindi la 
diversità  dei  concetti  di  “minoranza”  e  “opposizione”,  si  ricava  dal 
combinato disposto dei  commi 1° e 4°dell’art.  94 della  Costituzione:”  il 
voto  contrario  di  una  o  d’entrambe  le  camere  su  una  proposta  del 
Governo,  non  importa  obbligo  di  dimissioni”(art.  94,  4°  comma)  e  “Il 
governo  deve avere  la  fiducia  delle  due camere”(art.  94  1°  comma).  È 
evidente la differenza fra le singole “proposte” del governo, che, anche se 
respinte  in  entrambi  i  rami  del  Parlamento,  non  lo  costringono  a 
dimettersi; e la fiducia, che il Governo deve avere da entrambe le camere 
durante  tutto  l’arco  della  legislatura,  pena  una  crisi  di  governo  e  sue 
eventuali dimissioni. La differenza tra le votazioni delle “ proposte” e le 
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votazioni “fiduciarie”, sta quindi nella  conseguenza di una loro mancata 
approvazione: effetti solo politici, nel primo caso; effetti anche giuridici nel 
secondo.
La  nozione  di  opposizione  parlamentare  si  ricopre  quindi  di   una 
molteplicità  di  significati.  Da  un  punto  di  vista  costituzionale,  essa  è 
elemento  imprescindibile  della  forma  di  governo,  perché  attiene  alla 
relazione strutturale parlamento-governo nel suo insieme e si  ricava da 
disposizioni  costituzionali  (  art.  94  Cost.  -  opposizione  come  funzione 
costituzionale2).  La  sua  struttura  organizzativa  si  presenta  come   un 
insieme di minoranze che si caratterizzano per la titolarità di un indirizzo 
politico  alternativo  a  quello  della  maggioranza  e  del  governo  che  essa 
sostiene(opposizione-organizzazione).  Il  terzo  significato  dell’espressione 
“opposizione parlamentare”  riguarda invece la sua attività: sulla base di 
quel diverso indirizzo politico di cui essa è titolare, l’opposizione controlla 
costantemente l’operato del governo, “condizionandone e influenzandone 
l’indirizzo in vista di una futura sostituzione della compagine governativa 
(opposizione-funzione)”3. In questa sua attività di controllo del governo, e 
di formulazione di proposte alternative, l’opposizione parlamentare attiva 
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G. de Vergottini,  Opposizione Parlamentare, in Enciclopedia del Diritto , vol.  XXX, Giuffrè, 
Milano, 1980  p. 532 ss.
3  G.  de  Vergottini,   Opposizione  Parlamentare,  in  Enciclopedia  del  Diritto  ,  vol.   XXX, 
Giuffrè, Milano, 1980  p. 532 ss.
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tutti  gli  strumenti  parlamentari  di  cui  dispone,  per   dare  concreta 
attuazione  al   principio  costituzionale  della  separazione  dei  poteri  tra 
Camere e Governo, in funzione garantista. 
                                     
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1.1(b) Ordinamento ad “opposizione garantita”
In  base  al  primo  dei  tre  significati  sopra  elencati  della  nozione  di 
opposizione  parlamentare,  l’ordinamento  italiano  può  quindi  essere 
incluso fra gli ordinamenti “ad opposizione garantita”. Questa espressione, 
lungi  dal  costituire  un  criterio  classificatorio  delle  forme  di  governo 
parlamentare, si risolve in una caratteristica comune a molti ordinamenti 
democratici.  “Opposizione garantita”  vuol  dire in primo luogo libertà di 
manifestazione di un pensiero dissenziente da quello della maggioranza di 
governo, che non necessariamente si svolge  nelle sole sedi parlamentari. 
Gli  ordinamenti  di  questo  tipo  infatti  conoscono  altre  forme  di 
opposizione,  dette  extraparlamentari,  che  hanno  luogo  all’esterno  del 
circuito  delle  istituzioni  di  governo.  Forme  di  opposizione 
extraparlamentare  si  possono avere  ad  opera  dei  partiti,  dei  sindacati, 
della  stampa,  dei  gruppi  di  pressione,  dei  mass-media.  Questi  soggetti 
trovano, nell’ordinamento  italiano, una protezione costituzionale nell’art. 
21  della  Carta  Fondamentale,  dove  si  legge  “Tutti  hanno  diritto  di 
manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni 
altro mezzo di diffusione”. E pur essendo formalmente esterni al circuito 
parlamentare, non mancano tuttavia di influenzare l’attività dei soggetti 
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istituzionali, e del Parlamento in primo luogo. 
Il  regolamento  della  Camera  dei  deputati  prevede,  ad  esempio,  la 
possibilità  per  le  Commissioni,  di  disporre,  nelle  materie  di  loro 
competenza,  “indagini  conoscitive  dirette  ad  acquisire  notizie, 
informazioni  e  documenti  utili  alle  attività  della  Camera”  (art.  144   1° 
comma R.C.). Il raggio d’azione di tali indagini conoscitive è molto ampio: 
le  Commissioni  infatti,  se  decidono di  avvalersi  di  questo  strumento,  “ 
possono invitare qualsiasi persona in grado di fornire elementi utili ai fini 
dell’indagine” (art.  144 2° comma R.C.).  Nel  confronto tra  maggioranza 
governativa  e  opposizione  parlamentare,  si  inserisce  così  una  serie  di 
soggetti  portatori  di  interessi  eventualmente  contrastanti  con  un 
determinato  indirizzo  governativo.  Ecco  allora  che  l’opposizione 
parlamentare, forte dell’appoggio di gruppi di pressione, può influenzare, e 
al limite modificare l'indirizzo politico del Governo, facendo emergere le 
sue proposte alternative. Opposizione garantita significa quindi,   in questa 
seconda  accezione,  previsione  di  appositi  spazi  garantiti,  istituzionali  e 
non,  nei  quali  far  emergere  una  serie  di  interessi   antitetici  rispetto  a 
quelli del governo, che l'opposizione può sfruttare a suo vantaggio. Se la 
manifestazione  di  dissenso  politico  e  gli  spazi  garantiti  in  cui  farlo 
emergere sono  due aspetti  comuni alle forme di governo ad opposizione 
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garantita,  la  conformazione  del  soggetto   politico  “Opposizione”  varia 
notevolmente da un  ordinamento all'altro.
Le  diversità  derivano  dal  differente  grado  di  istituzionalizzazione 
dell’opposizione parlamentare. Nell'ordinamento britannico, ad esempio, il 
concetto di opposizione garantita si arricchisce di un terzo significato: alla 
manifestazione del dissenso politico in appositi spazi garantiti, provvede, 
all'interno del Parlamento, uno specifico soggetto istituzionale: la “ Her 
Majesty's  Opposition”,  o,  opposizione  di  Sua  Maestà.  Qui  la  nozione 
politica  di  opposizione  coincide  con  quella  giuridica  e  l'opposizione  si 
identifica con il partito di minoranza più numeroso e si presenta come un 
soggetto unitario, dotato di un suo  leader, posto a capo di un governo 
Ombra  (lo  Shadow  Cabinet)  la  cui  caratteristica  essenziale  consiste 
nell'essere sempre pronto a sostituire il Governo in carica in caso di crisi o 
di  nuove  elezioni.  Il  grado  di  istituzionalizzazione  dell'opposizione  è 
massimo ed essa si  configura come un “potenziale  governo in  attesa”4. 
Tale schema semplificato della configurazione  soggettiva dell'Opposizione 
si deve soprattutto alla natura storicamente bipartitica del sistema politico 
britannico, dovuta in gran parte al sistema elettorale, basato su un metodo 
uninominale maggioritario a turno unico. In tale contesto vi è pochissimo 
spazio  per  un  terzo  partito  e  l'individuazione  dell'opposizione 
4 G. de Vergottini, Lo Shadow Cabinet , Giuffrè, Milano, 1973.
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parlamentare avviene in modo quasi automatico, identificandosi essa con 
il partito di minoranza maggiormente rappresentativo.
Individuare uno statuto dell'opposizione in  Gran Bretagna risulta quindi 
agevole,  essendo  esso  costruito  intorno  alla  figura  del  Leader 
dell'opposizione e del suo Gabinetto Ombra, cui la legge e le convenzioni 
costituzionali affidano una serie di poteri-doveri funzionali al loro ruolo, 
come ad esempio la retribuzione pubblica del Leader dell'opposizione o 
l'obbligo  di  costituire  uno  Shadow  Cabinet.  Nell'ordinamento  italiano, 
invece,  se  si  vuole  costruire  uno  statuto dell'opposizione,  occorre 
analizzare  i  singoli  poteri  e  le  prerogative  che  la  Costituzione  e  i 
Regolamenti parlamentari affidano alle minoranze, e non invece ricercare 
poteri  dell'opposizione  in  quanto  tale,  che,  di  fatto,  non  esistono.  La 
conformazione  dell'opposizione  parlamentare  come  una  pluralità  di 
soggetti,  tutti  parimenti  legittimati  da libere elezioni,  renderebbe infatti 
inutile, perché non corrispondente alla realtà,  la previsione di poteri in 
capo ad un soggetto unico detto Opposizione. Più correttamente, occorre 
allora parlare di opposizioni parlamentari che si identificano con i relativi 
Gruppi  parlamentari,  i  quali  non  sono  altro  che  la  proiezione  in 
parlamento di una serie di partiti politici risultati in minoranza a seguito 
delle  elezioni.  Le  opposizioni  sono,  dunque,  sempre  minoranze,  ma 
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