Immigrazione e democrazia: l'esperienza italiana in una cornice internazionale

 9 
 
immigrati
1
, ha di fatto reso queste persone oggetto di uno sfruttamento senza fine, 
che inizia dal paese di origine e non si sa dove va a finire. In questo contesto 
l’aspetto più allarmante è senz’altro la diffusione del razzismo e della xenofobia, 
che oramai imperversano nella società italiana, attraversando la penisola da Nord 
a Sud, da Coccaglio a Rosarno. Si è passati dall’avversione verso gli stranieri 
degli anni Novanta alla paura e al disprezzo dei giorni nostri. I media, dal canto 
loro, anziché ridurre le occasioni di attrito, si pongono come amplificatori 
dell’insicurezza sociale, alimentando la paura del diverso e le distanze culturali tra 
autoctoni e immigrati. Rapine, stupri e violenze riempiono le prime pagine dei 
giornali, dando la sensazione di vivere in un clima da far west, e in questo 
contesto si fa passare l’idea di una maggior propensione (se non addirittura 
predisposizione) degli immigrati alla criminalità.  
Dunque, anche in Italia si diffondono sentimenti di insicurezza e di paura, 
le persone chiedono maggior sicurezza e identificano nell’immigrato l’origine di 
tutti i mali. È in questa fase che si ha la trasformazione del concetto di sicurezza, 
intesa non più come garanzia di prestazioni sociali, e quindi come forma di tutela 
di uno Stato capace di prendersi cura dei propri cittadini; bensì sicurezza come 
ordine pubblico, maggiori controlli e minor compassione, meno accondiscendenza 
e più risolutezza: la parola d’ordine diventa repressione e si passa dallo Stato 
sociale allo Stato di polizia.  
Gli individui si chiudono entro le barriere della propria nazionalità e la 
cittadinanza diventa il muro delle fortezze occidentali, il fattore che determina 
l’inclusione e l’esclusione degli individui all’accesso di tutti i diritti. Proprio i 
diritti della persona, che teoricamente dovrebbero esseri garantiti a tutti gli esseri 
umani, vengono meno, essendo sempre più dipendenti dal requisito della 
cittadinanza. Nasce una distinzione tra cittadinanze di “serie a” e di “serie b”, e 
nel mezzo aumentano le disuguaglianze sociali, determinando l’esclusione dai 
diritti fondamentali di una massa di individui che vive il dramma di una “doppia 
assenza
2
”: da emigrato e da immigrato. 
Purtroppo proprio la privazione di questi diritti indebolisce le basi stesse 
del sistema democratico, e mentre i poveri sono impegnati a lottare contro i 
                                                 
1
 Intesi come clandestini, ove non diversamente specificato. 
2
 Sayad A., La doppia assenza. Dalle illusioni dell’emigrato alle sofferenze dell’immigrato, 
Cortina Raffaello Editore, 2002. 
 10 
 
poveri, le nuove forme di criminalità attaccano il sistema, sottraendo maggior 
potere al popolo. Il problema di fondo sembra essere, dunque, a livello locale, la 
crisi della democrazia costituzionale, che non riesce più ad assicurare i principi 
costituzionalmente stabiliti, mentre a un livello globale si sviluppa una crisi 
ancora più grave, che mette a rischio l’ordine mondiale. Il ritorno alla guerra come 
strumento di risoluzione delle controversie e l’ineffettività strutturale  delle 
organizzazioni internazionali, minano alla base il costituzionalismo internazionale 
e, nella mancanza di una sfera pubblica mondiale, gli interessi particolaristici 
prendono il sopravvento,  relegando la politica  a mero strumento  dell’economia. 
Il presente lavoro nasce dalla convinzione personale che l’immigrazione 
sia una fonte di ricchezza, non solo dal punto di vista culturale, ma anche da un 
punto di vista economico, basti vedere il contributo degli immigrati regolari 
all’economia nazionale. Le paure che circondano la figura degli immigrati, a mio 
avviso, sono ingiustificate, nascono dalla mancanza di integrazione e, più in 
generale, da una conoscenza distorta del reale contributo degli immigrati nella 
nostra società. Credo anche che le ragioni della crisi attuale non dipendano dal 
maggiore o minore numero di immigrati presenti sul territorio, quanto da cause 
strutturali interne ed esterne al paese, e per questo, completamente indipendenti 
dai migranti, che sono a loro volta le vittime del sistema stesso. 
Pertanto ho cercato di osservare la questione dell’immigrazione da una 
prospettiva diversa, cercando di valutare volta per volta le accuse rivolte agli 
immigrati, andando a verificare se potevano essere reali o solo il frutto di 
pregiudizi e campagne discriminatorie. Il risultato è un percorso che inizia con un 
approfondimento sull’attuale normativa, facendo qualche passo indietro per 
meglio delineare quello che abbiamo definito una “progressione repressiva” delle 
norme sugli immigrati; un’analisi della realtà italiana attuale, che, ahimè, si è 
conclusa con la constatazione dell’esistenza di razzismo in Italia, un fenomeno 
che non ha risparmiato neanche le istituzioni. Da questo momento in poi il 
percorso si è spostato sulla ricerca di risposte, in particolare sul perché della paura 
nei confronti degli immigrati. Ne è nata un’osservazione delle politiche attuali, 
che mi ha portato a ritenere il securitarismo la spiegazione dell’ostilità verso gli 
immigrati. A questo punto ho cercato di capire quali potevano essere le cause 
profonde di cui parlavo prima, ovvero i fattori che originavano realmente il 
malessere sociale, e sono arrivata alla conclusione che siano le crisi che investono 
 11 
 
da un lato la democrazia costituzionale e dall’altro il costituzionalismo 
internazionale. 
 
Prima di entrare in medias res, però, è opportuno fare qualche precisazione 
sulla nascita delle ostilità verso gli immigrati in Italia, perché può aiutarci a capire 
come contestualizzare il fenomeno migratorio e i diversi approcci che sono stati 
seguiti nel corso del tempo.  
Nei discorsi degli allarmisti, ovvero di coloro che denunciano i pericoli e 
le minacce dell’immigrazione, si usa spesso parlare di improvviso e incontenibile 
afflusso di clandestini, come se l’Italia di punto in bianco si fosse risvegliata e 
ritrovata invasa da immigrati. La sensazione, quindi, è quella di essersi ritrovati 
inaspettatamente immersi in una nuova realtà, senza aver avuto la possibilità o il 
tempo materiale per abituarsi ai nuovi cambiamenti. In effetti gli italiani si sono 
accorti relativamente tardi di quello che stava accadendo nel paese, agli occhi di 
molti l’immigrazione è iniziata alla fine degli anni ’70 in seguito alla chiusura 
delle frontiere degli altri Stati europei; in realtà i primi movimenti di 
extracomunitari cominciarono molto tempo prima, ovvero nei anni ’50 e ’60, nel 
periodo del boom economico.  
Gli italiani, dunque, è come se avessero scoperto l’immigrazione solo 
vent’anni fa, come se si fossero risvegliati da un lungo sonno e improvvisamente 
si fossero ritrovati circondati dagli immigrati. Ciò ha portato a vivere la 
trasformazione della società inizialmente con rifiuto, ovvero con la negazione di 
quanto stava avvenendo, con la convinzione che si trattasse, appunto, di un 
fenomeno transitorio. Successivamente, quando è stato chiaro che la situazione 
sarebbe stata diversa, ovvero che l’immigrazione sarebbe stata una costante nel 
tempo, gli individui hanno cominciato a vivere il fenomeno migratorio con paura. 
L’Italia, per più di 50 anni, è stato un paese di emigrazione e scoprirsi 
all’improvviso paese di immigrazione è stato un trauma antropologico. 
L’intolleranza verso gli stranieri, quindi, ha cominciato a farsi sentire a 
partire dalla fine degli anni Settanta, quando la presenza degli immigrati sul 
territorio si è fatta più visibile. Negli anni Ottanta, infatti, cominciarono ad 
arrivare dall’Africa i marocchini, impiegati nell’agricoltura e nel commercio 
ambulante, i senegalesi che si dedicavano anch’essi al commercio ambulante, e 
infine i nigeriani e i ghanesi. Negli anni Novanta, invece, cominciarono ad 
 12 
 
arrivare gli albanesi, per la caduta del regime di Hoxha nel 1991, i polacchi per la 
caduta del regime comunista nel 1989, i rumeni, gli ucraini  e i moldavi. 
A differenza delle immigrazioni precedenti, in cui gli stranieri erano quasi 
invisibili, con le nuove migrazioni si riversò sulle strade un’enorme quantità di 
persone, che a quel punto, non passavano più inosservate. Gli immigrati 
dormivano ovunque, nei parchi, nei cimiteri, nelle case abbandonate e si 
inventavo i lavori più strani, da i lavavetri a i venditori di ombrelli.  
Di fronte alle prime manifestazioni di immigrazione, in Italia non emerse 
un dibattito per adottare misure adeguate o per stabilire una politica 
dell’immigrazione, si procedeva con l’adozione di circolari a livello nazionale e di 
misure di emergenza  a livello locale; solo a partire dal biennio 1977-78 cominciò 
a cambiare qualcosa. La disoccupazione aumentava, la stampa continuava  a 
parlare di assunzioni di stranieri al Nord Italia e nascevano i primi episodi di 
razzismo.  
Nella società c’erano, da un lato, gli economisti che si schieravano contro 
l’immigrazione e rifiutavano di accettare i cambiamenti  in atto, dall’altro i 
sindacati e la Chiesa cattolica che si battevano per garantire la parità di diritti agli 
immigrati. Quest’ultima, in particolare, divenne ben presto il punto di riferimento 
per gli immigrati, lavorando a livello politico tramite la Fondazione Migrantes, 
che vigilava contro l’intolleranza  e la xenofobia,  e a livello di interventi sul 
territorio tramite la Caritas, che si occupava di aiutare gli immigrati praticamente, 
con mense, centri di ascolto, dormitori.  
In realtà, però, i primi a capire l’importanza del fenomeno migratorio 
furono proprio i sindacati, Cgil, Cisl e Uil, i quali maturarono una posizione 
comune a favore degli immigrati. Perciò, contrariamente a quanto succedeva in 
Europa, dove i sindacati si erano schierati per la protezione dei lavoratori 
nazionali e per la chiusura delle frontiere, in Italia accadeva l’esatto contrario. 
Questa decisione dipese da due fattori: innanzitutto fu una scelta dettata da ragioni 
di convenienza, poiché un eccessivo indebolimento dei lavoratori stranieri, 
attraverso la riduzione delle paghe e l’assenza di tutela previdenziale e 
assistenziale, avrebbe alla lunga indebolito la categoria stessa dei lavoratori, 
limitandone i diritti e il potere contrattuale; e poi per ragioni di solidarietà. Per 
tanto tempo, infatti, gli italiani erano stati un popolo di emigranti e solo fino a 
qualche decennio prima, avevano rivendicato all’estero quei diritti che adesso gli 
 13 
 
immigrati stavano rivendicando in Italia; le battaglie erano più o meno le stesse, 
contro «lo sfruttamento lavorativo, la precarietà nell’occupazione e nel soggiorno, 
l’assenza di diritti, le espulsioni arbitrarie e senza diritto di ricorso», e i 
responsabili sindacali, che per lungo tempo si erano battuti contro le 
discriminazioni a favore degli italiani, non potevano adesso ignorarle nel caso 
degli immigrati. 
Dunque, in seguito ai cambiamenti avvenuti negli anni Ottanta e Novanta 
si decise di intervenire sulla questione dell’immigrazione con una nuova legge, 
ma «l’opposizione della Chiesa e della società civile impedì l’approvazione in 
Parlamento di qualsiasi testo percepito come lesivo dei diritti degli immigrati, 
creando una situazione di stallo. Cgil, Cisl e Uil chiedevano l’approvazione di una 
legge che non si limitasse a misure di polizia e che includesse anche una 
sanatoria
3
». Finalmente si riuscì a trovare un accordo e nel 1986 fu adottata la 
prima legge in materia di immigrazione, ad opera dell’ex Ministro del Lavoro, il 
democristiano Franco Foschi. Era una legge tutto sommato a favore dei diritti 
degli immigrati, che nasceva sulla spinta delle raccomandazioni della Chiesa 
cattolica e  dei sindacati.  
Essa fu, però, solo la prima di una lunga serie, poiché in seguito ai 
cambiamenti avvenuti in Italia in seguito allo scandalo di Tangentopoli, nuovi 
attori si affacciarono sulla scena politica italiana. Come vedremo tra poco, il loro 
modo di affrontare la questione degli immigrati cambiò radicalmente, 
abbandonando gli intenti solidaristici che avevano caratterizzato i dibattiti 
precedenti, e spostandosi progressivamente verso politiche più restrittive orientate 
all’espulsione piuttosto che all’accoglienza. Nel capitolo che segue cercheremo di 
analizzare i momenti più importanti di questo percorso: partendo dallo studio 
delle leggi più significative in materia, ci concentreremo sugli aspetti che via via 
hanno costruito la repressione dell’immigrazione. 
 
                                                 
3
 Ivi, pag.119. 
 14 
 
1 La Legislazione italiana sull’immigrazione 
L’evoluzione della normativa in materia di immigrazione ben riflette i 
cambiamenti sociali avvenuti in Italia dagli anni Novanta a oggi. Inizialmente le 
prime leggi sull’immigrazione furono ispirate da sentimenti di solidarietà e 
comprensione nei confronti degli immigrati, soprattutto per il passato di paese 
emigrante dell’Italia. La Chiesa, i sindacati, i partiti di estrema sinistra e le 
associazioni, si battevano in prima linea per vedere riconosciuti i diritti agli 
immigrati, non solo per l’aspetto dell’ingresso e del soggiorno, ma anche per i 
diritti civili e politici, come ad esempio il diritto di voto nelle amministrazioni 
locali. Se in un primo momento questa tendenza ebbe la meglio, come dimostrano 
le leggi Foschi, Martelli e Turco - Napolitano, successivamente la situazione 
cambiò e la predisposizione verso gli immigrati pure. Una serie di sconvolgimenti 
politici e storici a livello nazionale ed europeo determinarono un cambiamento 
della scena politica italiana e l’aumento dei flussi di immigrazione; in breve 
tempo l’Italia divenne una meta preferenziale per gli immigrati provenienti da 
ogni parte del mondo. Non solo, con gli scandali di Tangentopoli  un’intera classe 
politica scomparve e al suo posto subentrarono nuovi attori politici; con l’avvento 
di partiti xenofobi e populisti divenne difficile per la Chiesa e i sindacati portare 
avanti le battaglie pro-immigrati e l’opinione pubblica si convinse ad abbandonare 
l’atteggiamento caritatevole a favore di misure più severe. Il dibattito politico si 
fece più serrato, a partire dai primi anni Novanta la sinistra dovette abbandonare 
le sue posizioni per adottare misure più radicali: gli sbarchi erano diventati sempre 
più frequenti e l’assenza di una politica unitaria che ne regolasse la gestione, si era 
fatta insostenibile. È in questo contesto che nasce l’esigenza di una nuova legge, 
la Turco - Napolitano, che unisce il rispetto dei diritti agli obblighi di dovere.  
Il passo dalla Legge Martelli al “pacchetto sicurezza” è breve; in appena 
vent’anni la situazione in Italia cambia drasticamente; il legislatore sceglie la 
strada della “progressione repressiva”: ridimensiona via via i diritti degli 
immigrati, favorendone l’espulsione piuttosto che l’integrazione. Nasce il reato di 
immigrazione clandestina e le espulsioni diventano lo strumento principale di 
gestione dei flussi migratori. Insomma, dalla benevolenza si passa alla riluttanza e 
 15 
 
le leggi cominciano a farsi repressive, rendendo praticamente impossibile il 
soggiorno regolare in Italia.  
Subentra la suddivisione degli immigrati in categorie: i regolari (dotati dei 
requisiti per soggiornare sul territorio), gli irregolari (precedentemente regolari, 
hanno perduto i requisiti e non sono più in regola con la normativa in vigore), i 
clandestini (non sono mai stati regolari e sono entrati nel territorio illegalmente). 
Dunque, per mettere in evidenza questa tendenza all’inasprimento delle 
norme, passeremo in rassegna le tappe fondamentali di questo percorso: dalla 
Legge Martelli (L. 39/1990) al Testo unico sull’immigrazione (DLgs 286/1998), 
dalla Legge Bossi - Fini (L. 189/2002) al “pacchetto sicurezza”. Inoltre, ove 
possibile, cercheremo di operare una contestualizzazione delle leggi, indicando gli 
avvenimenti più importanti del periodo e i cambiamenti storici e politici più 
rilevanti, in modo da avere un quadro dell’insieme e, possibilmente, un’idea più 
chiara del clima che ha consentito la loro adozione. 
1.1 I mutamenti degli anni Novanta e la Legge 
Martelli 
In realtà, prima della Legge Martelli
4
 c’era stato un altro tentativo per 
disciplinare la presenza degli immigrati sul territorio, ovvero la Legge Foschi del 
1986. Questa però fallì rapidamente, perché nonostante fosse ispirata da uno 
spirito solidaristico nei confronti degli immigrati e rispettoso dei loro diritti, si 
ritrovò di fatto bloccata dai complessi obblighi burocratici che gli individui 
dovevano adempiere per assumere gli immigrati. Le complessità riguardavano 
soprattutto l’assunzione dall’estero dei lavoratori stranieri, per cui i datori di 
lavoro preferivano continuare ad assumere gli immigrati irregolari già presenti sul 
territorio.  
Gli anni dal 1986 al 1990 furono particolarmente importanti per la 
trasformazione dell’immigrazione italiana, in quanto si verificarono importanti 
cambiamenti. Da un punto di vista interno, da una crescita economica 
relativamente elevata e una maggioranza politica solida, si passò a una 
destabilizzazione economica, dovuta alla svalutazione della lira nel circuito Sme, 
                                                 
4
 Legge 28 Febbraio 1990, n. 39: 
http://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_15.wp?previsiousPage=mg_14_7&contentId=LEG49623. 
 16 
 
e a una crisi del sistema politico dovuto all’emergere della corruzione. In questo 
contesto, che portò di lì a breve allo scandalo di Tangentopoli, emersero «una 
serie di partiti locali antisistema
5
» come la Lega Nord, che introdussero nel 
dibattito politico l’idea dell’immigrazione come elemento conflittuale. Inoltre, 
l’Italia, grazie alla legge Foschi e la sanatoria da esse prevista, cominciò ad essere 
inserita tra le mete degli emigranti dei Paesi in via di sviluppo e, in breve tempo, il 
numero degli immigrati aumentò. Infine, con la caduta del muro di Berlino e la 
fine della Guerra fredda nel 1989, fu rimosso l’ultimo ostacolo all’emigrazione 
dei paesi dell’Europa - orientale, e giunsero in Italia anche gli stranieri provenienti 
dall’Ucraina, la Polonia, l’Albania e la Jugoslavia; contemporaneamente si 
verificavano i primi episodi di razzismo. 
In questo contesto, nell’agosto del 1989 a Villa Literno, fu ucciso Jerry 
Masslo, un rifugiato sudafricano molto conosciuto nell’ambiente 
dell’associazionismo e dei sindacati, ad opera di delinquenti per futili motivi. La 
morte dell’africano fu la goccia che fece traboccare il vaso, dando il via a 
numerose manifestazioni antirazziste, che portarono l’opinione pubblica a 
chiedere una nuova legge. Fu così che il socialista Claudio Martelli si occupò 
della questione, definendo gli obiettivi principali delle nuove disposizioni, ovvero: 
sanatoria per i lavoratori già presenti in Italia; abolizione della riserva geografica 
(la ridefinizione del diritto di asilo politico e dello status di rifugiato); revisione 
della legge Foschi; programmazione dei flussi di immigrazione
6
.  
Dunque, cosa cambiava rispetto alla legge precedente? Innanzitutto veniva 
affrontata la questione della situazione dei rifugiati. Venivano abolite le riserve 
alla Convenzione di Ginevra del 28 Luglio 1951
7
, che stabilivano il diritto di asilo 
solo per i rifugiati provenienti da Paesi europei; veniva preso l’impegno di 
riordinare gli organi e le procedure atte a valutare le richieste di riconoscimento 
dello status di rifugiato; ed era chiarito quando non era possibile chiedere tale 
riconoscimento
8
 (art. 1).  
Si affrontava la questione dell’ingresso dei cittadini stranieri 
extracomunitari (di seguito solo stranieri) nel territorio dello Stato. L’ingresso era 
consentito per motivi di: studio, turismo, lavoro autonomo o subordinato, per 
                                                 
5
 Einaudi L., op. cit., pag. 133. 
6
 Ivi, pag. 142. 
7
 Ratificata dall’Italia con la legge del 24 Luglio 1954, n.722. 
8
 Cfr art. 1, comma 4. 
 17 
 
motivi di cura, ricongiungimenti familiari e ragioni di culto (voluto dal Vaticano). 
La novità più importante, però, stava nella programmazione dei flussi d’ingresso, 
che nasceva dalla collaborazione dei Ministri degli Affari Esteri, dell’Interno e del 
Lavoro e nonché il CNEL e le organizzazioni sindacali maggiormente 
rappresentative. Con questo programma il Governo decideva quanti stranieri 
potevano entrare nel territorio e nel farlo teneva conto: dell’esigenze di economia 
nazionale, delle risorse finanziarie, delle disponibilità delle strutture 
amministrative predisposte all’accoglienza, degli obblighi internazionali e delle 
richieste di permesso di soggiorno avanzate dagli stranieri già presenti sul 
territorio (art. 2) (lo strumento delle quote, con le dovute modifiche, è ancora oggi 
utilizzato dal Governo per stabilire il numero massimo di ingressi degli stranieri 
sul territorio). 
Per quanto riguarda, invece, i requisiti per l’ingresso, la Legge Martelli 
prevedeva: passaporto o documento equipollente, visto, mezzi di sostentamento 
che garantissero la sussistenza dello straniero per la durata del permesso di 
soggiorno (in alternativa la disponibilità in Italia di beni o di un’occupazione 
regolarmente retribuita). Il permesso di soggiorno per motivi di turismo durava 
massimo tre mesi, per gli altri motivi massimo due anni. Doveva essere richiesto 
al questore della provincia in cui lo straniero si trovava entro otto giorni dal suo 
ingresso sul territorio dello Stato e, una volta verificati i requisiti, veniva concesso 
entro otto giorni dalla richiesta (art. 3).  
Il permesso di soggiorno poteva essere utilizzato anche per motivi 
differenti da quello per cui era stato inizialmente concesso, ciò avveniva nel caso 
di permesso per lavoro subordinato, autonomo, famiglia o studio. In quest’ultimo 
caso, in particolare, con la possibilità di conversione, il numero di studenti calò 
rapidamente, segno che molti utilizzavano il permesso di studio solo come 
copertura per entrare legalmente in Italia. Inoltre, il permesso era prorogabile, 
anche se lo straniero doveva dimostrare di disporre di un reddito minimo pari 
all’importo della pensione sociale; mentre se era scaduto o non valido lo straniero 
non poteva più soggiornare sul territorio e diventava irregolare. (art. 4).  
L’art. 7 prendeva in esame i diversi casi di espulsione: qualora lo straniero 
avesse riportato una condanna per uno dei delitti previsti dall’art. 380 del codice 
di procedura penale, oppure qualora avesse violato le disposizioni in materia di 
ingresso e soggiorno, oppure per delitti contro la libertà sessuale. In realtà si 
 18 
 
trattava di “espulsioni virtuali
9
”, perché consistevano in un’intimazione scritta a 
lasciare il territorio entro il termine di 15 giorni, e quasi mai gli stranieri 
obbedivano. La debolezza dello strumento di espulsione era dovuto, in realtà, a tre 
fattori: oltre alla discrezionalità dell’interessato nell’eseguire o meno il 
provvedimento, c’era anche il problema della scarsità di risorse, sia in termini di 
forze di polizie, sia di soldi; e l’opposizione delle forze politiche che le ritenevano 
lesive dei diritti umani e pericolose per gli immigrati. 
Altra novità importante era la sanatoria prevista dall’art. 9, che si rivolgeva 
agli immigrati ma anche ai loro datori di lavoro. L’intento era quello di 
regolarizzare la posizione degli irregolari invitandoli a recarsi personalmente nelle 
questure o nei commissariati di pubblica sicurezza anche se sprovvisti di 
documenti, assicurandogli la non punibilità. Stesso discorso valeva per i datori di 
lavoro e per coloro i quali avessero offerto ospitalità agli stranieri. Non sarebbero 
stati soggetti a sanzioni purché avessero effettuato la denuncia dei suddetti entro 
120 giorni dall’entrata in vigore della legge. Il Governo era poi tenuto a presentare 
una relazione al Parlamento entro il 31 Dicembre di ogni anno, con la quale 
doveva riferire sull’attuazione del decreto. Infine venivano predisposti contributi 
per la creazione di centri di prima accoglienza e per servizi agli immigrati (art. 
11).  
La Legge Martelli ebbe il merito di migliorare le condizioni di vita degli 
immigrati e di introdurre strumenti utili nella gestione dell’immigrazione, ovvero i 
visti e la programmazione dei flussi; allo stesso tempo, però, provocò l’arrivo di 
nuovi flussi illegali, per due ragioni: per la pubblicità alle regolarizzazioni, che 
fecero arrivare altri individui con la speranza di essere messi in regola facilmente; 
e per la debolezza degli strumenti di espulsione (verso gli irregolari e i 
clandestini) e di sanzioni (verso i datori di lavoro che assumevano personale non 
in regola). Perciò, malgrado la le legge fosse stata da poco approvata, agli occhi 
dell’opinione pubblica c’erano ancora dei nodi irrisolti: il problema 
dell’ineffettività delle espulsioni e della chiusura delle frontiere. 
                                                 
9
 Einaudi L., op. cit., pag. 156. 
 19 
 
1.2 I limiti della normativa precedente e 
l’approvazione del Testo unico sull’immigrazione
10
  
Il dibattito sull’ipotesi di una nuova legge vedeva da un lato gli esponenti 
del centrosinistra restii ad adottare misure repressive contro gli immigrati; 
dall’altro il centrodestra che riteneva irresponsabile la normativa vigente, perché, 
di fatto, premiava l’illegalità e l’elusione delle norme.  L’attenzione sul fenomeno 
migratorio calò relativamente per un certo periodo di tempo, dal 1991 al 1995. 
Infatti, la divergenza di opinioni sul tema, gli scandali di Tangentopoli e la crisi 
finanziaria dello Stato fecero sì che per sei anni non venne prese nessun 
provvedimento a riguardo. 
Nel frattempo, però, sulle coste italiane erano cominciati gli sbarchi di 
clandestini provenienti dalle coste albanesi. Nel 1991, la grave crisi economico 
politica dell’Albania, portò all’emigrazione di massa verso l’Italia. I momenti 
principali di questo esodo furono due: marzo 1991 e agosto dello stesso anno. La 
prima volta, il governo italiano accolse i 25.700 albanesi, arrivati in tre giorni, 
come profughi, concedendogli un permesso di soggiorno temporaneo e 
ridistribuendoli sul territorio nazionale; la seconda volta, invece, la reazione fu di 
tutt’altro tipo. «Si trattava di alcune decine di migliaia di persone, ma un arrivo in 
particolare catalizzò l’attenzione e fornì l’immagine più terribile e impressionante 
dell’esodo […] si trattava dell’arrivo del mercantile Vlora
11
 a Bari il 9 agosto 
1991, carico di una marea umana di 10.000-12.000 persone, stipate fino 
all’inverosimile sul ponte, sui tetti e persino sugli alberi della nave
12
». Il governo, 
in quel caso, decise di non accogliere i clandestini, inizialmente li raccolse nello 
Stadio della Vittoria
13
 a Bari e poi successivamente li rimpatriò.  
Questi episodi fecero crescere sentimenti di paura nelle persone, le 
immagini del Vlora erano la dimostrazione che la legge Martelli sulla 
programmazione dei flussi era insufficiente e che necessitava una nuova politica 
dell’immigrazione con una nuova legge. L’opinione pubblica, criticava i 
respingimenti, ma a differenza del passato, era favorevole ai rimpatri. Il governo 
si adoperò soprattutto attraverso una politica di contenimento dei flussi nel paese 
                                                 
10
 Il testo integrale è riportato in allegato in appendice. 
11
 Per le immagini dello sbarco: www.youtube.com/watch?v=8bmqqbKBxb8&feature=related. 
12
 Einaudi L., op. cit., pag. 179. 
13
 Per una breve ricostruzione di quanto avvenne quel giorno allo stadio: 
www.youtube.com/watch?v=So3lxBTGlFw&feature=related. 
 20 
 
di origine, investendo circa 353 miliardi di lire per aiutare lo sviluppo in Albania e 
incentivare le persone a rimanere. Inizialmente funzionò, ma con la nuova crisi 
che investì il paese nel 1997, gli sbarchi di clandestini verso l’Italia 
ricominciarono.  
Nel frattempo, nel 1993, l’Italia aveva ratificato l’accordo di Schengen
14
, 
che sarebbe entrato in vigore di lì a poco, ovvero nel 1995; pertanto nel 1994, 
proprio in vista di ciò, il Consiglio dei Ministri dell’Unione Europea adottò una 
risoluzione per bloccare l’immigrazione per lavoro nell’Unione da parte di 
cittadini provenienti da paesi non Ue. Si trattò di una svolta nelle politiche 
migratorie condotte fino ad allora in Italia, perché per la prima volta il diniego di 
ingresso veniva posto dall’alto, ovvero dall’Ue.  
Dunque, cinque fattori incisero sull’esigenza di una nuova legge, portando 
alla nascita della legge Turco - Napolitano
15
: 
1. gli sbarchi dei clandestini albanesi; 
2. la partecipazione all’accordo di Schengen, che impose all’Italia una 
maggiore responsabilità nel controllo delle frontiere; 
3. il cambiamento di atteggiamento del centrosinistra, che si rese conto della 
necessità di nuovi strumenti di regolamentazione dei flussi di immigrazione; 
4. la pressione della Lega Nord, che chiedeva a gran voce una vera politica 
dell’immigrazione; 
5. nuovi episodi di razzismo, violenze e proteste contro gli extracomunitari 
nell’estate del 1995. 
Il dibattito riprese alla fine del 1995, la discussione si focalizzò sui limiti 
della Legge Martelli, ovvero sulla «mancanza di una procedura realistica e ben 
                                                 
14
 L'accordo fu firmato a Schengen il 14 giugno 1985, inizialmente riguardava solo il Belgio, la 
Francia, la Germania, il Lussemburgo e i Paesi Bassi. Successivamente l’accordo fu esteso anche 
agli altri 10 paesi europei, ovvero l'Italia (che ha firmato gli accordi nel 1990), la Spagna e il 
Portogallo (nel 1991), la Grecia (nel 1992), l'Austria (nel 1995) e la Finlandia, la Svezia e la 
Danimarca (con uno statuto adattato, nel 1996). L'Irlanda e il Regno Unito, invece, parteciparono 
solo parzialmente all'acquis di Schengen, poiché mantennero i controlli alle loro frontiere. In 
seguito l’accordo entrò a far parte della normativa europea, prima con il Trattato di Amsterdam e 
poi con il Trattato di Maastricht. L’accordo nasce con l’obiettivo di eliminare progressivamente i 
controlli alle frontiere comuni e introdurre un regime di libera circolazione per i cittadini degli 
Stati firmatari, degli altri Stati membri dell’Unione o di paesi terzi. Oggi 28 Stati aderiscono allo 
spazio Schengen. 
15
 Legge 6 Marzo 1998, n. 40: http://www.parlamento.it/parlam/leggi/98040l.htm. 
 21 
 
oliata di ingresso legale per lavoro
16
» e sulla questione delle espulsioni,  in 
particolare la crescita della criminalità e la debolezza delle espulsioni come 
strumento di allontanamento degli immigrati pericolosi. Queste, infatti, 
avvenivano per intimazione, e praticamente non avevano alcun valore, perché gli 
espulsi continuavano a rimanere sul territorio. Uno dei problemi principali era la 
difficoltà di stabilire l’identità dello straniero, che utilizzava più documenti 
contraffatti per sfuggire ai controlli. Inoltre «per coloro che venivano identificati e 
che ricevevano l’intimazione a lasciare il paese entro 15 giorni, vi era la 
possibilità di ricorrere al Tar. I ricorrenti potevano ricevere un permesso di 
soggiorno rinnovabile di tre mesi per motivi di giustizia, in attesa della sentenza. 
Inoltre serviva il nullaosta del magistrato per espellere immigrati con pendenze 
giudiziarie e il lasciapassare del consolato del paese di origine per permettere la 
riammissione in tale paese. Alcuni consolati evitavano di collaborare, per far 
scadere i termini e obbligare la polizia italiana a rimettere in libertà lo straniero da 
espellere
17
». Infine, un altro ostacolo era la mancanza di centri di trattenimento 
che ospitassero gli stranieri per i dovuti accertamenti, soprattutto nei finesettimana 
quando gli uffici erano chiusi.  
Dopo un periodo di instabilità, nel 1996 si crearono le condizioni ideali per 
affrontare una volta per tutte la questione dell’immigrazione in Italia. Il governo 
era sostenuto da una maggioranza stabile di centrosinistra e Prodi si impegnò a 
elaborare una nuova normativa che tenesse conto di tutte le disposizioni adottate 
fino a quel momento sull’immigrazione. Inizialmente, dunque, fu adottata la 
Legge Turco Napolitano, successivamente il DLgs 286/1998. Infatti, così come 
annunciato da Prodi e così come stabilito dalla legge
18
 stessa, l’obiettivo era 
quello di creare una legge organica sull’immigrazione, che mettesse fine «ai 
continui interventi normativi parziali e attuati in condizioni di emergenza
19
».  
Il Testo Unico
20
, quindi, rappresenta ancora oggi il pilastro della disciplina 
sull’immigrazione, e pur essendo stato oggetto di numerose modifiche e 
integrazioni successive, rimane pur sempre la normativa di riferimento in materia. 
                                                 
16
 Einaudi L., op. cit., pag. 174. 
17
 Ibidem. 
18
 Art. 47 comma 1 della Legge Turco - Napolitano (L. 40/1998) «il Governo è delegato ad 
emanare, entro il termine di 120 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, un 
decreto legislativo contenente il Testo Unico delle disposizioni concernenti gli stranieri». 
19
 Einaudi L., op. cit., pag. 209. 
20
 Decreto legislativo 25 Luglio 1998, n. 286:  
http://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/98286dl.htm. 
 22 
 
Come vedremo più avanti, sia la Legge Bossi - Fini, sia alcune disposizioni del 
pacchetto sicurezza, vanno a modificare proprio le disposizioni del presente Testo. 
Pertanto, data la centralità del DLgs nella regolamentazione dell’immigrazione, è 
opportuno analizzare il testo articolo per articolo, in modo tale da avere una 
visione globale delle norme sull’immigrazione. Per facilitare l’analisi è stata 
rispettata la suddivisione in 6 Titoli del Testo, per cui ciascuno verrà analizzato 
separatamente (il lettore volendo può trovare il testo completo in appendice):  
1. Principi generali 
2. Disposizioni sull’ingresso, il soggiorno e l’allontanamento dal territorio 
dello Stato 
3. Disciplina del lavoro 
4. Diritto all’unità familiare e tutela dei minori 
5. Disposizioni in materia sanitaria, nonché di istruzione, alloggio, 
partecipazione alla vita pubblica e integrazione sociale 
6. Norme finali 
1.2.1 Principi generali (Titolo I – DLgs 286/1998) 
Partiamo innanzitutto dall’analisi dei Principi generali. Viene subito 
specificato chi sono i destinatari della normativa, ovvero gli stranieri, intesi come 
cittadini di Stati non appartenenti all’Unione Europea e apolidi (art. 1). Oltre al 
rispetto dei diritti umani, garantiti a prescindere che si tratti di stranieri regolari o 
irregolari, vengono sanciti altri diritti per gli stranieri regolari, come ad esempio i 
diritti civili, la tutela giurisdizionale, l’accesso ai pubblici servizi. Non solo, per i 
lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti sul territorio vengono assicurati la 
parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani e la 
partecipazione alla vita pubblica locale. Inoltre, i provvedimenti riguardanti 
l’ingresso, il soggiorno e l’espulsione sono tradotti in una lingua comprensibile 
allo straniero, e quando questo non sia possibile, in inglese, francese o spagnolo. 
Infine allo straniero, salve gravi ragioni, viene garantita la protezione diplomatica 
e viene agevolato a prendere contatti con le autorità del paese di cui è cittadino 
(art. 2). 
La Legge Martelli aveva introdotto la programmazione dei flussi di 
ingresso per contenere il numero degli immigrati, ma senza definire in che modo.