Il principio di buona amministrazione

risponde alle esigenze collettive, fino al punto da essere considerata 
una prerogativa di governo sottesa alla cura concreta degli interessi 
dei cittadini. L’attività amministrativa non esaurisce la propria 
funzione nel semplice procedimento di messa in esecuzione di norme 
tradotte in decisioni specifiche, ma è un’attività per la cura di interessi 
collettivi considerati meritevoli di tutela da parte del governo. È in 
questo contesto che il rapporto tra cittadino e amministrazione va 
considerato ex parte civis  “nel senso che è il contenuto delle sue 
pretese [cioè dell’amministrato] a riverberarsi sulle modalità di 
svolgimento della funzione amministrativa e non il contrario”, 
pertanto  “l’interpretazione delle norme disciplinanti il rapporto tra 
cittadino ed amministrazione non potrebbe mai risultare restrittivo 
[cioè a svantaggio degli amministrati] in nome di una presunta 
supremazia delle amministrazioni”
3
. Proprio in tal senso vanno 
interpretate le pronunce dei giudici comunitari che, pur non avendo 
mai dato una definizione di “buona amministrazione”, hanno sempre 
utilizzato questo principio con una valenza molto generale 
applicandolo sia all’attività giudiziaria che a qualsiasi altro tipo di 
attività posta in essere dalle istituzioni comunitarie
4
. Più in generale si 
può quindi affermare che “il principio di buona amministrazione viene 
in rilievo nel’ordinamento europeo in una serie di controversie in 
6
3
 ZITO A., Il diritto ad una buona amministrazione nella Carta dei Diritti Fondamentali 
dell’Unione Europea e nell’ordinamento interno, in Riv. It. dir. pubbl. com., 2002, p. 431.
4
 In riferimento all’attività giudiziaria il Principio di buona amministrazione ha agito come 
strumento per garantire l’efficienza e il buon funzionamento della attività stessa. In merito invece 
alla buona amministrazione nell’attività delle istituzioni, la logica è quella di adattare  la 
prerogativa delle istituzioni ai principi di efficienza, diligenza, legittimità,  legalità e imparzialità. È 
nella sentenza  T-105/96 che  il Tribunale di Primo Grado ha considerato il principio di buona 
amministrazione sotto questa pluralità di profili.
materia di concorrenza e aiuti di Stato
5
, dietro sollecitazione di 
soggetti privati che avanzavano pretese nei confronti della Corte di 
giustizia rispetto all’amministrazione procedente nei loro confronti”
6
. 
È comunque importante sottolineare però che le Corti europee non 
hanno sempre richiamato la buona amministrazione per affermare 
l’illegittimità di certi atti, ma spesso l’obbligo di utilizzo di buone 
pratiche da parte dell’amministrazione derivava da altri principi di più 
chiara configurazione quali, ad esempio, quelli di certezza del diritto e 
legittimo affidamento
7
. È nella sentenza C-269/90 che il principio di 
buona amministrazione viene utilizzato, per la prima volta, come 
parametro di legittimità dell’azione amministrativa. In particolare la 
Corte afferma che “nei casi in cui le Istituzioni comunitarie 
dispongano di un potere discrezionale è di fondamentale importanza il 
rispetto nei procedimenti amministrativi delle garanzie offerte 
dall’ordinamento giuridico comunitario. Fra queste garanzie si 
annoverano in particolare l’obbligo dell’Istituzione competente di 
esaminare in modo accurato ed imparziale tutti gli elementi rilevanti 
della fattispecie, il diritto dell’interessato a far conoscere il proprio 
punto di vista e il diritto ad una decisione sufficientemente motivata”. 
Dal mancato rispetto delle regole enunciate, costituenti appunto 
espressione di buona amministrazione, la Corte fa discendere 
7
5
 Vanno qui ricordate le sentenza della Corte di Giustizia dell’8 novembre 1983, cause riunite 
96-102, 104, 105, 108 e 110/82; sentenza della Corte di giustizia del 15 marzo 1984, causa 64/82 
Tradax Graanhandel BV contro Commissione; sentenza del 10 luglio 1986, causa 46/85, 
Manchester Steel LTD contro Commissione. Tali sentenze verranno analizzate successivamente.
6
SERIO A. Il Principio di buona amministrazione procedurale Edizioni scientifiche italiane, 
Napoli, 2008, pag 1
7
 Per chiarezza occorre far riferimento alla pronuncia della Corte di Giustizia,  sentenza 15 luglio 
1970, causa C-45/69, Boerhinger contro Commissione  (in cui la Corte accosta la violazione del 
principio di buona amministrazione all’illegittimo diniego di accesso agli atti) e alla pronuncia del 
Tribunale,  sentenza 15 marzo 2000,causa T-25/95, SA Cementeries contro Commissione (in cui si 
accosta il principio di buona amministrazione a quello di certezza del diritto).
l’illegittimità della decisione adottata dalla Commissione
8
. Pertanto, 
“il Principio di buona amministrazione costituirebbe un principio 
generale dell’azione amministrativa comunitaria, una clausola che 
definisce le modalità di agire della pubblica amministrazione 
europea, insieme ad altri principi come quello di imparzialità e quello 
dell’esatta e completa rappresentazione dei fatti e degli interessi 
coinvolti”
9
. 
Il riconoscimento normativo del principio di buona amministrazione 
avviene con la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, 
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 dal Parlamento Europeo, 
Consiglio e Commissione, e pubblicata nella serie C della Gazzetta 
Ufficiale della Comunità Europea
10
. È nell’articolo 41
11
 che si 
evincono una serie di precetti che incidono in maniera netta e 
significativa nel rapporto individui-pubblica amministrazione, 
ponendo regole che influiscono su piani diversi di questo rapporto. In 
particolare l’art 41 riconosce all’individuo una serie di diritti quali: 
1. il diritto ad un’amministrazione imparziale 
2. il diritto ad un’amministrazione equa 
8
8
NAVARRA  V., I Principi del diritto amministrativo europeo e la loro influenza sugli Stati 
membri in L’ordinamento europeo MANGIAMELI S.  (a cura di) GIUFFRÈ, Milano, 2006, pag 
575.
9
 SERIO A., op. Cit., pag 7
10
 Tale Carta è stata pubblicata nel GUCE, serie C, n. 364 del 18 dicembre 2000 tra gli atti privi di 
carattere normativo.
11
 Tale articolo afferma: “1. Ogni individuo ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano 
trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi 
dell’Unione. 2. Tale diritto comprende in particolare:
- il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un 
provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio.
- il diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda, nel rispetto dei legittimi 
interessi della riservatezza e del segreto professionale
- l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni. 3. Ogni individuo ha diritto al 
risarcimento da parte della Comunità dei danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti 
nell’esercizio delle loro funzioni conformemente ai principi generali comuni agli ordinamenti 
degli Stati membri. 4. Ogni individuo può rivolgersi alle istituzioni dell’Unione in una delle lingue 
del trattato e deve ricevere una risposta nella stessa lingua”.
3. il diritto ad un’amministrazione efficiente
4. il diritto di essere ascoltato 
5. il diritto di accesso al fascicolo che lo riguarda
6. il diritto ad ottenere il risarcimento del danno
7. il diritto di poter usare la propria lingua nei rapporti con le 
istituzioni dell’unione. 
In tale contesto quindi, le  pubbliche amministrazioni (comunitarie 
e nazionali), hanno una serie di obblighi procedurali ai quali è 
necessario fare riferimento nel proprio operato per tutelare i diritti 
sovra esposti, con particolare riferimento a quei provvedimenti che 
sono destinati ad incidere nella sfera giuridica dei soggetti 
dell’ordinamento. 
L’affe rmaz ione d i un pr inc ip io re la t ivo  a l l ’amminis t raz ione 
comunitaria garantisce in questo modo un determinato livello di 
protezione per il cittadino europeo sia quando quest’ultimo è diretto 
destinatario di misure comunitarie, sia allorché sono a lui indirizzate 
misure nazionali in applicazione agli obblighi comunitari. Quindi, 
l’importanza del Principio di buona amministrazione è data dalla 
circostanza che il corretto svolgimento delle funzioni amministrative 
da parte delle istituzioni dell’Unione Europea è espressamente 
riconosciuto come diritto di ogni cittadino. Ciò ha comportato il 
posizionamento del soggetto privato in una nuova posizione nei 
confronti della Pubblica amministrazione. Infatti, il concetto di buona 
amministrazione, non essendo più solo considerato quale principio 
organizzativo o funzionale, ha dato ai soggetti privati la possibilità di 
9
essere titolari di una vera e propria situazione giuridica soggettiva
12
. 
Tale tesi è avvalorata, per l’appunto, dall’inserimento di questo 
principio nella seconda parte del Trattato Costituzionale, la c.d. 
“Carta dei diritti fondamentali dell’Unione”, e non tra le disposizioni 
concernenti le istituzioni o l’esercizio delle competenze e delle attività 
delle stesse. Questa impostazione è tesa a rafforzare il ruolo 
principalmente funzionale delle istituzioni amministrative dell’Unione 
nei confronti e al servizio degli individui, le richieste e le necessità dei 
quali debbono venire poste al centro dell’attività delle Istituzioni 
stesse. 
Si tratta quindi di un fenomeno più ampio nel quale sono coinvolte 
le Istituzioni comunitarie, in quanto “la costruzione del rapporto 
democratico tra amministrazione e cittadini” costituisce un momento 
essenziale del “passaggio dalla concezione solo economica ad una 
politica dell’Europa”
13
 . A ciò deve collegarsi il fatto che il diritto ad 
una buona amministrazione non è riconosciuto esclusivamente ai 
cittadini europei ma, in generale, ad ogni individuo che entra in 
contatto con le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione 
Europea.
Bisogna però precisare che vi sono dei problemi connessi alla 
effettiva applicazione di tale diritto, in riferimento sia all’arresto del 
processo di approvazione e di entrata in vigore della Costituzione 
europea a seguito dell’esito negativo delle consultazioni popolari in 
10
12
 ROLLI R., Integrazione amministrativa e buona amministrazione alla luce della carta di Nizza, 
in SCUDIERO M. (a cura di), Il trattato costituzionale nel processo di integrazione europea, 
Napoli, 2005, t. II, pp 1063: “l’intento che sembra potersi evincere è quello di fornire al cittadino 
europeo non solo diritti politici, ma anche diritti e situazioni giuridiche soggettive a carattere più 
precipuamente amministrativo. In tal modo, il cittadino può avvicinarsi sempre di più alle 
amministrazioni ed alle istituzioni comunitarie: si tratta in sostanza di un riavvicinamento, in 
genere, all’attività amministrativa”.
13
BIFULCO R., Il diritto ad una buona amministrazione, in BIFULCO R.-CARTABIA M.-
CELOTTO A., L’Europa dei diritti, Bologna, 2001, pp.285.
alcuni stati membri
14
, sia alla mancanza di un esplicito e vincolante 
valore giuridico della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione 
Europea che ha originato notevoli discussioni e polemiche riguardo la 
sua efficacia formale a produrre effetti significativi. La giurisprudenza 
europea ha comunque riconosciuto a questo documento un valore 
giuridico vincolante a cui fare riferimento per la risoluzione delle 
controverse che hanno come oggetto l’attività amministrativa 
dell’Unione. Nel nostro diritto interno, il riferimento al principio di 
buona amministrazione è tradizionalmente stato rintracciato nell’art. 
97
15
 della Costituzione, dove però l’accento cade sulla capacità della 
regola dell’imparzialità di porsi come riflesso del momento 
organizzativo. In tal senso quindi, l’importanza dell’articolo non sta 
dunque nella codificazione del Principio di buona amministrazione 
quanto nel modo realistico in cui tale norma “sancisce il dovere delle 
amministrazioni pubbliche di organizzare i pubblici uffici in modo che 
sia assicurato il buon andamento e l’imparzialità 
dell’amministrazione”
16
.
11
14
 Il no definitivo del referendum irlandese è dato dai seguenti risultati sul mancato recepimento 
del Trattato di Lisbona: il 53,7% dei votanti ha scelto il “no” contro il 46,3% del fronte del “si”. 
Anche i cittadini francesi hanno votato contro la costituzione europea.  Nel referendum che si è 
tenuto il 29 maggio il 54,87% ha detto “no” alla ratifica del trattato costituzionale, contro il 
45,13%; nei Paesi Bassi la costituzione europea è stata respinta tramite referendum con il 61,54% 
di voti sfavorevoli contro il 38,46% di voti favorevoli.
15
 Per chiarezza si presenta il contenuto dell’articolo: “I pubblici uffici sono organizzati secondo 
disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità 
dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le 
attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche 
amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”.
Tale disposizione è riscontrabile anche nelle costituzioni degli altri Paesi europei, quali l’Austria 
(articolo 18), la Danimarca (articolo 70), la Finlandia (articoli 63 e 109 e ss.), la Francia (art. 6 
della dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 1789), la Grecia (art. 103), i Paesi Bassi 
(artt.  132 e 134), il Portogallo (artt. 2, 48, 77, 80, 109, 263, 267 e 268), la Spagna (artt.  9 e 54) e la 
Svezia (Cap. I, art. 2 e cap. VII art. 2).
16
 SALVIA F.  La buona amministrazione e i suoi miti, Comunicazione al Convegno organizzato 
dalla Facoltà di Giurisprudenza dell’università di Lecce Principi dell’attività amministrativa e 
parametri per la sua valutazione 29-30 ottobre 2004, pag  552
Lo scopo di questo studio è quello di indagare sulle fonti normative e 
giurisprudenziali che hanno portato all’affermazione, a livello 
comunitario, del principio di buona amministrazione, con particolare 
riguardo all’applicazione di tale principio nell’ordinamento italiano e 
nel contesto comunitario, analizzando gli organi e le fattispecie 
giuridiche istituiti al fine delle corretta applicazione del principio 
stesso, nonché di dare uno sguardo sulle possibilità di ulteriori 
sviluppi nell’immediato futuro. L’elaborato è strutturato in due parti, 
nelle quali sono affrontati in maniera approfondita gli argomenti 
richiamati in questa breve introduzione. La prima parte offre una 
disamina dell’applicazione del principio a livello comunitario, 
analizzandone il contributo dato dalla produzione normativa e dalla 
giurisprudenza. A tal proposito saranno esaminati i maggiori strumenti 
messi in campo a livello comunitario, tra i quali è senza dubbio 
opportuno citare l’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali 
dell’unione europea, l’articolo 253 (l’obbligo di  motivazione), il 193 
(le Commissioni d’inchiesta), del Trattato dell’Unione Europea, 
l’istituzione di opportuni organi con funzione di salvaguardia del 
principio di buona amministrazione, con particolare riferimento al 
Mediatore Europeo e il Codice di buona condotta amministrativa.
Nella seconda parte verrà affrontata l’affermazione del Principio di 
buona amministrazione recepito nel’ordinamento italiano 
indirettamente dall’articolo 97 della Costituzione, contenuto nel titolo 
III nella sezione II, che disciplina principalmente l’organizzazione 
degli uffici della Pubblica Amministrazione, degli organi 
costituzionali preposti alla salvaguardia di tale principio e delle 
relazioni che legano tale norma costituzionale al principio affermato a 
livello comunitario. In tale contesto si analizzerà il contenuto delle 
12
riforme italiane che hanno contribuito all’affermazione delle buone 
pratiche e alla giurisprudenza italiana che ha richiamato le previsioni 
costituzionali dell’articolo 97 e quelle europee in relazione all’articolo 
41 della Carta dei diritti fondamentali dell’unione europea. Particolare 
attenzione sarà rivolta alla definizione di “amministrazione di 
risultato” e agli strumenti normativi di cui essa si serve. 
13
PARTE PRIMA
“Il Principio di buona amministrazione 
nel diritto comunitario”
14
Capitolo 1: 
IL PRINCIPIO DI BUONA AMMINISTRAZIONE NELLA 
GIURISPRUDENZA COMUNITARIA
Se si analizza da un punto di vista storico evolutivo tutto il processo 
che ha condotto alla formazione di un Diritto amministrativo comune 
non si può prescindere dall’analisi dell’influenza che la pronunce dei 
giudici hanno avuto in merito a tale evoluzione. Prima di capirne i 
motivi bisogna fare una precisazione di carattere normativo. 
L’impostazione originaria predisposta dal Trattato di Roma del 1957 
prevedeva il conferimento della funzione legislativa alla Comunità e 
gli Stati membri apparivano come attuatori della decisione 
comunitaria in funzione decentrata
17
. In pratica la funzione 
amministrativa rimase degli Stati membri con la conseguente presenza 
di una pluralità di procedimenti amministrativi differenti
18
.  Da una 
parte le logiche amministrative di stampo inglese proponevano una 
impostazione manageriale del procedimento amministrativo, dall’altra 
i P a e s i d e l l ’ E u r o p a c o n t i n e n t a l e  e r a n o l e g a t i a l l ’ i d e a d i 
un’amministrazione gerarchizzata con forme procedimentali-
partecipative di scarsissimo rilievo. Per risolvere i problemi derivanti 
dalla presenza di strutture burocratiche diversificate si è cercato di 
15
17
CASSESE S.  Diritto Amministrativo europeo e diritto nazionale : signoria o integrazione? In 
Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2004, V, pag 1135-1141. Cassese sottolinea che: i 
padri fondatori della comunità si cullarono sull’idea che la comunità fosse organismo di 
decisione, non di esecuzione, e potesse rimettere l’esecuzione agli Stati,  che così conservarono 
l’ultima parola
18
 CHITI M. L’integrazione amministrativa europea Bologna, 2003, pag 16. Si aggiunge inoltre: 
“il principio di esecuzione indiretta non comporta alcun ridimensionamento del ruolo delle 
amministrazioni nazionali,  la cui autonomia rispetto alle autorità sovranazionali nel processo di 
attuazione del diritto comunitario è pienamente garantita”.
istituzionalizzare i rapporti tra le amministrazioni interne creando una 
“europeizzazione” delle stesse
19
. Il primo passo verso l’unificazione 
dei vari Diritti amministrativi è avvenuto con il processo di uniformità 
amministrativa nei principi, successivamente nella tutela delle 
posizioni giuridiche, infine nella struttura dei singoli istituti
20
. È 
proprio sotto il primo profilo che l’opera dei giudici comunitari ha 
avuto rilevanza determinante. Infatti  “un ruolo molto forte, 
nell’elaborazione complessiva dei diritti fondamentali dell’individuo e 
dei principi generali, viene comunque esercitato dalla giurisprudenza 
della Corte di Giustizia, essendosi da tempo arrogata il potere di 
desumere dalle costituzioni, o meglio, dalle tradizioni  costituzionali 
comuni degli Stati membri, i principi generali applicabili per la 
soluzione di questioni comunitarie non risolvibili con le norme 
espresse nei Trattati. La Corte, inoltre, ha ritenuto necessario 
ricorrere ai concetti contenuti negli ordinamenti nazionali per 
supplire le carenze di disciplina esistenti in alcuni settori del diritto 
comunitario, arrogandosi, così, in potere creativo, ispirato alle 
soluzioni seguite in alcuni, se non in uno soltanto, degli ordinamenti 
considerati”
21
. 
16
19
 CASSESE S. L’età delle riforme amministrative in Lo spazio giuridico globale BARI, 2003, 
pagg 163-165.  Sul punto è importante l’analisi di CHITI E.,  “diritto europeo e diritto 
amministrativo nazionale nella disciplina procedurale dei sistemi comuni”: “il rapporto che si 
instaura tra diritto amministrativo nazionale e diritto comunitario nel contesto dei «sistemi 
comuni» europei si caratterizza sotto quattro profili: innanzitutto, la parziale conformazione dei 
modi di agire delle autorità interne; quindi, il «contagio» che si determina tra i modi di agire delle 
autorità nazionali e quelli dei propri omologhi comunitari in conseguenza della disciplina 
dell’attività di questi ultimi da parte del diritto sovranazionale; poi,  lo spazio che residua per la 
disciplina nazionale; da ultimo, il «contagio» orizzontale, tra i diritti amministrativi dei vari Stati 
membri”.
20
 SGUEU G.  Evoluzione del diritto amministrativo europeo e la conseguente unificazione della 
disciplina amministrativa dei singoli Stati. Verso un Diritto Amministrativo globale  in Diritto 
Amministrativo 2006
21
 ADINOLFI A., I principi generali nella giurisprudenza comunitaria e la loro influenza sugli 
ordinamenti degli Stati Membri,  in Riv. Ital. Dir. Pub. Comunitario, 1994, pagg 528