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CAPITOLO I
Un primo sguardo al Trattato di Lisbona
1) Introduzione
L Unione europea, a seguito dell entrata in vi gore del Trattato di Maastricht nel
1993, si Ł prefissata due obiettivi principali: la creazione di un unione sempre piø
stretta tra i popoli dell Europa1, e la stabilizzazione dei Paesi dell ex blocco di
Varsavia2. Questi due obiettivi, uno di carattere costituzi onale e l altro di politica
estera, vengono spesso riassunti con l endiadi approfondimento-allargamento,
anche se, piø che di endiadi, sarebbe ormai opportuno parlare di dicotomia .
L idea, infatti, che l allargamento a nuovi Stati m embri e l attuazione di importanti
riforme siano obiettivi che non possono essere perseguiti contemporaneamente, e
coi medesimi strumenti, pare oggi molto diffusa, sia tra i governi3, sia in dottrina4.
Per comprendere come si sia giunti a tale convinzione Ł necessario un breve
excursus sulla recente storia dell Unione europea.
Anche se si registrano nel recente passato dell Europa alcuni episodi di segno
opposto5, si pu dire che, fino alla previsione dell adesio ne di dieci Stati membri
(avvenuta poi il primo maggio del 2004), il processo di approfondimento e quello di
allargamento sono stati portati avanti senza che l uno interferisse con l altro. Da
1
Ci risulta sia dal Preambolo, sia dall art 1 TUE.
2
Il procedimento di stabilizzazione dell Europa dell est cominci immediatamente dopo la caduta
del muro di Berlino. Nel 1989 venne avviato il Pro gramma di aiuto alla ricostruzione economica
(le cosiddette Missioni Phare ) per sostenere la r icostruzione delle economie della Polonia e
dell Ungheria, e successivamente venne esteso a tutti i Paesi dell Europa centro-orientale. Nel 1994
questo programma fu assorbito dentro gli Accordi Europei e divenne uno strumento fondamentale di
preadesione. L adesione, e il conseguente allargamento dell Europa, venne completata solo a
distanza di un decennio.
3
Ad esempio rileva la posizione del 2008 di Francia, Germania e Lussemburgo, in opposizione a
qualsiasi nuova adesione (eccetto quella della Croazia), fino a che non fosse entrato in vigore il
Trattato di Lisbona. Cfr. Lang, A., Le procedure p er l allargamento dell Unione europea: anno
2008 , in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2009, pp. 122-130.
4
Cfr. Verola, N., L integrazione europea tra allar gamento e approfondimento , in Rivista
Trimestrale di Diritto Pubblico, fascicolo n.1, 2007, pp. 93-106.
5
Si pu portare ad esempio la decisione della Commi ssione del 1989 (Boll. CE, 1989, 12, 86) di non
avviare negoziati di adesione, nØ con la Turchia (che aveva fatto richiesta in tal senso due anni
prima), nØ con altri Stati, per concentrare gli sforzi sull attuazione dell Atto unico europeo.
5
quando, invece, si Ł cominciato a ragionare nei termini di un Unione europea che
avrebbe quasi raddoppiato i propri membri, sono emersi i problemi legati
all esigenza di evitare che l allargamento comprome ttesse l approfondimento.
L esigenza di preparare l’Unione all’allargamento ha innescato una vera e propria
"frenesia costituzionale"6, con una successione impressionante di revisioni dei
Trattati. Il primo maggio 1999 entr in vigore il T rattato di Amsterdam, ed emerse
subito una certa insoddisfazione per le modifiche, ritenute troppo poco incisive,
introdotte in campo istituzionale. Questa insoddisfazione spinse i capi di Stato e di
governo a prospettare immediatamente un’ulteriore modifica del sistema. Venne
quindi convocata una conferenza intergovernativa (CIG), che inizi i propri lavori il
14 febbraio 2000 sotto la presidenza portoghese, a seguito della "Relazione sulle
implicazioni istituzionali dell’allargamento" del gruppo Dehaene, e il negoziato si
concluse al Consiglio europeo di Nizza dell’11 dicembre 2000. Il Trattato di Nizza
venne quindi firmato il 26 febbraio 2001, ed entr in vigore il primo febbraio 2003,
a ratifica avvenuta degli allora quindici Stati membri dell Unione europea. Anche
in questo caso, il risultato finale fu al di sotto delle aspettative, e l obiettivo di un
vero approfondimento da considerarsi fallito: vennero infatti adottate solo
disposizioni "minime" per permettere alle istituzioni, pensate per sei membri, di
funzionare anche a seguito dell allargamento. Gi i l 15 dicembre 2001, al Consiglio
europeo di Laeken, venne proclamata la Dichiarazio ne sul futuro dell Unione
europea , nella quale si ribadirono i problemi rima sti irrisolti da Nizza7, e
soprattutto si convoc ufficialmente una Convenzion e europea, un organo
incaricato di giungere alla soluzione concreta di tali problemi, e non solo, entro il
2004. I lavori della Convenzione8, presieduta da Giscard d’Estaing, cominciarono
ufficialmente il 28 febbraio 2002, durarono diciassette mesi, ed ebbero come
risultato finale il Trattato che istituisce una Co stituzione per l Europa . Pochi mesi
dopo venne convocata la conferenza intergovernativa, per le eventuali modifiche
Cfr. Lang, A., Le procedure per l allargamento del l Unione europea: secondo semestre 2004 , in
Diritto pubblico comparato ed europeo, 2005, pp. 51-58.
6
Cfr. Verola, N., L integrazione europea tra allar gamento e approfondimento , cit. p. 93.
7
Si possono citare ad esempio, la realizzazione di riforme per proseguire sulla strada
dell allargamento, per avvicinare l Unione ai citta dini, e per meglio definire la ripartizione di
competenze tra Unione e Stati membri.
8
Tali lavori furono caratterizzati da un eccezionale partecipazione e trasparenza, se si pensa alla
prassi del diritto internazionale
6
prima della ratifica, che si concluse col Consiglio europeo di Bruxelles del 17-18
giugno 2004. Intanto, mentre i lavori della CIG procedevano9, il primo maggio
2004 l allargamento a dieci nuovi Stati10 era avvenuto.
Con il Trattato che adotta una Costituzione per l Europa si previde un ampio
ventaglio di riforme11, tali da permettere finalmente all Unione europea
quell approfondimento che non si era riusciti a conseguire coi trattati di Amsterdam
e Nizza12. Nell ottica del processo di allargamento-approfondimento, vale la pena
evidenziare due elementi circa la Costituzione europea. In primo luogo, per ottenere
un risultato soddisfacente, anche se non entusiasmante, sul piano delle riforme, si
era reso necessario prevedere una serie di elementi di elasticit del sistema
Unione europea. Venne, ad esempio, previsto un vasto ricorso alle cooperazioni
rafforzate, e si concedettero diverse deroghe e regimi particolari a singoli Stati. In
secondo luogo, la Costituzione europea rimedi a qu este concessioni al concetto di
Europa a piø velocit , con una forte insistenza s ul senso di appartenenza
all Unione. Molta enfasi venne infatti posta sui simboli dell Unione, sulla natura
costituzionale del nuovo trattato, sull ecceziona lit del lavoro svolto dalla
Convenzione, per trasparenza e partecipazione, e sul coinvolgimento diretto dei
popoli europei tramite lo strumento dei referendum, laddove previsto dal diritto
interno. Il 29 ottobre 2004 venne dunque celebrata a Roma la solenne cerimonia
della firma del Trattato che adotta una Costituzione per l Europa, e subito dopo
cominci il processo di ratifica.
Proprio durante questo lungo processo di ratifica, si pales la dicotomia tra
allargamento e approfondimento. Prima ancora che i cittadini francesi ed olandesi
rispondessero no al referendum per la ratifica de l Trattato costituzionale, anche
(se non soprattutto) spaventati dalle conseguenze dell allargamento13, era emerso
tutto il vasto spettro di diffidenze e malumori verso i dieci nuovi Stati membri
9
I lavori della CIG furono caratterizzati da qualche difficolt , visto l atteggiamento critico di
Polonia e Spagna sul nuovo meccanismo di voto in seno al Consiglio che sarebbe entrato in vigore
con la Costituzione.
10
Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia e
Ungheria.
11
Il testo come riveduto dalla CIG, tuttavia, contiene alcuni arretramenti rispetto a quanto era stato
predisposto dalla Convenzione.
12
Per un analisi dei contenuti della Costituzione europea V. Infra capitolo I paragrafo 2.
13
E rimasta celebre la figura de l idraulico polac co , come incarnazione delle paure dei vecchi
membri dell Unione europea rispetto all ingresso de gli Stati dell Europa dell est.
7
dell Unione. Come sottolineato in dottrina14, l allargamento non ha infatti solo delle
implicazioni di politica estera, ma incide anche su snodi cruciali del processo di
approfondimento. In primo luogo esso indebolisce la capacit dell Unione di
prendere decisioni, e quindi di sviluppare le proprie politiche. In secondo luogo
diminuisce il grado di identificazione dei cittadini europei con la collettivit , riduce
il senso di appartenenza. Se queste conseguenze erano state di proporzioni
accettabili negli allargamenti precedenti a quello del 2004, con l adesione di dieci
nuovi Stati membri, per altro portatori di storie, strutture economiche e culture
differenti rispetto al nucleo dei quindici Stati gi membri, non fu cos . La veste
della Costituzione europea stava evidentemente troppo stretta ad un Unione di
venticinque Stati, relativamente poco omogenei tra loro, e caratterizzata da una
ridotta capacit decisionale.
A seguito della bocciatura franco-olandese del Trattato che adotta una Costituzione
per l Europa, il processo di ratifica venne allora sospeso in molti degli altri Stati15
dove ancora non vi si era provveduto, e per due anni circa il cammino
dell integrazione europea si arrest . Nel summit eu ropeo del 15 e 16 giugno 2006, i
capi di Stato e di governo dei paesi membri si posero l’obiettivo di risolvere la
situazione di stallo entro il 2008, o comunque prima delle elezioni europee del
2009. Nel 2007 termin il periodo di riflessione, e , sotto la spinta della Presidenza
tedesca dell Unione, il Consiglio Europeo di Bruxelles del 21 e 22 giugno, dopo
aver sancito l abbandono del progetto costituzionale16, diede mandato ad una
Conferenza Intergovernativa di elaborare in tempi rapidi una riforma dei Trattati
esistenti17. In pochi mesi la Conferenza Intergovernativa port a termine i propri
lavori, e il Trattato di Riforma (o Trattato di Li sbona ) venne approvato
ufficialmente il 18 ottobre 2007, nel vertice informale di Lisbona che concluse la
14
Cfr. Verola, N., L integrazione europea tra allar gamento e approfondimento , cit. pp. 93-106.
15
Danimarca, Irlanda, Regno Unito, Repubblica Ceca, Polonia, Svezia e Portogallo
16
In base al mandato della CIG 2007: ( )il progetto costituzionale, che consisteva
nell abrogazione di tutti i trattati esistenti e nella loro sostituzione con un unico atto denominato
Costituzione , Ł abbandonato .
Da rilevarsi il netto dissenso del Parlamento Europeo per l abbandono del progetto costituzionale,
espresso nella Risoluzione 11 luglio 2007 sulla convocazione della CIG: Parere del Parlamento
Europeo (ex articolo 48 del TUE) (11222/2007 C6-0 206/2007 2007/0808 (CNS)).
Secondo tale Parere, il mandato del Consiglio europeo alla CIG: ( )d un impressione di sfiducia
nei confronti dell Unione e delle sue istituzioni .
17
Cfr. Pocar, F., Gli obiettivi dell Europa nel nuo vo trattato: un compromesso tra luci e ombre , in
Guida al diritto. Diritto comunitario e internazionale, luglio-agosto 2007, pp. 8-9.
8
CIG, e fu firmato dai capi di Stato e di Governo il 13 dicembre 2007 nel medesimo
luogo.
Il Trattato di Lisbona, dunque, fu redatto in pochissimo tempo, appena quattro
mesi. Questo non deve stupire, se si considera che da un punto di vista dei contenuti
le differenze rispetto alla Costituzione sono relativamente poche. Che il lavoro della
CIG sia stato principalmente di inserire, in tempi rapidi, le innovazioni contenute
nella Costituzione nel corpus degli attuali trattati, Ł inoltre testimoniato dalla
struttura del Trattato di Lisbona stesso. Questo si compone di soli sette articoli, il
primo contenente tutte le modifiche al Trattato sull Unione Europea (TUE), il
secondo le modifiche al Trattato che istituisce la Comunit europea, che viene
rinominato Trattato sul funzionamento dell Unione Europea (TFUE), e gli altri
cinque articoli contengono le disposizioni finali. Il Trattato sull Unione Europea Ł
completamente riscritto e ristrutturato, il numero di articoli Ł significativamente
aumentato, ed esso contiene, pur con alcune modifiche al contenuto, la maggior
parte delle disposizioni della parte I e IV della Costituzione europea. Meno
significative le modifiche apportate alla struttura del TCE (ora TFUE). In esso
vengono inserite tutte le disposizioni che non si Ł voluto inserire nel TUE, ma la
struttura del Trattato rimane piø o meno la medesima del TCE. Il cambio di nome Ł
reso necessario ed Ł giustificato dalla soppressione del soggetto Comunit in
quanto autonomo rispetto all Unione (art 1 co.3 TUE), e dal conseguente tentativo
di ridefinire il Trattato come riguardante il funz ionamento dell Unione.
Nella dichiarazione di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001, il Consiglio europeo si
era posto il problema se fosse il caso di semplificare il sistema allora vigente basato
su quattro trattati, riducendoli a due soli, uno d i base e l altro contenente le altre
disposizioni18. Tale idea fu abbandonata col Trattato che adotta una Costituzione
per l Europa, che riuniva tutto il diritto dell Uni one in un unico trattato, composto
di un preambolo e di quattro parti. Con la riforma di Lisbona, a seguito
dell accantonamento del progetto costituzionale, si torn al metodo della revisione
dei due trattati gi esistenti. Osservando le modif iche apportate ai due trattati, e
18
Seguono poi le domande relative ad un possibile r iordino dei trattati. ¨ necessario operare una
distinzione fra un trattato di base e le altre disposizioni del trattato? Occorre procedere a questa
separazione? Ne pu derivare una distinzione fra le procedure di modifica e quelle di ratifica del
trattato di base e le altre disposizioni del trattato? dalla Dichiarazione di Laeken sul futuro
dell Unione europea .
9
anche gi solo partendo dai nomi di questi, Ł lecito chiedersi se con Lisbona si sia
voluto realizzare il progetto, appena accennato nella Dichiarazione di Laeken, di
riordinare i trattati in uno costituzionale ed un o servente .
Molte disposizioni fondamentali sono state trasferite dal TCE al TUE, e
quest ultimo Ł stato espunto di quasi tutte le disposizioni non di carattere generale,
con la macroscopica eccezione della Politica estera e di sicurezza comune.
Autorevole dottrina19, basandosi su queste considerazioni, avanza l ipotesi che sia
stato ripreso l originario progetto di Laeken e che tra i due trattati si sia creata una
gerarchia, se non certo normativa (esclusa dagli art 1 co.3 del TUE e art 1 § 2
TFUE, che sanciscono che I due trattati hanno lo s tesso valore giuridico ),
quantomeno funzionale. Secondo questa dottrina infatti, il TUE diverrebbe il
trattato principale, contenente le norme di portata generale, e il TFUE il trattato
servente contenente le norme di funzionamento, che non potrebbe sussistere
autonomamente, in quanto alcune disposizioni (ad esempio, quelle circa la
revisione dei trattati, o l adesione di nuovi Stati) contenute nel TUE disciplinano
aspetti comuni ai due trattati. Molte sono tuttavia le eccezioni al criterio
sopraesposto, quali, oltre ovviamente alla PESC, le disposizioni che definiscono gli
atti giuridici (art 288 e ss. TFUE, in precedenza art 249 e ss. TCE), la clausola di
flessibilit (art 352 TFUE, in precedenza art 308 T CE), o la cittadinanza (art 20 e
ss. TFUE, in precedenza art 17 e ss. TCE). Se tali eccezioni comportino che sia
stato smentito il criterio, o piuttosto che non si abbia avuto il coraggio di seguirlo
fino in fondo, Ł oggetto di dibattito in dottrina.
Se avvallassimo, comunque, la tesi della gerarchia funzionale, ne deriverebbero
importanti conseguenze: la relazione strumentale cos instaurata non potrebbe non
condizionare l interpretazione del Trattato servente. Gli obiettivi e i valori
dell Unione, quali definiti agli artt. 2 ss. del TUE varrebbero anche nell ambito del
Trattato sul funzionamento e vincolerebbero l interprete. Inoltre, qualora dovesse
riscontrarsi un contrasto tra disposizioni appartenenti l una al TUE e l altra al
TFUE, l interprete dovrebbe cercare in tutti i modi di eliminare in via ermeneutica
il conflitto, adottando, nei limiti del possibile, un interpretazione della norme del
trattato servente conforme a quella del trattato maggiore.
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