Gruppi di pressione nel sistema politico americano

	
   6	
  
capitolo, in questo l’attenzione è focalizzata sulle due principali 
riforme che oggi disciplinano l’attività di lobbying: il Lobbying 
Disclosure Act del 1995 e il Federal Regulation of Lobbying Act 
del 1946. Il quarto ed ultimo capitolo è incentrato su una disamina 
delle politiche di pressione poste in essere a seguito della proposta 
di riforma del sistema sanitario statunitense avanzata dal Presidente 
Barack Obama. La capacità delle lobby di influenzare le politiche 
governative in ambito sanitario è valutata attraverso uno studio 
accurato dell’andamento dei finanziamenti elettorali negli ultimi 
dieci anni. Infine, l’analisi delle dinamiche e dei ‘costi’ necessari 
all’approvazione della proposta di legge al Senato vanno a 
concludere l’elaborato.   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
	
   7	
  
 
 
 
 
 
 
 
 
CAPITOLO I 
LOBBY: DEFINIZIONE E 
STORIA 
	
  
	
  
	
  
	
  
 
 
 
 
 
 
 
 
	
   8	
  
1.1 Definizione 
	
  
	
  
	
  
Il potere ed il ruolo che i gruppi di pressione esercitano nel 
contesto delle democrazie moderne, ed in special modo in quelle 
anglosassoni sono ormai noti. Nel caso degli Stati Uniti questi 
gruppi di pressione rivestono un ruolo primario nelle dinamiche 
decisionali, ed hanno una lunga storia ed una larga diffusione. La 
loro legittimazione in qualità di attori politici è piena. Sin dalla 
nascita degli Stati Uniti, infatti, le lobby sono state in grado di 
occupare un ruolo chiave nel processo legislativo, ed il loro 
successo è dovuto a diversi fattori legati tutti all’unicità del contesto 
politico e sociale in cui operano. La rappresentanza degli interessi è 
un elemento  chiave della prassi democratica americana, e non di 
rado dietro una lobby c’è quasi sempre una associazione.  Risulta 
spesso difficile per gli europei capire quanto sia radicato tale 
fenomeno a livello sociale. Tutti gli attori sociali degli Stati Uniti , 
che siano gruppi di individui oppure organizzazioni, hanno un 
interesse diretto o indiretto nei confronti dell’attività legislativa 
svolta dal Congresso. Le lobby, operando da corpo intermedio, 
fanno sì che questi interessi giungano al’atenzione dei 
parlamentari attraverso un’attività svolta durante tutta la legislatura. 
Questo loro diritto trova massima tutela nella leggi dello Stato; il 
lobbismo infatti, è tutelato a livello  costituzionale. Il right of 
	
   9	
  
petition
1
, cioè il diritto alla petizione, è contenuto nel First 
Amendment, il Primo Emendamento ratificato nel 1791, che 
assieme ad altri nove fa parte integrante della Carta Fondamentale. 
Tale condizione implica che l’attività di lobbying è ammessa e 
garantita implicitamente poichè racchiusa nel diritto di associazione 
e di supplica; tali diritti garantiscono al cittadino la capacità di 
potersi difendere dall’oppressione e dall’ingerenza del governo.  
Ma cosa sono le lobby? Sia nei media che nel linguaggio quotidiano 
questo termine assume spesso connotazioni negative. Visto con gli 
occhi degli europei il lobbismo statunitense sembra quasi una 
legittimazione della corruzione politica. Ma per compredere 
pienamente il fenomeno bisogna riscoprire il ruolo che 
l’associazionismo riveste da sempre nel modello sociale e politico 
americano. Numerosi pensatori a partire da Toqueville hanno posto 
al centro della propria riflessione questo elemento della cultura 
Americana. Come evidenzia Graziano, il lobbismo è un «fenomeno 
contemporaneo essenzialmente del Novecento, le lobby incarnano 
dilemmi antichi della politica. Di società parziali, di parti che 
diventano partiti e di fazioni, progenitrici degli attuali gruppi di 
interesse , si discute almeno da quando è apparsa in Europa una 
sfera distinta e nettamente separata dallo Stato, a cui si è convenuto 
di dare il nome di “società civile”»». Ed è partendo proprio da 
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
1
 http://www.archives.gov/exhibits/charters/bill_of_rights_transcript.html Bill 
of Rights 1971 - Amendment I “Congress shall make no law respecting an 
establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging 
the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to 
assemble, and to petition the Government for a redress of grievances” 
	
   10	
  
questo concetto di società civile» [Graziano, 1995], intesa come il 
luogo in cui la libertà di coscienza e di associazione trovano la 
massima espressione, che numerosi pensatori metteranno al centro 
del dibattito il ruolo dei gruppi di pressione. Le opere di 
Montesqueu, Madison e Toqueville rappresentano in questo senso il 
retroterra dottrinale dal quale partire per poter delineare la 
tradizione di pensiero legata al cosiddetto pluralismo liberal-
democratico. Questa variante del pluralismo è stata supportata nel 
Novecento da diverse scuole di pensiero quali il pluralismo 
normativo , la group theory con le opere di Bentley e Truman fino 
ad includere il modello poliarchico di Dahl. Il pluralismo liberal-
democratico sostiene la tesi secono la quale il progetto del 
pluralismo preveda in sostanza l’autogoverno. Infatti, il pluralismo 
in tutte le sue manifestazioni consiste in una denuncia più o meno 
esplicita dei limiti della rappresentanza puramente parlamentare e 
dell’alienazione del cittadino che si trova nella condizione di 
rapportarsi con lo Stato. La soluzione pluralista prevede in questo 
caso una rappresentanza che sia funzionale e vicina agli interessi 
dei singoli cittadini, che in tal modo possono controllare da vicino 
l’operato delle istituzioni. Negli Stati Uniti vi sono oggi oltre 
centomila tra gruppi e associazioni estremamente diversi per natura, 
dimensione, influenza ed orientamento. Questi gruppi si possono 
considerare come parte effettiva del processo politico. Secondo 
Davis B. Truman tali condizioni sono parte integrante del 
pluralismo Americano nel quale «un gruppo di interesse è un 
gruppo i cui membri condividono uno stesso atteggiamento e che 
	
   11	
  
rivendica un certo numero di cose dagli altri gruppi che 
compongono la società. Se e quando esso reclama qualcosa dale 
istituzioni, diviene un gruppo d’interesse politico”[Truman, 1960].  
Negli Stati Uniti il processo politico quindi coinvolge anche un 
certo numero di gruppi di pressione oltre alle istituzioni ed i partiti. 
Bisogna inoltre riconosce che il legame tra gruppi di pressione e 
partiti non è così netto. Le lobby sono espressione di singole istanze 
presenti all’interno dei partiti. Alcuni gruppi di pressione ad 
esempio rappresentano l’ala destra o sinistra di un determinato 
partito. Nel modello pluralista americano la presenza di tali gruppi 
non viene vista come una forza antagonista rispetto alle istituzioni 
poichè al contrario ne rappresentano un completamento. Affinchè la 
convivenza tra gruppi di pressione ed istituzioni sia pacifica sono 
necessarie due condizioni cardine del modello politico americano. 
La prima è che ci sia un consenso generalizzato ovvero che nessun 
gruppo abbia l’intenzione di imporre il proprio punto di vista agli 
altri  anche con l’uso della forza, la seconda è che  vengano poste in 
essere le condizioni politiche affinche la mediazione tra questi 
gruppi sia facilitata. Il modello statunitense sempre secondo le tesi 
sostenute dai pluralisti, dispone di un sistema politico stabile ed al 
tempo stesso elastico che è capace di recepire le diverse issue 
provenienti dalla società.  
Ma come nasce il fenomeno e qual è l’origine etimologica del 
termine lobby? Con l’etimo laubia, di origine tardo-latina, gli 
antichi intendevano una loggia o ancora una tribuna del popolo, 
mentre col significato odierno del termine i popoli anglosassoni 
	
   12	
  
indicano in senso architettonico un ingresso, un vestibolo o un 
corridoio. L’associazione del termine lobby a questo spazio fisico 
non è casuale, giacchè è in esso che si svolge l’attività del lobbista. 
Sono i corridoi disseminati nei pressi delle camere del congresso in 
cui è possibile entrare a contatto con gli uomini di potere, coloro 
che sono delegati dai cittadini per rappresentare gli interessi del 
popolo. Sono loro l’obiettivo principale dei lobbisti che attraverso 
vari strumenti svolgono una attività di lobbying, di “pressione”, sui 
due rami del parlamento e sulla presidenza, facendosi portatori 
delle istanze dei singoli gruppi che rappresentano. 
Diversi autori offrono una propria definizione del termine: Il 
lobbying – secondo le parole di Gianfranco Pasquino - «…è il 
processo per mezzo del quale i rappresentanti dei gruppi di 
interesse agendo da intermediari portano a conoscenza dei 
legislatori, dei decision-makers, i desideri dei loro gruppi. Lobbying 
è quindi soprattuto una trasmissione di messaggi dal gruppo di 
pressione ai decision-makers, per mezzo di rappresentanti 
specializzati (e in alcuni casi, come negli Usa, legalmente 
autorizzati) che possono, o no, far uso della minaccia di sanzioni» 
[Pasquino, 1976]. 
Da questa definizione possiamo trarre le prime considerazioni. Il 
lobbying per prima cosa è un processo che si basa 
sull’intermediazione. I lobbisti che sono portatori delle istanze dei 
propri gruppi di riferimento, rappresentano il nodo dal quale si 
articola la negoziazione degli interessi. Lo scopo principale è la 
trasmissione di un messaggio che viene portato all’attenzione dei 
	
   13	
  
decision-makers ed infine si rileva come il performarsi dell’azione 
lobbistica implica la «minaccia di sanzioni», che come si vedrà 
sono di varia natura. Come ricorda Pasquino l’attività di lobbying è 
pienamente riconosciuta e legalmente autorizzata in alcuni stati, e il 
lobbista è una vera e propria attività lavorativa che viene svolta a 
tempo pieno.  
Un’ulteriore definizione, questa volta più articolata, viene fornita 
dal Lobbying Disclosure Act del 1995, la legge attualmente in 
vigore negli Stati Uniti che regolamenta l’attività lobbistica. Al suo 
interno viene esplicitata la figura del lobbista, nonchè la sua attività 
che nel gergo della legge prende il nome di «contatto lobbistico». 
 Il lobbista è «ogni individuo dipendente o ingaggiato da un cliente 
con compenso finanziario o altro, per servizi che includono più di 
un contatto lobbistico, salvo un individuo le cui attività 
costituiscano meno del 20 per cento del tempo impegnato in servizi 
resi da tale individuo al cliente in un periodo di tre mesi»
2
. In base 
alla legge quindi è evidente la presenza di due distinte figure 
professionali; gli in-house lobbyists, o lobbisti interni che sono  
dipendenti o impiegati dell’associazione per cui lavorano, o ancora, 
i lobbisti esterni, solitamente inquadrati (ingaggiati) in studi legali o 
di consulenza che vengono ingaggiati per una o più campagne. 
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
2
 http://www.law.cornell.edu/uscode/2/1602.html 
“The term “lobbyist” means any individual who is employed or retained by a 
client for financial or other compensation for services that include more than 
one lobbying contact, other than an individual whose lobbying activities 
constitute less than 20 percent of the time engaged in the services provided by 
such individual to that client over a 3-month period.” 
	
   14	
  
L’attività svolta deve superare il 20 per cento del tempo impiegato, 
altrimenti l’individuo, almeno legalmente, non è da considerarsi 
lobbista.  
Per «contatto lobbistico», ovvero l’attività di lobbying, la legge 
intende «ogni comunicazione orale o scritta (compresa una 
comunicazione elettronica) a un pubblico ufficiale della branca 
esecutiva o di quella legislativa compreso nella legge, fatta per 
conto di un cliente»
3
. Tale attività può essere svolta per diverse 
finalità: per la «formulazione, modifica o adozione di legislazione 
federale» e proposte legislative; formulazione, modifica o adozione 
di una norma federale o qualsiasi altro programma, politica o presa 
di posizione del Governo degli Stati Uniti; amministrazione o 
esecuzione di un programma o politica, come ad esempio permessi 
o licenze ed infine la «nomina o conferma di una persona in un 
incarico a ratifica da parte del Senato».  
L’attività di lobbying si profila come una comunicazione politica 
che agisce su più fronti. Il lavoro del lobbista non si riduce 
semplicemente nel  contattare i decision-makers. Analizzando la 
struttura e le modalità operative delle lobby si evidenzia la presenza 
di una catena di attività legate tra loro in cui il contatto diretto con 
la figura politica non rappresenta che l’ultimo passaggio. A monte 
vi è un intenso lavoro di pianificazione strategica dell’attività 
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
3
 http://www.law.cornell.edu/uscode/2/1602.html 
“The term “lobbying contact” means any oral or written communication 
(including an electronic communication) to a covered executive branch official 
or a covered legislative branch official that is made on behalf of a client”