La legge delega sul federalismo fiscale 42/2009: problemi e prospettive

Repubblica italiana e secondo Presidente dello Stato stesso), che in un 
contesto storico-politico fortemente centralistico, come quello in qui è vissuto, 
affermava: 
"Se regioni, provincie e comuni devono ricorrere ad entrate proprie per 
finanziare le relative funzioni, nasce il controllo dei cittadini sulla spesa 
pubblica, nasce la speranza di una gestione sensata del denaro pubblico. 
Se gli enti territoriali minori vivono di proventi ricevuti dallo Stato, manca 
l'orgoglio del vivere del frutto del proprio sacrificio e nasce la psicologia del 
vivere a spese altrui" (Forte F., Luigi Einaudi: il mercato e il buongoverno, 
Einaudi, 1982). 
   E' proprio da questa affermazione che risulta evidente come la dimensione 
finanziaria rappresenti il nodo cruciale di quel fenomeno che si è soliti definire 
con il termine di "decentramento": cioè quel processo di gestione di poteri 
politico-amministrativi che si sviluppa attraverso il trasferimento, la distribuzione 
o la delega di funzioni e competenze da livelli centrali a livelli periferici di 
governo. Dimensione finanziaria descritta invece con il termine di "federalismo 
fiscale",  identificando così la proiezione in campo economico-tributario dello 
stesso processo di decentramento. 
Questa stretta correlazione tra i due termini risulta anche dal fatto che spesso 
vengono utilizzati come rispettivi sinonimi; ma entrando più nello specifico, si 
può affermare che è lo stesso decentramento politico-amministrativo a costituire 
lo strumento e la premessa per la realizzazione del decentramento fiscale. 
Dunque sono gli stessi poteri finanziari riconosciuti alle amministrazioni 
devolute a determinare il loro reale grado di autonomia. 
Come affermano i sostenitori del federalismo fiscale, gli enti politico-
amministrativi territoriali devono finanziare le proprie spese con imposte proprie, 
in modo che i cittadini tassati possano esercitare, col voto, un maggiore 
controllo politico su di essi. Si sostiene che vi è tanta più trasparenza e controllo 
quanto più il pubblico amministratore può essere considerato direttamente 
responsabile delle scelte di prelievo e di spesa operate. Tale responsabilità si 
affievolisce nei sistemi burocratici centralistici, mentre nei sistemi decentrati 
diviene più evidente perché è più facile individuare il soggetto che deve 
risponderne. 
Ecco in sintesi i caratteri del federalismo fiscale; e da qui nasce la necessità di 
coniugare, nel modo più efficace possibile, il decentramento funzionale al 
decentramento finanziario, il cui studio è compito appunto delle teorie relative al 
decentramento fiscale. 
    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.2  Soggetti, Modelli e Forme del governo 
decentralizzato 
 
Dal punto di vista organizzativo di una struttura di governo decentrata possono 
esistere diversi modelli di riferimento, in quanto si tratta di enti mai praticamente 
strutturati in un unico organismo capace di prendere decisioni e di applicarle 
sull'intero territorio. Esiste cioè una struttura territoriale di governo, dove il 
potere politico è suddiviso tra stato nazionale e governi locali, tra il centro e la 
periferia; e dove accanto alla classica divisione dei poteri "orizzontale o 
funzionale" tra potere legislativo, potere esecutivo e potere giudiziario, esiste un 
secondo tipo di divisione dei poteri "verticale o territoriale" tra il governo 
centrale e i governi  locali. Questa divisione territoriale dei poteri può variare 
notevolmente da un paese all'altro e da un'epoca all'altra. Ci sono paesi in cui il 
governo centrale ha il potere di decidere su un ampio numero di questioni 
mentre i governi locali hanno un ruolo marginale, e viceversa, paesi in cui le 
strutture locali hanno un elevato grado di autogoverno e in cui il ruolo del 
governo centrale è assai più limitato. 
Per semplicità d'analisi, si possono a questo fine individuare quattro gruppi di 
istituzioni che possono operare a livello di organizzazione decentrata e che 
possono essere identificate come strutture di governo locale (governi locali puri, 
governi locali di secondo grado, agenzie locali specializzate e apparati locali 
dipendenti), e sostanzialmente tre modelli di organizzazione territoriale delle 
stesse strutture (il sistema funzionale, il sistema della decentralizzazione 
spaziale ed i sistemi federali) che fanno capo ai due grandi modelli di possibile 
decentralizzazione (federali e stati unitari).      
   A tal proposito i quattro gruppi di possibili istituzioni che possono operare a 
livello locale sono: 
 
 ξ Governi locali puri.  Comprende le istituzioni che vengono considerate 
"governi locali puri" in quanto presentano i seguenti caratteri: 
-  sono istituzioni territoriali, nel senso che esercitano la loro azione di 
governo su un territorio nazionale delimitato; 
-  sono istituzioni elettive, nel senso che i loro organi decisionali sono 
eletti direttamente e periodicamente dai cittadini; 
-  sono istituzioni generaliste, nel senso che si occupano in linea di 
principio di qualsiasi problema; 
-  sono istituzioni autonome, nel senso che possono attuare decisioni 
economiche-politiche con un  certo grado di discrezionalità ed 
autonomia. 
Appartengono a questo tipo di gruppo i Comuni e le Provincie italiane, i 
Comuni e le circondari tedeschi, i distretti e le contee britanniche.     
 
 ξ Governi locali di secondo grado.  Questo gruppo comprende governi 
generalisti che non sono eletti direttamente dai cittadini, ma sono 
designati indirettamente da altre strutture di governo locale. 
Esempi di queste tipologie di strutture sono le Provincie spagnole e 
portoghesi, le comunità montane italiane e le Regioni inglesi. 
 
 ξ Agenzie locali specializzate.  Questo terzo gruppo comprende strutture 
specializzate nel trattare, in ambito locale, uno specifico ambito di 
intervento pubblico (ad esempio, i trasporti, i rifiuti e la gestione delle 
acque). 
Possono essere strutture elettive e possono assumere diverse 
configurazioni giuridiche. Rientrano in questa tipologia gli enti 
specializzati di gestione della sanità in Italia e in Gran Bretagna, o negli 
Stati Uniti gli "school districts" e gli "special districts", considerati come 
governi locali a tutti gli effetti. 
 
 ξ Apparati locali dipendenti dal centro.  Questo quarto gruppo 
comprende istituzioni che operano su scala locale ma appartenenti alle 
dipendenze di un livello di governo superiore. 
Sono autorità elettive ma nominate da strutture gerarchicamente 
superiori ed hanno il compito di dare attuazione, in ambito locale, alle 
politiche decise dal livello più elevato. Queste strutture pur operando su 
scala locale, almeno in linea di principio non sono considerati governi 
locali; ma ad uno sguardo più ravvicinato il loro ruolo si presenta in 
modo meno lineare: in quanto radicate nel contesto locale, possono 
anche funzionare in senso inverso, ossia come rappresentanze di 
esigenze e richieste locali verso il centro. 
 
   Per quanto riguarda i modelli di decentralizzazione, è possibile  individuare 
due modalità attraverso cui può realizzarsi concretamente la delega di poteri e 
funzioni dai livelli centrali ai livelli periferici di governo: gli Stati Federali e gli 
Stati Unitari. A loro volta i due modelli possono organizzarsi secondo il criterio 
funzionale, spaziale e federale. 
 
 
MODELLI DI DECENTRALIZZAZIONE 
 
 
 
 
 
 
 
 
FORME DELLA DECENTRALIZZAZIONE 
 
 
Analizziamo tratti: 
 
 
STATI FEDERALI 
 
STATI UNITARI 
FUNZIONALE SPAZIALE FEDERALE 
Analizziamo brevemente i relativi tratti caratteristici: 
 ξ  Stati Federali.  Si tratta di un sistema di decentramento che 
costituzionalmente prevede solo due livelli: il governo federale e il 
governo degli stati federati; che operano su piani completamente 
separati, in completa autonomia e in regime di separazione di poteri. 
Dove nessun livello di governo può modificare l'attribuzione di funzioni 
relative al livello opposto. 
I rapporti tra i due livelli sono definiti "tangenti" in quanto l'unico punto di 
contatto, di tangenza appunto, è costituito dalla risoluzione degli 
eventuali conflitti di competenza "verticale" (tra governo e stati federati) 
o "orizzontale" (tra gli stati federati) che possono crearsi; derivante dal 
fatto che la separazione completa delle competenze non evita che gli 
effetti delle relative politiche entrino in conflitto. 
Diversamente da quanto accade negli Stati unitari, nello Stato federale il 
governo centrale possiede solo le competenze minime e i poteri 
necessari per garantire l'unita' politica ed economica della Federazione, 
mentre agli altri livelli e' attribuita piena capacità di autogoverno in tutte 
le altre materie.  
Nella sfera che gli e' propria nessun livello di governo deve essere 
subordinato a quello superiore. Questo equilibrio costituzionale si riflette 
anche nella composizione del potere legislativo, caratterizzato da un 
particolare tipo di bicameralismo. Prendendo ad esempio gli Stati 
Federali già esistenti, un ramo del parlamento rappresenta il popolo 
della federazione in misura proporzionale al numero degli elettori, 
mentre l'altro è composto dai rappresentanti degli Stati. Le leggi, per 
essere approvate, devono avere sia il consenso della maggioranza dei 
rappresentanti del popolo della federazione, che quello della 
maggioranza degli stati membri. Nell'ipotesi di molteplici livelli di governo, 
questa ipotesi deve essere riprodotto ad ogni singolo livello. 
Inoltre affinché la divisione dei poteri tra governo centrale e governi 
locali sia garantita, essa deve non solo essere sancita da una 
Costituzione scritta, ma deve anche essere tutelata da un potere 
autonomo in grado di annullare i provvedimenti legislativi e 
amministrativi non conformi alla Costituzione e di pronunciarsi in ultima 
istanza quando si presentino conflitti relativi alla divisione dei poteri. 
Questo potere e' il potere giudiziario che fonda la propria indipendenza 
proprio sull'esistenza di diversi livelli di governo (ciascuno dei quali ha 
interesse a tutelare l'indipendenza del potere giudiziario rispetto agli altri 
livelli) e che può quindi garantire il primato della Costituzione 
imponendone il rispetto a tutti gli organi dello Stato federale. 
Le autonomie locali, sussistono per diritto proprio delle singole unità 
federate, e non per derivazione dello Stato federale. 
Dal lato dell'utilizzo delle risorse, il potere originario di disposizione delle 
risorse spetta agli enti decentrati. 
In questi stati infine, il federalismo ha l'obiettivo di unire, ridurre le 
distanze ed attenuare le differenze dei diversi enti territoriali di governo. 
 
 ξ  Stati unitari.  Si tratta di un sistema di decentramento in cui il governo   
centrale prevale nettamente sugli altri livelli di governo, definendone i 
compiti ed esercitando un penetrante controllo sulla loro azione.  
Le autonomie locali, esercitano a secondo dei paesi, sostanzialmente tre 
tipi di competenze: competenze esclusive per la gestione delle questioni 
di interesse locale, competenze per delega dello Stato e competenze la 
cui gestione è stata loro delegata da altre collettività territoriali, capita 
spesso infatti in questo tipo di stati che certe competenze, come quelle 
relative all‟ambiente, alla cultura, ai trasporti, alla sanità, all‟istruzione, 
siano gestite congiuntamente da più livelli locali e a volte anche insieme 
allo Stato. 
Si riconosce in sostanza un sistema gerarchico territoriale di governo: 
dove poteri, finanziamento, struttura e controlli sono interamente 
delineati dal parlamento nazionale. I rapporti tra i due livelli sono definiti 
"inglobanti" in quanto il livello centrale assorbe, ingloba appunto, le 
competenze dei livelli decentrati regolandone e controllandone 
l'attribuzione. 
Le autonomie locali, che possono essere anche molto spinte, sono 
comunque sempre derivate dallo Stato unitario.  
Dal lato dell'utilizzo delle risorse, il potere originario di disposizione delle 
risorse spetta invece al governo centrale, a cui successivamente spetta 
il compito di regolare all'assegnazione e il reperimento delle risorse 
necessarie ai livelli decentrati . 
In questi stati invece, l'effettiva realizzazione del federalismo può 
comportare situazioni di accentuazione delle differenze già presenti nelle 
diverse aree territoriali di governo. 
 
 
  Infine, per quanto riguarda le forme attraverso cui un ente di governo 
territoriale può organizzarsi, come già precedentemente accennato, esistono tre 
sistemi di riferimento: 
 
 ξ  Sistema funzionale.  Sistema definito funzionale o della 
deconcentrazione, in quanto il governo territoriale viene strutturato in 
enti con competenza sull'intero territorio nazionale ma dotati di un'unica 
responsabilità o funzione (ad esempio: la  sanità o l'istruzione). 
E' il tipico modello degli stati fortemente centralizzati dove le decisioni 
vengono prese a livello centrale e diramate a livello locale. Gli enti di 
governo locale diventano, in sostanza, veri e propri agenti decentrati del 
governo nazionale attuandone le direttive e sottoponendosi ai relativi 
controlli. 
Il sistema funzionale ha come obiettivo principale quello di assicurare, 
sull'intero territorio nazionale, una completa uniformità ed omogeneità 
nell'accesso ai beni e servizi, ed una sostanziale equità di trattamento 
tra gli utenti dei beni e servizi stessi. 
Nella realtà, questi obiettivi sono raramente raggiunti, data la difficoltà da 
parte del centro di controllare l'operato della periferia, e data 
l'impossibilità di adattare l'offerta dei beni e servizi alle reali esigenze 
delle singole aree decentrate. Non è possibile cioè creare un efficiente 
sistema di concorrenza su misura per ogni singolo ente decentrato, a 
causa della natura sostanzialmente monopolistica del servizio offerto. 
 
 ξ  Sistema spaziale.  Definito modello della devoluzione o 
decentralizzazione spaziale per la natura geografica del decentramento, 
in quanto, il governo territoriale viene strutturato attribuendo 
responsabilità e competenze fra enti appartenenti a livelli diversi. Oltre al 
livello centrale, anche i livelli locali vengono dotati di autorità politica e 
competenze su una determinata area territoriale. Gli enti locali diventano, 
in sostanza, veri e propri enti multifunzionali, dotati di autonomie proprie 
per le relative attribuzioni e con organi eletti dai cittadini che vivono entro 
il territorio in qui l'ente opera. 
Il modello della decentralizzazione spaziale ha come obiettivo principale 
la soddisfazione delle esigenze e delle preferenze degli utenti, da 
realizzarsi attraverso una fornitura di beni e servizi differenziata rispetto 
le reali necessità di ogni area di riferimento. 
Anche in questo caso esistono inconvenienti causati da una 
decentralizzazione spaziale, derivanti sostanzialmente da 
diseguaglianze di carattere socio/economico delle diverse strutture di 
governo. Infatti, ogni ente multifunzione è dotato per sua natura di 
caratteri sociali, economici e geografici propri, che non permettono di 
garantire omogeneità nella disponibilità di risorse, ed assicurare uno 
standard uniforme nella fruizione dei servizi e nel trattamento dell'utenza. 
 
 ξ  Sistemi federali.  In generale non è facile distinguere un sistema 
federale di governo territoriale da un sistema di devoluzione o 
decentralizzazione spaziale. Comunque, un sistema di questo tipo si 
caratterizza perché nasce da un accordo tra stati federati, ed assegna a 
questi maggiori garanzie sul mantenimento delle stesse competenze e 
sopratutto della loro autonomia, in quanto, la modificazione  delle 
competenze può avvenire solamente con un processo di revisione 
costituzionale, e in alcuni sistemi, attraverso l'approvazione della 
maggioranza degli stati federati. 
In sostanza, un sistema di governo territoriale federale può garantire un 
elevato grado di decentralizzazione, mantenibile nel tempo con maggior 
sicurezza rispetto alle altra forme di governo decentralizzato esaminate.