La regolamentazione del settore ferroviario: dal monopolio naturale alla concorrenza

- 2 - 
 
Tuttavia se in certi settori mancano alcune delle condizioni necessarie 
perché un mercato concorrenziale funzioni in modo efficiente, si 
manifestano i cosiddetti fallimenti del mercato, riconducibili alla 
presenza di esternalità, di monopolio naturale e di beni collettivi. 
L’esternalità è l’effetto dell’azione di un soggetto economico nei 
confronti di un altro senza che fra i due vi sia un rapporto di mercato. 
Tali esternalità possono essere sia positive sia negative: una centrale 
elettrica alimentata a carbone produce energia elettrica ma inquina 
l’aria con le emissioni di gas serra, pertanto se l’inquinamento non 
viene preso in considerazione dal proprietario della centrale nella 
determinazione dei prezzi, viene prodotta una quantità eccessiva di 
energia elettrica e di inquinamento atmosferico rispetto alla quantità 
socialmente ottimale in una situazione di prezzi efficienti. Il monopolio 
naturale riguarda quei settori nei quali i costi medi sono decrescenti 
rispetto ai volumi di produzione e nei quali la presenza di un’unica 
impresa è più efficiente rispetto al caso di più imprese; sostanzialmente 
si tratta di settori con tecnologia di produzione a rendimenti di scala 
crescenti nei quali, qualora vi fosse concorrenza, si determinerebbe una 
situazione di parità tra prezzo e costo marginale e ciò impedirebbe al 
produttore di coprire tutti i costi. Infatti in presenza di rendimenti di 
- 3 - 
 
scala crescenti, il costo medio è superiore al costo marginale. Il 
monopolio naturale è tipico delle industrie caratterizzate da elevati 
costi fissi quali le industrie a rete. Un altro fattore di fallimento del 
mercato è la presenza di beni collettivi di tipo non escludibile e non 
rivale. La non escludibilità comporta l’impossibilità di impedire a 
chiunque voglia giovarsi dei servizi del bene collettivo di farlo, anche se 
si tratta di un individuo che non ha partecipato al finanziamento della 
produzione del bene. Pertanto una volta attuati gli investimenti e 
realizzato il bene, il proprietario non potrà recuperare i costi relativi in 
quanto tutti vorranno usufruire del bene senza pagare. I beni collettivi, 
inoltre, presentano anche la proprietà della non rivalità che consiste nel 
fatto che il bene può essere utilizzato da più individui 
contemporaneamente senza che ciò determini una riduzione della 
quantità del bene disponibile anche per gli altri individui che intendano 
consumarlo. Queste due caratteristiche fanno sorgere un problema di 
incentivi alla produzione dei beni collettivi per un’impresa privata in 
quanto essa è consapevole di non riuscire a recuperare gli investimenti.  
Nei settori in cui si verificano fallimenti del mercato occorre porsi il 
problema della regolamentazione e della necessità dell’intervento dello 
Stato nell’economia.  
- 4 - 
 
Nel corso dei decenni sono maturate varie scuole di pensiero all’interno 
della letteratura economica che hanno fornito risposte riguardo al ruolo 
e alla concezione del regolatore pubblico. Secondo la scuola 
tradizionale di economia pubblica, il regolatore si preoccupa 
esclusivamente dell’efficienza della soluzione proposta rispetto ai 
problemi sollevati dalla presenza di un fattore di fallimento del 
mercato, mentre è completamente sordo ai richiami e alle pressioni che 
provengono dai gruppi di interesse e ai benefici personali che egli 
potrebbe ricavare se avesse un comportamento collusivo con tali 
gruppi. Egli è inoltre completamente insensibile all’aspetto 
redistributivo delle sue decisioni che invece è ritenuto di competenza 
della politica: se il regolatore disegna più ipotesi di regolamentazione 
egualmente efficienti ma differenti in quanto a distribuzione del surplus 
tra consumatori e produttori, la scelta tra le proposte è compito della 
politica, non dell’autorità di regolamentazione. La scuola tradizionale di 
economia pubblica configura un regolatore perfetto, che non ha 
difficoltà di reperire le informazioni necessarie a ideare soluzioni 
efficienti. Agli antipodi rispetto a tale visione si situa la concezione della 
figura del regolatore nell’ambito della scuola di economia politica della 
regolamentazione secondo la quale il regolatore è influenzato dalle 
- 5 - 
 
pressioni dei gruppi di potere e dai benefici personali attesi dalle 
decisioni adottate. Stigler nel 1971 ha proposto un modello nel quale la 
regolamentazione è un servizio oggetto di scambio tra coloro che lo 
offrono (politici e autorità di regolamentazione) e coloro che lo 
richiedono (imprese che chiedono di essere protette dalla concorrenza) 
e in cui ogni agente è motivato soltanto da interessi personali. In 
particolare i politici sono impegnati esclusivamente a guadagnare voti 
per la rielezione e i regolatori a fare carriera nell’industria 
regolamentata una volta cessato il loro mandato mentre le imprese, in 
cambio di una regolamentazione protettiva, finanziano le campagne 
elettorali e offrono carriere: si realizza la cosiddetta cattura del 
regolatore. Il mercato della regolamentazione è squilibrato a favore dei 
gruppi di pressione più omogenei nella loro composizione interna e di 
dimensioni inferiori (associazioni degli industriali) rispetto a quelli più 
eterogenei (associazioni dei consumatori). I primi possono, infatti, 
prevenire più efficacemente i comportamenti da free rider essendo più 
ridotto il numero dei membri e le possibilità di beneficiare dell’azione di 
lobbying senza partecipare ai costi dell’azione. I sostenitori della scuola 
di economia politica della regolamentazione giungono ad una 
conclusione drastica: l’unica soluzione contro la cattura del regolatore 
- 6 - 
 
da parte dei regolamentati e contro decisioni che premiano i monopoli 
e scoraggiano gli investimenti è l’eliminazione totale della 
regolamentazione, quindi una totale estromissione dello Stato 
dall’economia.  
Secondo la nuova scuola di economia pubblica, invece, esiste una 
fondamentale asimmetria informativa tra il regolatore e il 
regolamentato: l’impresa regolamentata possiede informazioni 
necessarie per le decisioni che deve prendere il regolatore ma non ha 
interesse alcuno a comunicarle. Infatti se l’impresa fornisse tali 
informazioni al regolatore potrebbe esserne svantaggiata. D’altronde 
l’impresa, anticipando che anche comunicando la verità, il regolatore 
non ne terrebbe conto nelle sue decisioni in quanto considererebbe le 
informazioni comunque inattendibili e parziali, sceglie il silenzio. Il 
compito del regolatore appare alquanto arduo: egli deve mostrare 
all’impresa con chiarezza come si comporterà in base al tipo di 
informazione ricevuta in modo che l’impresa potrà valutare la 
profittabilità attesa dalle informazioni da trasmettere, evitando così che 
l’impresa consideri inutile fornire qualsiasi tipo di informazioni. A 
differenza della vecchia scuola di economia pubblica, si riconosce un 
peso agli interessi personali del regolatore che non è più considerato il 
- 7 - 
 
pianificatore perfetto. Un’altra asimmetria informativa esiste, inoltre, 
tra l’autorità politica, che gerarchicamente è preordinata rispetto al 
regolatore e lo controlla, e il regolatore, il quale possiede informazioni 
maggiori sulle imprese e i settori nei quali deve intervenire rispetto ai 
suoi superiori politici. Egli, pertanto, cercherà di sfruttare tale 
asimmetria a proprio vantaggio personale, a detrimento dell’interesse 
generale. Per impedire questo si potrebbe vietare ai regolatori di 
assumere incarichi nelle industrie che hanno regolamentato. Risposte 
ancora diverse per affrontare i fallimenti del mercato sono venute 
dall’economia istituzionale, fondata sugli studi di R. Coase. Il concetto 
base di tale scuola è quello dei costi di transazione che deriva dall’idea 
che il coordinamento degli individui in un’economia è fonte di costi. Tali 
costi si manifestano sia nel caso di ricorso al mercato sia nel caso 
dell’uso dell’organizzazione interna delle aziende: lo scambio di prodotti 
tra reparti aziendali non è un’operazione di mercato eppure provoca 
l’insorgere di costi di transazione (coordinamento tra reparti, 
manodopera impiegata per il trasferimento delle merci, ecc.). Se i costi 
di transazione fossero nulli allora l’intervento statale sarebbe inutile 
perché ciascuno negozierebbe a costo zero finché non si 
raggiungerebbe un livello di soddisfazione ottimale non migliorabile 
- 8 - 
 
senza causare il peggioramento della condizione di un altro individuo; 
l’assenza di costi di transazione condurrebbe naturalmente a ottimi 
paretiani. Tuttavia i costi di transazione non sono nulli quindi appare 
sensato che sia presa in considerazione la possibilità di intervenire 
tramite la regolamentazione, però rispettando sempre la condizione 
che i costi della regolamentazione non superino i costi di transazione 
che vengono eliminati. Coase non afferma un’opzione generale a favore 
dell’intervento pubblico nel regolamentare le attività economiche, 
piuttosto propone un criterio elastico di soluzione delle situazioni di 
fallimento del mercato sulla base dei costi e dei benefici che caso per 
caso sono previsti con la regolamentazione.  
Le ferrovie sono uno dei settori in cui la discussione sulle forme di 
regolamentazione è più interessante e complessa. Nel mondo 
contemporaneo i trasporti occupano un ruolo sempre più decisivo per 
le sorti dell’economia e degli individui per cui riuscire a definire nel 
migliore dei modi l’assetto regolamentativo delle ferrovie è cruciale. I 
gravi problemi globali di aumento della popolazione urbana, di 
affollamento antropico, che colpiscono specialmente le megalopoli più 
povere del Terzo Mondo, causano un incremento dei livelli di 
congestione e di inquinamento atmosferico. Questa situazione è 
- 9 - 
 
accentuata dall’uso massiccio dei mezzi di trasporto privati. Dal punto di 
vista ambientale ha effetti estremamente negativi anche la crescita del 
traffico aereo mondiale. I vantaggi ambientali della ferrovia, invece, 
sono straordinari: i treni non sono fonte di emissioni di gas serra; la 
costruzione di una rete ferroviaria necessita di una quantità di territorio 
molto ridotta rispetto alle colate di cemento indispensabili per costruire 
una pista di atterraggio per aeroplani o un nuovo tratto autostradale; 
con un solo treno si possono sostituire, a tutto vantaggio del 
miglioramento del traffico stradale, vari tir per il trasporto delle merci, 
così come l’equivalente di tante automobili per il trasporto delle 
persone. Nell’epoca del riscaldamento globale, il buon funzionamento 
del settore ferroviario deve, in conclusione, diventare un obiettivo 
primario di ogni governo che aspiri ad una politica sensibile alla 
questione ambientale e vi deve essere un grande sforzo per ricercare i 
meccanismi di regolamentazione migliori, che permettano uno sviluppo 
efficiente del settore.  
 
 
 
- 10 - 
 
CAPITOLO I 
 
 
IL SETTORE FERROVIARIO: UN’INDUSTRIA A RETE 
 
 
1.1 Le ferrovie: un monopolio naturale 
L’industria del trasporto ferroviario è stata fin dalla sua nascita e in tutti 
i paesi del mondo pesantemente regolamentata. Essa è stata infatti 
considerata un monopolio naturale e in quanto tale un settore incapace 
di sviluppare una struttura concorrenziale in modo efficiente. Il 
monopolio naturale è uno dei fattori che provocano i fallimenti del 
mercato e che giustificano l’intervento delle autorità di 
regolamentazione non solo nelle ferrovie ma anche in numerose altre 
industrie quali le telecomunicazioni e l’energia elettrica. In genere il 
monopolio è una struttura di mercato ritenuta indesiderabile dal punto 
di vista del welfare in quanto l’unico produttore presente ha la 
possibilità di fissare dei prezzi più elevati e produrre delle quantità 
- 11 - 
 
inferiori a quelle corrispondenti all’ottimo sociale. Nel caso del 
monopolio naturale, viceversa, una sola impresa garantisce un costo di 
produzione minore rispetto al costo che si determinerebbe nello stesso 
mercato qualora vi fossero più produttori: il regolatore quindi preferisce 
mantenere il monopolio piuttosto che aprire il mercato alla 
concorrenza, cercando però di minimizzare gli effetti negativi in termini 
di perdita di benessere mediante la regolamentazione dei prezzi. Le 
ferrovie appartengono a quella categoria di settori definiti industrie a 
rete, nelle quali un’infrastruttura di base è indispensabile per potere 
svolgere le attività operative. Nel settore ferroviario tale infrastruttura è 
costituita innanzitutto dalla rete ferroviaria. Giacché la costruzione di 
tale infrastruttura comporta notevoli investimenti che si tramutano in 
costi fissi molto elevati, esiste una barriera all’entrata rilevante che 
devono affrontare le altre imprese che intendano operare nel settore e 
che rende improbabile lo sviluppo di un assetto concorrenziale1. 
Nell’industria ferroviaria l’incidenza dei costi fissi è assai maggiore 
                                                          
1
 A metà Ottocento il monopolio naturale non rappresentava la ragione per la quale si 
adottava un regime di regolamentazione delle ferrovie. In Gran Bretagna in quel 
periodo le autorità iniziarono a ritenere indispensabile la regolamentazione delle 
ferrovie perché le compagnie ferroviarie stavano praticando dei prezzi diversi a 
seconda della categoria di cliente: in altre parole gli operatori del settore ferroviario 
praticavano la discriminazione dei prezzi ovvero, paradossalmente, la via più 
efficiente per determinare i prezzi in industrie con alti costi fissi e barriere all’entrata. 
Le autorità tuttavia considerarono tale condotta come manifestazione di potere di 
mercato. NICK WILLS-JOHNSON, “Railways and the just price”, Curtin University 
of Technology, Australia, agosto 2006. 
- 12 - 
 
rispetto a quella di altre industrie a rete: uno studio del 2003 di Gomez-
Ibanez ha stimato che i costi per infrastrutture nel settore ferroviario 
sono circa il doppio di quelli del settore dell’energia elettrica e del gas 
naturale. Queste caratteristiche tecniche, unitamente a ragioni sociali e 
politiche, sono state le ragioni storiche di una concezione del trasporto 
ferroviario a lungo molto diffusa che interpretava l’attività ferroviaria 
come un servizio puramente di carattere sociale che non dovesse e non 
potesse avere alcuno scopo di lucro. In conseguenza di tale concezione 
del ruolo delle ferrovie per molti decenni il settore è rimasto 
fortemente regolamentato e, soprattutto in Europa, rigorosamente 
amministrato dalle autorità pubbliche. In anni più recenti, infine, la 
forte incidenza dei costi fissi irreversibili nelle ferrovie è stato giudicato 
un fattore cruciale di fallimento di numerosi tentativi di introdurre la 
concorrenza. 
 
 
1.2 Le compagnie ferroviarie come imprese multiprodotto 
Nell’industria ferroviaria si riscontrano una serie di elementi strutturali 
che sono soltanto parzialmente condivisi dagli altri mezzi di trasporto. 
- 13 - 
 
In primo luogo il settore è caratterizzato dalla persistenza di un 
rilevante potere di mercato che le compagnie ferroviarie, soprattutto 
per alcune attività come i servizi per pendolari nelle aree metropolitane 
e il trasporto di derrate, continuano a sfruttare. Le compagnie 
ferroviarie sono in genere imprese multi prodotto che forniscono servizi 
di trasporto di vario tipo e che svolgono anche attività di manutenzione 
e di gestione delle infrastrutture. Tali servizi di trasporto possono essere 
classificabili in due grandi categorie, il trasporto merci e il trasporto 
passeggeri, all’interno delle quali esistono poi varie modalità possibili di 
esercizio del servizio. Una compagnia ferroviaria che effettua il 
trasporto di merci come le risorse minerarie o le derrate alimentari può 
anche svolgere attività di spedizione postale o fungere da trait d’union 
tra due punti nello spazio nell’ambito di trasporti intermodali lungo una 
catena logistica. Anche le compagnie che si occupano di trasporto 
passeggeri forniscono sia servizi sulle tratte di lunga distanza sia servizi 
regionali e locali ed offrono una varietà di servizi. È utile, inoltre, riuscire 
a distinguere i servizi ferroviari i cui costi le compagnie sono in grado di 
recuperare interamente dai ricavi di vendita da quelli che necessitano 
invece di essere sussidiati dal governo ma che per ragioni di universalità 
del servizio non possono essere abbandonati. La natura di imprese 
- 14 - 
 
multi prodotto ha delle rilevanti implicazioni2: in primo luogo è difficile 
allocare il costo totale operativo sostenuto tra i vari servizi svolti dalla 
compagnia. Le difficoltà sono originate dalla presenza di costi fissi 
comuni che sono “utilizzati” da tutti i servizi offerti e che quindi ogni 
attività svolta dall’impresa ferroviaria deve concorrere a recuperare. 
Occorre ammettere che un meccanismo per allocare i costi fissi tra le 
attività ferroviarie basato su criteri logico-economici oggettivi non 
esiste e che qualsiasi metodo utilizzato conterrà sempre elementi di 
arbitrarietà ineliminabili. Il metodo tradizionalmente più impiegato è 
quello del costo pieno (Fully Distributed Cost, FDC) che consiste 
nell’attribuire ai singoli servizi svolti una quota dei costi comuni al 
servizio di cui si vuole quantificare il costo su una base condivisa che 
permetta di determinare l’utilizzo del costo fisso da ripartire da parte 
del singolo servizio. Tale metodo però non è il migliore in quanto non 
tiene conto delle caratteristiche della domanda del servizio e in 
generale di elementi che attengono al mercato ma solo di dati ricavati 
dal sistema contabile interno. Con costi FDC è molto alta la probabilità 
di avere dei prezzi non efficienti che non rispecchiano effettivamente i 
costi sostenuti per un certo servizio. Un vettore potrebbe perdere una 
                                                          
2
 Elizabeth E. Bailey - Civil Aeronautics Board, Ann F. Friedlaender – MIT, “Market 
Structure and Multiproduct Industries”, Journal of Economic Literature, vol. 20, 
settembre 1982, pagg. 1024-1048. 
- 15 - 
 
quota del suo traffico merci o passeggeri se il prezzo definito sulla base 
di costi calcolati con il metodo FDC per un dato servizio è troppo basso 
rispetto ai costi realmente sostenuti; qualora ciò si verifichi il servizio 
non sarebbe più svolto e i clienti degli altri servizi offerti dovrebbero 
essere caricati di una quota aggiuntiva di costi fissi pari a quella non più 
recuperata dai clienti del servizio soppresso. Con il metodo Ramsey 
pricing3 tutti i costi comuni sono attribuiti sulla base delle 
caratteristiche della domanda e i prezzi sono fissati con un mark-up sul 
costo marginale inversamente proporzionale all’elasticità della 
domanda per il servizio. Il Ramsey pricing permette quindi di praticare 
prezzi superiori al costo marginale ma solo nella misura necessaria a 
garantire ricavi adeguati alla compagnia che consentano di coprire i 
costi fissi, minimizzando la perdita di benessere sociale rispetto alla 
situazione in cui i prezzi sono pari al costo marginale: se i prezzi fossero 
fissati al livello del costo marginale in condizioni di monopolio naturale, 
con costi medi superiori ai costi marginali per via della presenza di 
rendimenti di scala crescenti, nessuna impresa avrebbe incentivo a 
produrre. Il Ramsey pricing pur essendo un criterio guida importante 
                                                          
3
 La regola del Ramsey pricing è uno schema di prezzo lineare concepito per una 
determinazione efficiente dei prezzi in situazioni di monopolio naturale multi 
prodotto da Frank Ramsey in “A contribution to the theory of taxation”, pubblicato 
nel 1927 sulla rivista Economic Journal. Esso consiste nel fissare i prezzi al di sopra 
del costo marginale ma con mark-up crescente in via inversamente proporzionale 
all’elasticità della domanda.