L'integrazione europea e la riforma del settore ferroviario. Alcune esperienze a confronto

Diversa è la situazione nei paesi dell’Est europeo nei quali l’ideale socialista ha finito col 
concretizzarsi in forme di allocazione non di mercato e completamente estranee ai suoi 
meccanismi. In queste economie la pianificazione statale si è sostituita al mercato quale 
meccanismo di allocazione delle risorse provocando la mancanza di una adeguata 
regolamentazione, di regole efficienti di gestione delle imprese, di mercati finanziari 
sufficientemente organizzati, infine di mentalità imprenditoriali. 
Nel corso degli anni ‘80 e ‘90, un’imponente corrente di pensiero ha sottoposto a forte 
critica, al di là delle diversità economiche e politiche esistenti, ruolo e forme 
dell’intervento pubblico in economia, denunciando quanto sia cresciuto il peso degli 
apparati pubblici nel guidare e condizionare la vita economica degli stati. 
Quasi seguendo una moda contraria a quella che negli anni passati ha condotto alle 
pubblicizzazioni, in numerosissimi paesi si è dispiegato un importante processo di 
ridefinizione del ruolo dello Stato; il fenomeno è stato particolarmente intenso nei cinque 
maggiori paesi europei che hanno tutti sperimentato, anche se in misura diversa, una 
ritirata della presenza diretta dello Stato nell’economia. 
Le privatizzazioni sono state una componente centrale del processo di riposizionamento 
dei confini tra Stato e mercato, ma certamente non la sola. L’accelerata globalizzazione 
delle economie è stata al contempo causa ed effetto della spinta verso una crescente 
liberalizzazione dei mercati. 
Questi processi pongono una sfida epocale ai responsabili della politica economica  
specialmente nell’area dei pubblici servizi dove il progresso tecnologico, l’integrazione 
delle economie europee e le spinte concorrenziali provenienti dall’economia mondiale, 
hanno creato le condizioni per un mercato più competitivo e contendibile anche in questi 
settori. 
L’integrazione europea sostituisce i vari mercati nazionali, le industrie europee operano in 
un contesto geografico ed economico considerevolmente più ampio. Ciò comporta, da un 
lato, un aumento dei mercati di sbocco, dall’altro una più forte concorrenza che induce le 
imprese a carattere internazionale ad avviare processi di specializzazione e di 
concentrazione così come dimostra il crescente numero di fusioni, di joint-venture, di 
acquisizioni di società. 
Tutti questi cambiamenti hanno il loro impatto sui trasporti. 
In particolare, il settore del trasporto ferroviario che dal punto di vista organizzativo 
vedeva una schiacciante presenza pubblica, si è trovato negli ultimi  anni di fronte ad un 
duplice ordine di problemi. Da una parte, il progresso tecnico e la concorrenza degli altri 
modi di trasporto richiedono consistenti investimenti, ai quali le imprese ferroviarie di 
Stato non sono più in grado di far fronte; dall’altra, la crisi finanziaria degli Stati nazionali 
della UE, accentuatasi con la politica restrittiva seguita all’applicazione del Trattato di 
Maastricht, comporta riduzioni dei trasferimenti pubblici ai sistemi ferroviari. 
Per tali motivi, la politica liberista della UE, che risaliva al periodo immediatamente 
successivo al Trattato di Roma, ma che aveva trovato poche applicazioni, ha cominciato ad 
assumere un peso rilevante, che va di gran lunga al di là delle necessità che sorgono dal 
procedere del processo di integrazione economica. Ci si avvia ad una svolta decisiva le cui 
parole-chiave sono liberalizzazione, efficacia, competitività. 
Con riferimento ai trasporti ferroviari, il primo imput comunitario per una riorganizzazione 
del settore si è avuto con la Direttiva n. 440 del 1991. 
Questo lavoro si prefigge, appunto, di interpretare il quadro delle esperienze dei paesi 
europei  in seguito all’approvazione della direttiva essendo stata, la stessa, recepita con 
diversi approcci e con diverse strategie nazionali, riconducibili alle diverse posizioni in cui 
si articola il dibattito teorico sulle alternative ai monopoli nazionali verticalmente integrati 
nel settore dei servizi pubblici. 
L’analisi della Direttiva  440/91 evidenzia la complessità dei problemi da risolvere per 
realizzare un sistema ferroviario europeo contendibile, laddove le maggiori difficoltà 
riguardano il processo di definizione e di sviluppo di nuovi modelli regolamentativi. 
CAPITOLO 1 
IL PROCESSO DI PRIVATIZZAZIONE IN EUROPA NEL SETTORE DEI SERVIZI 
PUBBLICI 
1. Perché privatizzare 
Dall’inizio degli anni ‘80 le politiche di privatizzazione, in diverse forma e con diversa 
intensità, hanno interessato la maggior parte dei paesi che in passato avevano largamente 
fondato le loro politiche industriali sulla proprietà pubblica delle imprese. A partire dagli 
inizi degli anni ‘90 si sono aggiunti i paesi ex comunisti, per i quali la privatizzazione 
comporta ovviamente modifiche istituzionali radicali. 
Le ragioni e, quindi, l’esigenza di ricorrere alle privatizzazioni sono molteplici. 
Il primo motivo è costituito dall’inefficienza del settore pubblico. Le privatizzazioni 
rispondono all’esigenza di affidare a mani più esperte la gestione di compiti pubblici e 
all’esigenza di porre un freno all’eccesso di politicizzazione sottraendo all’influenza della 
politica decisioni che debbono essere prese soltanto sulla base di criteri di carattere 
economico. 
Ulteriore spinta al processo di privatizzazioni è stata data dal progresso tecnologico. 
In passato, ad es., per i servizi pubblici a rete, la gestione della rete e quella dei servizi 
erano tutt’uno; la rete, essendo monopolio naturale, veniva gestita dallo Stato con la 
conseguenza che anche i servizi che la rete consentiva di offrire erano in gestione pubblica 
monopolistica. Oggi il progresso tecnologico consente sia di utilizzare lo stesso mezzo 
(rete) per più servizi, sia di separare la gestione della rete dalla gestione dei servizi, con la 
conseguenza di consentire di tener ferma la pubblicità della rete, privatizzando la gestione 
dei servizi, come è imposto oggi da norme europee in diversi settori (ferrovie e energia 
elettrica al primo posto). 
Ma forse il motivo più noto e discusso riguarda il bisogno di finanziamento del Tesoro, 
particolarmente accentuato in Italia, dall’ammontare del deficit e del debito pubblici. In 
questo senso, le privatizzazioni rispondono ad una esigenza di finanziamento del bilancio 
dello Stato. 
Da ultimo, le privatizzazioni sono il prodotto dell’azione dell’Unione Europa, non perché 
l’Unione le abbia imposte, essendo neutrale dal punto di vista del rapporto 
pubblico/privato, ma perché hanno agito due fattori esterni:  
a) il processo dell’integrazione dei mercati, prima ancora di quella degli Stati, ha portato la 
concorrenza in primo piano  riducendo l’area dei diritti speciali o esclusivi, nonché degli 
aiuti di Stato; 
b) il divieto di discriminazione e, quindi, l’uguale trattamento delle attività economiche 
pubbliche e di quelle private, nonché la standardizzazione degli istituti, del tipo di 
quella propria del diritto privato. 
Dunque l’Unione ha richiesto indirettamente di ridurre l’area del diritto speciale che si 
applica alle imprese pubbliche e, quindi, ha contribuito a diminuire il peso dei motivi 
che davano luogo, in passato, all’istituzione di imprese pubbliche. 
2. I modelli di privatizzazione prevalenti in Europa 
Nel processo di privatizzazione europeo i modelli adottati sono stati sostanzialmente due: 
quello inglese della public company o, in alternativa, quello francese del cosiddetto 
“nocciolo duro”; la fase successiva ha registrato l’emergere del cd. modello misto 
all’italiana. 
La scelta dell’uno o dell’altro modello da parte di due importanti paesi quali Gran Bretagna 
e Francia è stata dettata dalle caratteristiche dei sistemi economico-finanziari dei due paesi. 
Il maggior sviluppo del mercato finanziario inglese ha favorito la scelta del modello della 
public company proprio perché il suo punto di forza è dato dall’ampiezza e 
dall’articolazione del mercato finanziario; invece, l’ampiezza del settore pubblico francese, 
insieme alla relativa debolezza del mercato finanziario in questo paese e, in particolare, di 
quello borsistico, oltre che ad una più articolata composizione del sistema industriale e 
finanziario da privatizzare, ha spinto la Francia alla scelta di un modello diverso, quello del 
“nocciolo duro”, che consente, inoltre, un più stretto controllo degli interessi nazionali nei 
settori ritenuti strategici. 
Bisogna, comunque, sottolineare che, nella fase matura di questo processo, la dicotomia 
concettuale esistente tra i due modelli è venuta diminuendo con l’introduzione nel modello 
di privatizzazione francese di alcune delle connotazioni tipiche del modello inglese che 
hanno permesso di dare maggior spazio agli investitori esteri in Francia; questo fenomeno 
ha assunto ancora maggior rilievo nel caso delle privatizzazioni italiane, dando vita al 
cosiddetto modello “misto”. 
2.1. Il modello inglese della public company 
La Gran Bretagna ha condotto il più vasto programma di privatizzazione dell’Occidente 
industrializzato che ha interessato tutti i settori industriali compresi quelli delle public 
utilities. 
Il modello della public company è un modello societario di corporate governance ad 
azionariato diffuso in cui i piccoli risparmiatori, ed ancor più gli investitori istituzionali (in 
particolare i fondi pensione), svolgono un ruolo primario nel controllo del management. 
Questo modello è stato adottato per la prima volta, su larga scala, dal governo conservatore 
di Margaret Thatcher (in occasione del collocamento della prima tranche di British 
Telecom nel 1984) e successivamente, dal Governo Major, divenendo ben presto il 
modello di riferimento per la privatizzazione di tutte le maggiori public utilities. 
Gli strumenti utilizzati per il collocamento delle società pubbliche sul mercato sono stati in 
prevalenza quello della vendita diretta (Private Placement) e, soprattutto, quello 
dell’Offerta Pubblica di Vendita (OPV). Quest’ultima è stata lo strumento principale del 
processo di privatizzazione, ed è stata sempre preceduta, nel caso di vendita di public 
utilities, dalla creazione di apposite Authorities di settore (Agenzie statali di supervisione) 
volte a tutelare gli interessi degli utenti  
Nelle dismissioni più strategiche, all’OPV, si è associato lo strumento della golden share, 
un meccanismo difensivo anti-scalata che conferisce allo Stato-azionista la titolarità di 
poteri speciali in Assemblea (veto su modifiche statutarie indesiderate, poteri di nomina, 
ecc.). 
Questo meccanismo, oltre a consentire il collocamento dell’intero capitale delle società 
privatizzate e, quindi, la massimizzazione dei ricavi per lo Stato e del numero di azionisti 
acquirenti coinvolti, ha anche garantito una adeguata tutela degli interessi nazionali. 
2.2. Il modello francese del “nocciolo duro” 
Nonostante il ritardo con cui la Francia ha avviato il proprio processo di privatizzazione 
rispetto alla Gran Bretagna, è rimasta per lungo tempo il paese-chiave per la scelta del 
modello di privatizzazione da parte dell’Italia. Ciò soprattutto per le molteplici affinità che 
contraddistinguono il tessuto socio-economico dei due paesi: peso rilevante dello Stato nel 
modello produttivo; lunga tradizione di intervento pubblico nell’economia; struttura 
relativamente simile dei sistemi finanziari dei due paesi (peso limitato, sebbene crescente, 
dei mercati mobiliari, che invece risultano essere il punto di forza del modello inglese). 
Il modello del “nocciolo duro” è un modello societario di corporate governance basato 
sull’individuazione e cooptazione di un gruppo ristretto di azionisti di riferimento; si tratta 
di un gruppo di imprese scelte dal Governo (spesso banche e imprese assicurative) al fine 
di creare un nucleo nazionale stabile di controllo. 
Le modalità di costituzione del cd. “nucleo duro” prevedono la vendita di quote agli 
azionisti di riferimento con lieve sovrapprezzo rispetto alla quota minoritaria collocata sul 
mercato nazionale con meccanismi di OPV (presso investitori istituzionali nazionali e, di 
recente, anche esteri). 
Come in Gran Bretagna, anche qui è prevista la possibilità per lo Stato di riservarsi una 
“action specifique” (golden share francese) nei casi in cui si voglia “blindare” il controllo 
dell’impresa privatizzata. 
La comunanza di obiettivi nei processi di privatizzazione inglese e francese (riduzione 
della presenza dello Stato nell’economia, mantenimento del controllo nei settori strategici, 
sviluppo dei mercati dei capitali) non deve far dimenticare la diversità delle situazioni e 
degli strumenti adottati nel loro perseguimento, tanto più che, a differenza di quello 
inglese, dispiegatosi senza interruzioni, il processo di privatizzazione francese è proceduto 
a fasi alterne e ha avuto un’ampiezza settoriale più contenuta rispetto a quello inglese. 
2.3. Il modello italiano 
In Italia, l’esistenza di un ampio numero di vincoli di natura economico-finanziaria, un 
numero troppo ristretto di grandi imprenditori privati per orientarsi verso un uso estensivo 
del modello del nocciolo duro, l’insufficiente dimensione del mercato borsistico e 
l’inadeguata presenza di investitori istituzionali nazionali, ha portato all’adozione di un 
“modello misto” che utilizza entrambi gli strumenti che caratterizzano i modelli inglese e 
francese. 
Infatti, il modello italiano prevede l’uso simultaneo dell’offerta pubblica di vendita e del 
nucleo di azionisti stabili (di solito compreso tra il 10% ed il 30% del capitale 
dell’impresa). 
Nel caso di privatizzazione di servizi pubblici la costituzione dell’Authority di settore 
svolge un ruolo chiave di garanzia. 
Sin dall’inizio l’Italia presentava un insieme di condizioni uniche e  favorevoli all’avvio di 
un programma di privatizzazione su larga scala, che possono così sintetizzarsi: 
• la presenza di un ampio numero di imprese pubbliche che rappresentavano una quota 
sostanziale del valore aggiunto complessivo generato dall’economia; 
• prezzi di collocamento estremamente appetibili per i potenziali investitori, legati alla 
debole congiuntura del mercato borsistico di quel periodo; 
• ampi margini di miglioramento dei livelli di efficienza e redditività delle imprese 
privatizzande. 
Il Governo annunciò ufficialmente il suo programma di privatizzazione su larga scala di 
imprese pubbliche il 29 gennaio 1992 (legge n. 35) ma tale programma, di fatto, iniziò solo 
nel corso del 1993. 
Fu necessaria, inoltre, l’introduzione di misure di adeguamento del corpo legislativo per 
creare le condizioni normative funzionali alla realizzazione del programma di 
privatizzazioni. 
Con legge n. 359 del 1992 si trasformarono le quattro principali holding statali: ENEL, 
ENI, INA ed IRI in società per azioni. 
La loro privatizzazione “formale” (cioè del loro assetto giuridico e non anche di quello 
proprietario che caratterizza la privatizzazione “sostanziale”) ne determinò la conseguente 
sottomissione alla disciplina del codice civile per le S.p.A., imponendo l’adozione di 
rigorosi criteri gestionali. 
Successivamente, le leggi  474/94 e 481/95 completarono il mosaico normativo necessario 
per passare dalle privatizzazioni “facili” a quelle più complesse delle Società di pubblici 
servizi. 
In particolare, la legge 474/94, subordina la dismissione delle partecipazioni azionarie 
dello Stato alla creazione di “organismi indipendenti per la regolamentazione delle tariffe 
ed il controllo della qualità dei servizi di rilevante interesse pubblico” (Authorities di 
settore). Essa prevede, inoltre, la possibilità di introdurre poteri speciali, la cd. golden share 
nell’ambito di privatizzazione di aziende operanti in settori strategici (difesa, trasporti, 
TLC, energia, pubblici servizi) a tutela di obiettivi nazionali di politica economica e 
industriale. 
Infine, la 481/95, pose l’ultimo tassello al mosaico normativo procedendo all’istituzione 
delle Authorities di Regolamentazione dei Servizi di Pubblica Utilità, per i settori  energia 
elettrica, gas e telecomunicazioni e sancendo l’obbligo per il Governo di definire obblighi 
e modalità per le privatizzazioni nei pubblici servizi. 
Questi cambiamenti si rivelarono importanti per accelerare il processo di privatizzazione 
dei grandi gruppi  e per preparare il terreno di collocamento delle imprese dei pubblici 
servizi.