I silenzi della pubblica amministrazione

è nuovamente intervenuto sul 
comportamento omissivo della P.A. nel 
2000 (legge n.205) e nel 2005 (legge n.15 e 
legge n.80 di riforma alla legge 241\1990 
sul procedimento amministrativo) ponendo 
le basi per una nuova stagione di rapporti 
tra cittadino e autorità amministrative. 
Sulla base delle suddette premesse, questa 
indagine descriverà le varie tipologie di 
silenzio della P.A.
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 e tutele ivi previste, 
con un accenno ai contributi dottrinali e 
giurisprudenziali offerti in materia, e le 
susseguenti novità applicate al tessuto 
normativo di riferimento. 
 
 
 
                                                 
1
 Precisamente i silenzi della P.A. sono scorporabili 
in quattro tipi: il silenzio-assenso e il silenzio-
diniego, quest’ultimi anche detti (silenzi 
significativi o provvedimentali), il silenzio-rifiuto o 
inadempimento, e infine il silenzio rigetto. 
 
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                        CAPITOLO I 
L’evoluzione della normativa in tema di silenzio 
della P.A. 
 
SOMMARIO: 1.1 Il problema dell’inerzia della P.A. 
nelle prime storiche pronunce del Consiglio di Stato. 
1.2 Il Supremo Consesso del 1978 e il superamento 
dell’originaria unità dell’istituto del silenzio. 1.3 
Dall’art.25 del T.U. degli impiegati civili dello Stato 
del 1957 alla riforma del 2005 della legge 241/1990 sul 
procedimento amministrativo. 
 
1.1 Il problema dell’inerzia della P.A. nelle 
prime storiche pronunce del Consiglio di Stato. 
 
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Il primo importante contributo della giurisprudenza 
amministrativa per la realizzazione di un efficace tutela 
giurisdizionale nei riguardi del comportamento inerte 
della Pubblica Amministrazione, è rinvenibile in una 
decisione del Consiglio di Stato risalente al 1902 ( il 
caso Longo)
2
. 
In tale pronuncia, concernente l’impugnativa di un 
impiegato del Ministero della Giustizia ( alunno di 
cancelleria ) avverso un provvedimento disciplinare 
irrogato dal capo dell’ufficio in cui prestava servizio      
( primo Presidente della Corte d’Appello di Napoli ). 
Il Consiglio di Stato dichiarò ricevibile il ricorso 
giurisdizionale allorquando non fosse ancora definito il 
ricorso gerarchico, precedentemente proposto dal 
medesimo impiegato all’autorità gerarchicamente 
superiore ( Ministro Guardasigilli ). 
                                                 
2
 G. B. GARRONE, in Digesto delle discipline pubblicistiche, il 
silenzio della P.A. ( Ricorso giurisdizionale amministrativo ),Torino, 
1998, pagg. 192- 195. 
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Disattendendo le eccezioni formulate dall’Avvocatura 
Erariale, che dubitava dell’ammissibilità del ricorso in 
sede giurisdizionale sul rilievo che il provvedimento 
impugnato non potesse considerarsi definitivo, il Giudice 
Amministrativo degli inizi del novecento dichiarò che, a 
seguito di esperimento del ricorso gerarchico e di 
ripetuti inviti all’autorità di seconda istanza a 
provvedere rimasti senza risposta,  << non potrebbe non 
riconoscersi nel prolungato silenzio dell’autorità 
superiore la determinazione di far proprio il 
provvedimento contro il quale fu invano a essa proposto 
reclamo>>.
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Per tale via, il Consiglio di Stato, ha per la prima volta 
attribuito spessore giuridico all’inerzia 
dell’amministrazione riconoscendo l’equivalenza fra 
silenzio e rigetto del ricorso gerarchico, anche se al solo 
fine processuale di ritenere ammissibile il ricorso 
                                                 
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 Consiglio di Stato, Sezione IV, decisione 22 agosto 1902, n. 429, in 
Le grandi decisioni del Consiglio di Stato, a cura di G. PASQUINI a  
A. SANDULLI, Giuffrè, 2001, pagg. 62-69.   
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giurisdizionale avverso un provvedimento formale non 
definitivo a causa della pendenza del ricorso gerarchico. 
Giova rammentare che la citata decisione del 1902 ha 
consentito il superamento di un grave inconveniente 
della giustizia amministrativa dell’epoca, che operava 
esclusivamente nei confronti dei provvedimenti definitivi 
e presupponeva, perciò, l’esaurirsi del ricorso 
amministrativo,  problema che è stato poi superato con la 
riforma introdotta dalla legge 6 ottobre 1971 n.1034, la 
quale ha esteso la tutela giurisdizionale anche nei 
confronti dei provvedimenti non definitivi.                                          
È importante ricordare come in questo periodo fino agli 
anni sessanta,
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vi era il dogma della struttura 
necessariamente impugnatoria-caducatoria del processo 
amministrativo italiano, che di conseguenza poteva avere 
come oggetto solo un atto, concezione che scema, e che 
                                                 
4
 F. CARINGELLA, Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, 
Milano, III Edizione, pagg. 978 – 980.  
Poiché è solo negli anni sessanta, precisamente con la sentenza n.8 
del 1960 dell’Adunanza Plenaria, che sparisce tale dogma 
caducatorio-impugnatorio del processo amministrativo. 
 
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consentirà di vedere come oggetto dei ricorsi 
giurisdizionali verso il silenzio non più un atto ma un 
fatto. 
Proprio per questi motivi la giurisprudenza 
amministrativa qualificava le inerzie non significative 
della P.A. come rigetto dell’istanza del privato, trattando 
cosi il silenzio alla stregua di un provvedimento 
amministrativo di rigetto. Tale constatazione spiega 
perché con gli anni la giurisprudenza abbia sempre 
parlato di silenzio-rifiuto, a differenza della dottrina che 
ha sempre intravisto il silenzio della P.A. come 
inadempimento dell’obbligo di provvedere sull’istanza 
del privato, e quindi etichettandolo come silenzio-
inadempimento.
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5
 Quest’ultima concezione della dottrina sovviene soprattutto quando 
l’inerzia della P.A. viene interpretata come un mero comportamento 
omissivo. 
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1.2 Il Supremo Consesso del 1978 e il 
superamento dell’originaria unità dell’istituto 
del silenzio. 
 
Storicamente molto significativa è anche la decisione 
dell’Adunanza Plenaria del 10 Marzo del 1978 ( c.d. caso 
O.R.M.A. ) che interviene in una cornice normativa 
radicalmente diversa rispetto al passato.
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Essa è fondamentale poiché ha affrontato il problema del 
silenzio nella giustizia amministrativa precisando alcune 
caratteristiche e problemi applicativi dell’istituto, 
prendendo atto del superamento dell’originaria e arcaica 
unità dell’istituto del silenzio, affermando con ciò la 
diversa qualificazione giuridica dei due più importanti 
                                                 
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 Si fa riferimento in particolare alle riforme intervenute agli inizi 
degli anni settanta , la legge 24 novembre del 1971 n.1199, e la legge 
6 dicembre del 1971 n.1034. Da questo momento in poi le due figure 
principali di silenzio ( silenzio-rigetto sui ricorsi amministrativi e 
silenzio-rifiuto ) seguiranno procedure, discipline, evoluzioni, 
completamente diverse. 
Si riporta la sent. 10 marzo 1978 sopra citata: << se si va alla 
sostanza delle vicende non si può dubitare della profonda diversità 
esistente fra un caso in cui, essendosi in fase di riesame, sia già 
intervenuta una determinazione amministrativa, ed un altro in cui 
manchi qualsiasi presa di posizione dell’amministrazione sull’assetto 
degli interessi che sono messi in gioco >>. 
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fenomeni di silenzio amministrativo ( silenzio sui ricorsi 
amministrativi c.d. silenzio rigetto, in contrapposizione 
al silenzio inadempimento dell’obbligo di provvedere ). 
A tal punto si è resa necessaria l’individuazione di 
modalità procedimentali nuove e differenziate. 
 
 
1.3 Dall’art.25 del T.U. degli impiegati civili 
dello Stato del 1957 alla riforma del 2005 della 
legge 241\1990 sul procedimento amministrativo. 
 
Concentrando per un attimo la nostra attenzione sul 
silenzio-rifiuto o inadempimento e tralasciando la figura 
del silenzio-rigetto, che vedremo in seguito, fu sempre 
l’ingegno della giurisprudenza amministrativa, in questo 
caso, ancora con l’Adunanza Plenaria del 1978, ha 
colmare una lacuna normativa presente nel silenzio-
inadempimento. 
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Infatti quest’ultimo non era dotato di un’apposita 
disciplina dell’azione amministrativa, che nacque solo 
grazie ai giudici di Palazzo Spada, con l’applicazione di 
una norma contenuta nell’art.25 del T.U. degli impiegati 
civili dello Stato approvato con Decreto del Presidente 
della Repubblica n.3 del 1957,
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dando cosi vita al famoso 
meccanismo della diffida e messa in mora della P.A. in 
caso d’inerzia della stessa sull’istanza di un privato a 
fronte di un obbligo dell’amministrazione competente di 
                                                 
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 Si riporta qui di seguito la norma in esame: “(Diffida) 1. 
L'omissione di atti o di operazioni, al cui compimento l'impiegato sia 
tenuto per legge o per regolamento, deve essere fatta constare da chi 
vi ha interesse mediante diffida notificata all'impiegato e 
all'Amministrazione a mezzo di ufficiale giudiziario. 2. Quando si 
tratti di atti o di operazioni da compiersi ad istanza dell'interessato, 
la diffida è inefficace se non siano trascorsi sessanta giorni dalla 
data di presentazione dell'istanza stessa. 3. Qualora l'atto o 
l'operazione faccia parte di un procedimento amministrativo, la 
diffida è inefficace se non siano trascorsi sessanta giorni dalla data 
di compimento dell'atto od operazione precedente ovvero, qualora si 
tratti di atti od operazioni di competenza di più uffici, dalla data in 
cui l'atto precedente, oppure la relazione o il verbale della 
precedente operazione, trasmesso dall'ufficio che ha provveduto, sia 
pervenuto all'ufficio che deve attendere agli ulteriori incombenti. 4. 
Se le leggi ed i regolamenti amministrativi, ovvero i capitolati 
generali o speciali e i disciplinari di concessione, stabiliscono per il 
compimento di determinati atti od operazioni termini più brevi o più 
ampi di quelli previsti nei commi precedenti la diffida è efficace se 
notificata dopo la scadenza del termine entro il quale gli atti o le 
operazioni debbono essere compiuti, secondo la specifica norma che 
li concerne. 5. Decorsi inutilmente trenta giorni dalla notificazione 
della diffida, l'interessato può proporre l'azione di risarcimento,  
senza pregiudizio del diritto alla riparazione dei danni che si siano 
già verificati in conseguenza dell'omissione o del ritardo”.     
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provvedere, una procedura che farà parte del nostro 
ordinamento anche con la famosa legge 241\1990 sul 
procedimento amministrativo,
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e che scomparirà solo con 
la riforma del 2005 di modifica a quest’ultima. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                 
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G. MORBIDELLI , Il procedimento amministrativo, a cura di L. 
MAZZAROLLI, G. PERICU, A. ROMANO, F.A. ROVERSI MONACO, F.G. 
SCOCA, Monduzzi, Bologna, 1998, Volume I-II, pagg. 724 – 728. 
A. TRAVI, Lezioni di giustizia amministrativa, Giappichelli, Torino, 
VI Edizione, pagg 161- 164. 
B. TONOLETTI, Silenzio della P.A., Digesto delle discipline 
pubblicistiche, Torino, 1998, Utet, pagg. 156- 191. 
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                    CAPITOLO II 
Il silenzio rifiuto o inadempimento.  
 
SOMMARIO: 2.1 Osservazioni generali. 2.2 La 
diffida: da passaggio necessario per ricorrere contro il 
silenzio della P.A. a strumento facoltativo nelle mani 
del cittadino. 2.3 I termini per impugnare l’inerzia 
della P.A. 2.4 Le incertezze sul potere del G.A. di 
conoscere della fondatezza della pretesa. 2.5 Il rito 
speciale contro il silenzio. 2.6 Ulteriori problematiche 
legate al ricorso contro il silenzio, in particolare: il 
perdurare dell’inerzia e il provvedimento 
amministrativo tardivo ed aspetti in tema di 
giurisdizione. 2.7 Ancora con il problema dei 
controinteressati e il danno da ritardo. 
 
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