La politica comunitaria della montagna

comportate  le  istituzioni  europee,  che  troppo  tardi  hanno  cominciato  ad 
occuparsi di questo argomento, anche perché, erano giovani e impegnate nella 
costruzione  delle  basi  di  questa  unione.  Troppo  spesso  si  sente  parlare  di 
miglioramenti nelle aree montane, come nel caso del presunto ripopolamento di 
queste  aree,  ma  queste  analisi  sono  superficiali  e  fittizie.  Nel  caso  del 
ripopolamento, ad esempio, la presenza di nuove seconde case, non significa 
un insediamento stabile nel territorio.
Il mio percorso parte da una analisi della situazione generale di queste 
aree, passando dai problemi comuni ad uno sguardo sulla situazione italiana. Si 
passerà  poi  ad  analizzare  le  principali  tipologie  di  cooperazione  territoriale 
promossi dall'Unione Europea, la cooperazione interregionale, transnazionale e 
transfrontaliera.  Verrà  poi  analizzata  la  politica  di  coesione  attraverso  i  tre 
Rapporti  di  Coesione, i  quali,  soprattutto  il  terzo,  per primi  parlano in modo 
specifico  delle  aree  montane.  Annessi  a  queste  tipologie  di  cooperazione 
troviamo i  Programmi  Operativi,  i  quali  cercano di  mettere  in  pratica  quelle 
misure necessarie alla risoluzione dei problemi. I più importanti programmi sono 
i tre Programmi INTERREG e il Programma LEADER, il quale, pur non essendo 
più in vigore,  ha il  merito di  aver  introdotto una migliore organizzazione dei 
programmi,  dando  più  importanza,  più  poteri  e  più  responsabilità  alle 
organizzazioni locali, il cosiddetto approccio LEADER.
Nel secondo capitolo verranno analizzati i Fondi Strutturali, tramite i quali 
l'Unione cofinanzia i  vari  Progetti.  Essi,  tra  gli  altri,  si  propongono di  creare 
occupazione e di  creare  uno sviluppo economico armonioso.  Sono divisi  in 
diversi periodi di Programmazione, di cui l'ultimo (2007-2013) è in svolgimento 
4
in questi anni, ognuno dei quali persegue determinati Obiettivi.
Nel  terzo  capitolo,  invece,  si  passerà  ad  individuare  quali  siano  le 
competenze degli Stati Membri e quali siano quelli comunitari, tramite l'analisi 
dei programmi Operativi, alla ripartizione dei Fondi e al sistema di governance.
I due capitoli successivi analizzeranno due casi concreti di cooperazione 
transnazionali con l'analisi, per ognuno, di un Programma Operativo. Il primo 
Programma ad essere analizzato è INTERRG III A riguardante la cooperazione 
tra italia e Francia con lo scopo di evitare che i confini nazionali creino ostacoli 
alla cooperazione territoriale. Il secondo sarà INTERREG IIIB Sviluppo Alpino 
che affronta più specificatamente le problematiche delle zone alpine. Infine vi 
sarà la conclusione in cui verranno tratte delle considerazioni finali sull'efficacia 
di questi Programmi e su cosa ancora bisogna fare per tutelare il fragile mondo 
della montagna. 
Tutte le nozioni sono state ricavate dall'analisi dei Regolamenti Ufficiali 
dell'Unione  Europea,  da  articoli  e  studi  divulgati  da  enti  montani  e  dai  siti 
internet ufficiali dei vari Programmi.
                                            
5
                                                CAPITOLO UNO
       
           POLITICA COMUNITARIA MONTANA
1. Importanza e particolarità del territorio montano
L'Europa  ha  un  territorio  estremamente  frammentato,  formato  da 
pianure,  altipiani  e  catene  montuose,  ognuna  delle  quali  possiede 
caratteristiche  proprie,  con  vantaggi  e  svantaggi.  In  particolare  le  aree 
montuose ricoprono una superficie compresa tra il 30% e il 40 % del territorio 
europeo.
    Spesso  le  nostre  montagne,  e  la  loro  grande  importanza,vengono 
sottovalutate e dimenticate perché lontane dalle zone economiche più prospere 
e perché vi è l'impossibilità di insediarvi industrie e attività commerciali ad alto 
rendimento;  le  stesse  popolazioni  che  vi  risiedono,  i  cosiddetti  “montanari”, 
vengono  molto  spesso  considerate  lontane  dalla  società  attuale.  Dalle 
montagne,  però,  si  ricavano  circa  il  50%  dell'acqua  potabile  e  consistenti 
quantità di legname impiegato in svariati campi non ultimo quello edilizio. La 
risorsa più importante è senza dubbio l'energia: grazie alla presenza di fiumi 
che  scorrono  sul  terreno  molto  ripido  delle  montagne  è  possibile  produrre 
enormi quantità di energia elettrica, e questo è un aspetto che non può passare 
6
in  secondo  piano  soprattutto  in  un  periodo  come il  nostro  in  cui  le  risorse 
rinnovabili  acquistano sempre più rilevanza economica e in cui i  prezzi delle 
materie prime sono in continua ascesa. Questo discorso vale in particolar modo 
per l'Italia che in materia  energetica ha una notevole dipendenza dai Paesi 
confinanti. Altra importante risorsa è, indubbiamente, il turismo, sia estivo che 
invernale, nonostante sia notevolmente influenzato dalle variazioni climatiche 
degli  ultimi  anni  per  la  sensibile  vulnerabilità  dei  territori  montani  a  tali 
cambiamenti in particolare durante la stagione invernale.
           Oltre l'aspetto economico, le montagne sono centri  di diversità sia 
biologica, in quanto mantengono l'ecosistema globale grazie alla flora e alla 
fauna,  sia  culturale  e  sociale:  i  costumi  e  le  usanze  delle  popolazioni  di 
montagna sono unici:  proprio perché esse hanno da sempre vissuto lontane 
dalle frenesie delle città di pianura e sono state condizionate dalle innumerevoli 
difficoltà che il territorio crea.
Il  primo motivo  di  disagio  può essere  fatto  risalire  al  clima severo  di 
queste aree caratterizzato da inverni molto lunghi e rigidi che congelano per 
diversi mesi le attività agricole le quali, a loro volta, si devono scontrare con il 
terreno poco fertile  e  quindi  poco adatto  alle  coltivazioni  su larga scala.  La 
morfologia del territorio penalizza, inoltre, le attività produttive su cui gravano gli 
elevati costi di produzione e di trasporto sia delle materie prime sia dei prodotti 
finiti, poiché i mercati sono lontani così come le principali vie di comunicazione. 
Non mancano le difficoltà di accesso ai servizi quali ospedali e scuole, quasi del 
tutto  assenti  in  montagna per  il  progressivo spopolamento che queste zone 
hanno vissuto negli ultimi decenni. A questo proposito va sottolineato il fatto che 
7
queste  migrazioni  sono  avvenute  durante  gli  anni  di  maggior  sviluppo 
economico durante il  quale sono mancati  gli  aiuti  strutturali,  indispensabili  a 
garantire  un’adeguata  qualità  della  vita,  in  linea con il  progresso che stava 
avanzando nei nuovi grandi poli industriali, i quali offrivano maggiori opportunità 
di lavoro e di maggiore benessere. 
 Molto spesso nell’immaginario collettivo,così come nella realtà, le catene 
montuose rappresentano un confine e una barriera fra gli Stati nazionali e, in 
misura minore, fra culture diverse. Paradossalmente, però, nel corso dei secoli, 
le dure condizioni di vita hanno fatto nascere in montagna un forte senso di 
solidarietà che supera spesso il confine nazionale. Per la gente di montagna il 
sostegno  reciproco  è  un  comportamento  naturale.  La  montagna  insegna  a 
essere pratici: ciò che conta è risolvere i problemi comuni. E questo è un valore 
che dovrebbe essere preso come modello sia dalla società nel suo insieme, sia 
dai  rappresentanti  dei  vari  Stati  membri  in  seno  alle  Istituzioni  Europee 
impegnati nella realizzazione di “un’Europa Unita” 1. 
1.1 Uno sguardo alla situazione italiana .
Inizialmente  lo  spopolamento  della  montagna  si  può  dire  si  sia  reso 
necessario in quanto il rapporto tra la popolazione e il reddito che il territorio 
montano poteva offrire, perché basato quasi esclusivamente sull’agricoltura e la 
pastorizia, in proprietà alquanto frammentate e con superfici alquanto limitate, 
non consentiva un normale prosieguo della  permanenza in  territori  montani, 
ancor più se rapportato alle condizioni di sviluppo in atto, che promettevano un 
1
 R. PRODI, Discorso in occasione della Conferenza di Bruxelles del 17/10/02 sulle politiche UE per le  
aree montane.
8
certo  benessere  altrove.  Si  potrebbe  quindi  affermare  che   in  un  primo 
momento lo spopolamento si sia reso necessario, in quanto anche di fronte ad 
aiuti  economici,  non poteva essere garantito un adeguato tenore di  vita alle 
popolazioni montane. In seguito, a causa di una mentalità comune e generica 
diffusasi tra le popolazioni locali,  in base alla quale la montagna non poteva 
offrire  alcun futuro,  sono stati  vanificati  quegli  interventi  che,  seppur  tardivi, 
potevano ancora salvare certe realtà. Con l’affermarsi dello sviluppo turistico, 
sia estivo che invernale, seppur talvolta scriteriato e poco compatibile con le 
caratteristiche ambientali proprie della montagna, unitamente ai primi interventi 
comunitari  che  cominciavano  ad  essere  erogati,  anche  se  tardivamente,  il 
fenomeno è stato in parte arginato, ma sicuramente non si è potuto garantire 
quel presidio di persone che la gestione del territorio richiedeva , in particolare 
per  quelle  zone  che  si  basavano  esclusivamente  sull’  attività  agro  silvo 
pastorale. Qui si è assistito ad uno spopolamento selvaggio, in particolar modo 
delle forze giovanili, che avrebbero potuto garantire la sopravvivenza dei paesi 
montani;  a  tutto  ciò  vanno  poi  aggiunte  le  difficoltà  obbiettive  per  cui  la 
morfologia  del  territorio  impediva  l’uso  di  macchinari,  tale  da  rendere 
economicamente sostenibile l’esercizio di dette attività.
Nei  centri  di  fondovalle,  e  anche  all’  interno  di  certe  vallate,  che già 
fruivano di una adeguata rete viaria, si è mantenuta e ulteriormente sviluppata l’ 
attività artigianale, legata alla lavorazione della pietra e del legno, in particolare 
per  quest’ultimo  sono  sorte  varie  industrie  di  una  certa  importanza  per 
l’estrazione del tannino, che a sua volta ha reso l’attività della silvicoltura una 
risorsa economicamente rilevante.
9
Alcune vallate  hanno potuto  beneficiare  della  costruzione,  già  avviata 
all’inizio  del  secolo,  di  centrali  idroelettriche,  che  hanno  inciso  sulla  vita 
economica dille popolazioni montane, creando, talvolta, problemi non secondari 
sotto l’aspetto paesaggistico e di stabilità del territorio.
Nell’ultimo decennio pare che la situazione relativa allo spopolamento si 
sia stabilizzata finito il miraggio dei grandi centri urbani, ed anche delle attività 
industriali che non richiedono più la manodopera che ha caratterizzato il primo 
trentennio del  dopoguerra.  Tuttavia  non vi  è  stata,  se  non in  minima parte, 
un’inversione  di  tendenza,  anche  perché  continuano  a  mancare  quelle 
infrastrutture che dovrebbero garantire un minimo di servizi primari quali scuole, 
esercizi commerciali, trasporti. 
Ai  problemi  attuali  delle  montagne  italiane  occorre  trovare,  nel  limite 
ancora  possibile  e  attuando  le  politiche  comunitarie,  dei  rimedi,  affinché  le 
regioni  Alpine  possano  trovare  un’equilibrata  via  di  sviluppo.  Per  portare  a 
termine  questo  progetto  si  rendono  necessari  precisi  interventi:  in  campo 
economico  con  aiuti  alle  attività  tradizionali,  in  particolare  agricoltura  e 
pastorizia;  in  campo urbanistico  con la  protezione del  paesaggio;  in  campo 
ecologico con la razionalizzazione e la tutela delle zone protette.
2. Politiche Comunitarie.
Unitamente  alle  difficoltà  strutturali  e  morfologiche  accennate  nei 
paragrafi  precedenti,  la  pressione  della  società  moderna  sull’economia  e 
sull’ecologia delle aree montane fa si  che le comunità locali  non riescano a 
10
risolvere  i  loro  problemi  in  modo  autonomo.  Pertanto  occorrono  politiche 
comunitarie più forti nei settori dello sviluppo regionale e rurale, dell’agricoltura, 
dell’ambiente,  della  ricerca  e  sviluppo  di  tecnologie  e  dell’informazione.  In 
generale  le  politiche  comunitarie  sulla  montagna  sono  assimilate  ad  altre 
iniziative promosse dall’UE che abbracciano materie assai più ampie, ma i cui 
obbiettivi sono affini a quelli accennati in precedenza. Tali materie riguardano: la 
cooperazione  territoriale  europea,  politiche  di  sviluppo  rurale,  politiche  di 
coesione,  il  programma  LEADER fino ad arrivare alla  proclamazione di  una 
vera e propria Carta Europea della Montagna. Per raggiungere questi obiettivi 
sul territorio europeo sono nate numerose Associazioni che collaborano con le 
istituzioni europee, la più importante delle quali, che merita di essere analizzata 
per il contributo offerto, è Euromontana.
2.1. Origini e obiettivi di Euromontana.
Euromontana,  Associazione Europea per  le  Aree Montane,  raggruppa 
istituzioni  ed  organizzazioni  sia  dell’Europa  Occidentale,sia  dell’Europa 
Centrale ed Orientale al fine di promuovere la cooperazione internazionale e lo 
sviluppo  dei  territori  di  montagna;  ne  fanno  parte  72  organizzazioni 
internazionali, nazionali e regionali provenienti da 18 Paesi europei.
Euromontana trova le sue origini in un seminario organizzato dalla FAO 
(Organizzazione per l’Alimentazione e l’Agricoltura) sull’agricoltura di montagna 
nel  1953  il  quale  diede  poi  luogo  ad  altre  due  conferenze  annuali  sulla 
montagna. Nel 1974, la Confederazione Europea per l’Agricoltura ( CEA ) creò 
11
un gruppo di  lavoro permanente incaricato delle  questioni  socio-economiche 
delle regioni montane. Questo gruppo, che riuniva i rappresentanti del mondo 
agricolo delle Alpi e dei Pirenei, prese il nome di Euromontana e diede il via ad 
una serie di Conferenze biennali. Nel 1994 Euromontana decise di allargare la 
membership   ai  Paesi  dell’Europa  Centrale  ed  Orientale  e  di  integrare 
rappresentanti  di  settori  diversi  da quello agricolo,come quello dello sviluppo 
rurale  e  dell’ambiente.  Nel  1995  la  Polonia  ospitò  una  Conferenza  di 
Euromontana a Cracovia, che ebbe un successo tale da fare decidere ai 14 
rappresentanti  delle  nazioni  Europea  di  dotare  Euromontana  di  uno  status 
giuridico indipendente, cosa che avvenne a Roma il 4 marzo 1996 2.
La  missione  di  questa  Organizzazione  è  quella  di  promuovere  uno 
sviluppo  globale  e  sostenibile  per  migliorare  la  qualità  della  vita  nelle  aree 
montane.  Per  raggiungere  questo  obiettivo  essa  facilita  lo  scambio  di 
informazioni  e  di  esperienze  tra  i  vari  Paesi  attraverso  l’organizzazione  di 
seminari e Conferenze; la conduzioni di studi, analisi e ricerche, sia in campo 
tecnologico,  sia  in  campo  scientifico;  sviluppa  e  coordina  progetti  europei 
collaborando con le  istituzioni  europee,  in  modo particolare la  Commissione 
europea, facendo parte di un gruppo consultivo sullo sviluppo rurale. Collabora 
anche con i  membri  del Parlamento, coloro che rappresentano le Regioni di 
montagna, per quanto riguarda le problematiche legate alla montagna, fornendo 
loro  indicazioni  e  commenti.  Oltre  a  collaborare  con  le  Istituzioni  europee, 
coopera anche con altre organizzazioni che si occupano di questioni legate alla 
montagna come: AEM, Associazione Europea dei Rappresentanti  Eletti  delle 
zone di montagna e il forum europeo della montagna. Senza dubbio una della 
2
  Sito ufficiale Euromontana.
12