L'integrazione amministrativa europea nel terzo pilastro

Belgio, i Paesi Bassi ed il Lussemburgo); ma ha anche evidenziato la necessità di 
adottare misure comuni in materia di polizia e sicurezza, visto lo sviluppo di una 
criminalità internazionale. Infatti, la soppressione delle frontiere all’interno 
dell’Unione Europea ha indirettamente consentito un incremento delle possibilità 
operative della criminalità organizzata
4
, la quale può sfruttare le differenze 
legislative ed ordinamentali esistenti negli Stati dell’Unione per rallentare l’azione 
di contrasto, la scoperta di prove, la condanna dei colpevoli di gravi delitti.  
Gli Accordi di Schengen, concentrando pertanto l’attenzione sul 
problema della sicurezza, hanno voluto da un lato garantire la libera circolazione 
delle persone all’interno dei Paesi firmatari, prevedendo il trasferimento dei 
controlli alle frontiere esterne
5
 e l’armonizzazione delle disposizioni sui controlli, 
delle politiche sui visti, sugli ingressi e su alcuni aspetti del diritto degli stranieri; 
dall’altro, hanno, però, fatta salva la possibilità per i Paesi stessi di adottare 
deroghe o limiti a tale libertà, là dove necessario, con misure nazionali. Si parla, a 
tal proposito, di “misure compensative”, in grado di salvaguardare l’ordine 
pubblico e la sicurezza interna, attuabili mediante un rafforzamento dei controlli 
alle frontiere esterne ed un miglioramento dell’efficacia dei controlli nello spazio 
di libertà, sicurezza e giustizia. 
L’estensione territoriale assunta da fenomeni criminali, quali il 
terrorismo, la tratta degli esseri umani… ha portato a rilevare che la criminalità 
                                                 
4
 Sui fenomeni criminali internazionali, ved. Atti del 1° Seminario Europeo “Falcone” sulla 
criminalità organizzata, Roma, 26-27-28 aprile 2005. 
5
 “Lo spazio Schengen: libertà di circolazione e controlli alle frontiere esterne” di Bruno 
Nascimbene, Comitato parlamentare di controllo dell’Accordo di Schengen: l’Italia e Schengen. 
Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia tra problemi applicativi e prospettive. Sala del Refettorio, 
3 aprile 1998.  
 7
organizzata ha assunto dimensioni che esorbitano lo spazio territoriale dei singoli 
Stati; può, quindi, parlarsi di vero e proprio “fenomeno transnazionale”.
6
L’evoluzione di questo tipo di criminalità è stata certamente incentivata 
innanzitutto dalle dimensioni spaziali della progettazione ed esecuzione di fatti 
lesivi, che non interessano più soltanto il territorio di uno Stato, ma di una 
pluralità di Stati. Lo spazio internazionale è, infatti, una componente essenziale 
per delitti come il traffico illecito di stupefacenti o di opere d’arte, vista la natura 
dei “beni trattati”, che devono essere trasferiti dai territori di produzione a quelli 
di consumo. Naturalmente il progressivo depotenziamento delle frontiere interne, 
realizzato nell’ambito degli Accordi di Schengen, ha contribuito allo sviluppo di 
articolazioni delinquenziali che superano i confini di un singolo Paese, ma ancor 
di più l’ampliamento di mercati economici: è evidente che alcune ipotesi 
delittuose, come ad esempio il riciclaggio di denaro di provenienza illecita, non 
possono che avvantaggiarsi delle misure che liberalizzano il mercato e i flussi di 
capitale, senza poi tener conto che la progressiva espansione a livello mondiale 
dell’economia (globalizzazione) ha avuto ricadute anche sugli stessi rapporti fra i 
gruppi criminali dei vari Paesi. 
Da non sottovalutare è anche l’utilizzo di operazioni bancarie, 
finanziarie e telematiche finalizzate all’utilizzo di proventi illeciti del riciclaggio, 
che hanno superato ogni tipo di barriera: basti pensare a come, sfruttando le 
moderne tecnologie, le singole cellule terroristiche possano agevolmente 
                                                 
6
 Ne deriva che “se da una parte le cellule terroristiche sfruttano i progressi tecnologici per 
potenziare il loro sistema, dall’altro l’insieme di misure di contrasto deve sapersi adattare 
rapidamente, recependo le trasformazioni in atto e ricomprendendo tra queste anche le modalità 
operative” di Giuseppe Romeo, in “Rivista della Guardia di Finanza”, n° 6/2003, cit., pag. 2080;  
sullo sviluppo della criminalità internazionale “Cooperazione giudiziaria e Pubblico Ministero 
europeo” di Barbara Piattoli, Milano, Giuffrè, 2002, pp. 37 e ss.; “Impresa criminale e dimensione 
transnazionale” di Umberto di Nuzzo, in “Rivista della Guardia di Finanza”, n° 3/2001, pag. 941 e 
ss. 
 8
dialogare tra loro attraverso e-mails criptate, messaggi in codice celati da 
immagini digitali o altri tipi di file; è pertanto necessario che gli investigatori si 
specializzino sempre di più nell’uso delle moderne tecnologie, soprattutto 
informatiche. Insomma, nel nobile tentativo di creare uno spazio di libertà, 
sicurezza e giustizia, si è all’opposto incentivato lo sviluppo di reati sempre più 
estesi. 
Ancor prima dell’istituzione di una rete coordinata da un ufficio centrale 
di polizia, gli Accordi di Schengen avevano già riconosciuto ai singoli agenti di 
polizia dei vari Stati membri la possibilità di espletare quelle procedure essenziali 
per la lotta contro la criminalità internazionale, che li mettevano nella condizione 
di dover necessariamente collaborare con gli altri Stati della Comunità Europea 
(tant’è vero che tutto il Titolo terzo è dedicato alla disciplina sulla Polizia e 
Sicurezza). Nello specifico, nel caso in cui, durante un’indagine giudiziaria, 
avessero tenuto sotto sorveglianza una persona che si presumeva avesse 
partecipato ad un reato che poteva dar luogo ad estradizione, gli agenti avrebbero 
potuto continuare questa “sorveglianza oltre frontiera”
7
 nel territorio di un altro 
Stato Schengen, previa autorizzazione dello stesso; oppure, nei casi più urgenti, si 
sarebbe potuto sorvolare sulla preventiva autorizzazione, purché la persona avesse 
commesso un reato specifico, quale l’omicidio, lo stupro, l’incendio doloso, la 
falsificazione di monete, il furto, la ricettazione aggravata, l’estorsione, il 
sequestro di persona e la presa di ostaggio, la tratta di persone, il traffico illecito 
di stupefacenti e sostanze psicotrope, l’infrazione alle norme in materia di armi ed 
                                                 
7
 Sulla disciplina prevista dalla Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen per la 
sorveglianza e l’inseguimento transfrontalieri, “La sicurezza secondo Schengen” di Serenella 
Bellucci, inserito nella rivista “Polizia Moderna”, ottobre-novembre 1993, pp. 72-75.  
 9
esplosivi, la distruzione mediante esplosivi, il trasporto illecito di rifiuti tossici e 
nocivi. 
Chiaramente, solo in questo modo si sarebbe potuto attuare quello spazio 
unico europeo di libertà, sicurezza e giustizia che era nelle intenzioni degli Stati 
firmatari degli Accordi, così evitando che le frontiere potessero costituire un 
ostacolo alle indagini della polizia e, di conseguenza, un vantaggio per la 
criminalità. Ma è anche vero che quest’ampia autonomia riconosciuta alle polizie 
nazionali inevitabilmente si sarebbe potuta scontrare con i poteri di polizia degli 
altri Stati membri, i quali venivano “invasi” dagli agenti “stranieri”, senza 
neppure sapere quale indagine si stesse compiendo. L’unico modo per tutelare lo 
Stato all’interno del quale si procedeva con la sorveglianza e l’inseguimento 
transfrontalieri era l’equiparazione tra gli agenti dei rispettivi Stati membri 
coinvolti, con riferimento alle infrazioni eventualmente da loro commesse: in tal 
caso lo Stato di appartenenza degli “agenti–autori” delle operazioni 
transfrontaliere sarebbe stato considerato responsabile dei danni commessi 
nell’adempimento della missione ed obbligato al risarcimento dei danni a favore 
delle vittime o ai loro aventi diritto. 
Pur mancando un effettivo coordinamento dell’apparato delle varie 
polizie nazionali, ciò che veniva comunque garantito era un archivio 
computerizzato comune (il cosiddetto Sistema d’Informazione Schengen: SIS)
8
, 
contenente informazioni relative a persone, veicoli ed oggetti ricercati nei 
rispettivi Stati membri. 
                                                 
8
 Sul tema, “Schengen: l’Europa senza frontiere e le nuove misure di cooperazione tra polizie” di 
Serenella Bellucci, Roma, ed. Laurus Robuffo, 1999. 
 10
 La struttura del SIS si articola in una parte centrale situata a Strasburgo 
(C-SIS) e in una parte nazionale presente in ogni Stato membro (N-SIS): lo 
scambio di dati avviene tramite il C-SIS che riceve le segnalazioni da un N-SIS e 
le trasmette contemporaneamente agli altri nuclei nazionali, in modo tale che tutti 
dispongano degli stessi dati.
9
 Le informazioni inserite possono essere, inoltre, 
integrate da altre possedute dall’ufficio SIRENE
10
 (Supplementary Information 
Requested at the National Entries, cioè informazioni supplementari richieste 
all’entrata nazionale) il cui compito era ed è essenzialmente di aiutare l’agente di 
polizia o di dogana che si imbatte nel ritrovamento di una persona o di un oggetto 
segnalato, fornendogli informazioni supplementari, ottenute mettendosi in 
contatto con i SIRENE degli altri Stati membri e con gli uffici nazionali 
competenti. 
 La creazione di un sistema comune di informazioni ha certamente 
rappresentato un passo in avanti nel settore della cooperazione tra le polizie degli 
Stati membri, ma soprattutto ha superato il limite inerente alle banche dati 
nazionali, contenenti principalmente informazioni di ricerca nazionali: pertanto, 
un agente di polizia che esegue un controllo d’identità, può verificare se la 
persona controllata è ricercata in un altro Stato, disponendo ora di un accesso on-
line ai dati di ricerca più aggiornati d’Europa. 
 
                                                 
9
 Sono stati rilevati alcuni rischi connessi al SIS, in particolare per ciò che riguarda la quantità 
limitata di dati personali che può essere immagazzinata, nonostante la previsione di innumerevoli 
categorie di persone, e la discrezionalità con cui possono essere interpretate alcune espressioni, 
come “fortemente sospetto”, “grave reato”…Rinaldo Bontempi, “Gli Accordi di Schengen”, in 
“Da Schengen a Maastricht: apertura delle frontiere, cooperazione giudiziaria e di polizia” di 
Bruno Nascimbene, Milano, Giuffrè, 1995, pp. 45-47.  
10
 “Il Servizio per la cooperazione internazionale di polizia” di Nunzio Ferla, in “Rivista della 
Guardia di Finanza”, n° 4/2002, pp. 1449-1457, in particolare pag. 1455 sulla 5a Divisione Sirene. 
 11
Il sistema Schengen ha, quindi, adottato un metodo intergovernativo, 
ovvero di cooperazione tra le polizie nazionali, che richiede come presupposto 
necessario la previsione di un’armonizzazione di leggi e prassi amministrative. Il 
problema è che nel settore della “polizia e sicurezza” i lavori vengono portati 
avanti da una serie di comitati, gruppi ad hoc, commissioni ed organismi di vario 
genere, generando così sovrapposizioni e confusione, agevolate dalla segretezza 
dei lavori stessi, visto che si tratta di negoziati diplomatici, oppure di rapporti 
diretti di cooperazione tra le amministrazioni dei ministeri interessati.  
È stato così criticata da più parti
11
 la totale assenza dei Parlamenti 
nazionali che non prendono parte al processo decisionale, ma anche degli organi 
decisionali della Comunità, che non esercitano alcun controllo sui gruppi della 
cooperazione intergovernativa. Mentre la Commissione ha ottenuto dagli Stati 
membri il riconoscimento della facoltà di partecipare alle attività intergovernative, 
il Parlamento Europeo, invece, è intervenuto più volte per lamentare la mancanza 
di trasparenza, la scarsità delle informazioni e il non coinvolgimento delle 
istituzioni comunitarie nei negoziati instaurati tra Stati membri, soprattutto in un 
settore delicato come quello della sicurezza.  
Il fatto che il processo decisionale sia dominato dall’iniziativa e dalle 
valutazioni degli esecutivi nazionali, comporta che alcune prassi siano eseguite 
con forte discrezionalità; infatti, analizzando la disciplina del SIS, si può notare, 
per esempio, che l’inserimento o meno di un dato nel sistema informatizzato 
dipende esclusivamente dalla valutazione della parte contraente, che fornisce la 
segnalazione, in merito all’importanza o meno del caso stesso. Inoltre, qualora 
                                                 
11
 In particolare, “Le implicazioni per la polizia e la sicurezza dell’apertura delle frontiere interne” 
di Massimo Pastore in “Da Schengen a Maastricht: apertura delle frontiere, cooperazione 
giudiziaria e di polizia” di Bruno Nascimbene, Milano, Giuffrè, 1995, pp. 3-6.  
 12
una parte contraente reputi che una segnalazione non sia compatibile con il 
proprio diritto o con interessi nazionali essenziali, essa può aggiungere a 
posteriori un’indicazione volta a far sì che la condotta da eseguire non abbia luogo 
nel proprio territorio.
12
  
Sono, in realtà, delle precisazioni che partono dal presupposto della 
presenza di normative nazionali differenti fra loro; ecco perché, per il momento, 
non si può parlare di integrazione amministrativa, ma di cooperazione rimessa alla 
discrezionalità degli esecutivi nazionali. Tale discrezionalità potrebbe sfociare in 
comportamenti discriminatori; infatti le autorità amministrative nazionali possono, 
per esempio, vietare l’ammissione di determinati stranieri nel proprio territorio e 
contestualmente inserire i relativi dati nel SIS, dopo aver preso tale decisione nel 
rispetto della propria legislazione nazionale. Ma se in mancanza di integrazione ci 
si trova di fronte a normative nazionali differenti, evidentemente ogni Stato può 
determinare arbitrariamente il livello di sicurezza interna e lo straniero non 
ammesso non può invocare alcuna norma comunitaria.  
L’aspetto negativo del metodo intergovernativo è rappresentato proprio 
dal fatto che i controlli, peraltro scarsi, siano affidati ai giudici nazionali; 
adottando, invece, un metodo prevalentemente comunitario, la materia sarebbe 
sottoposta ad un controllo più incisivo da parte di organi giudiziari ad hoc, quali la 
Corte di Giustizia ed il Tribunale di primo grado delle Comunità Europee ed,  
inoltre, il Parlamento parteciperebbe al processo di codecisione.  
 Non ritenendo il SIS sufficiente così come predisposto per tanti Stati 
quanti ne conterà l’Unione dopo l’allargamento, il Consiglio d’Europa il 6 
                                                 
12
 Articolo 94 Legge 30 settembre 1993, n° 388 “Ratifica ed esecuzione del protocollo di adesione 
del Governo della Repubblica italiana all’Accordo di Schengen”. 
 13
dicembre 2001 ha adottato la decisione 200/886/GAI relativa allo sviluppo di un 
SIS II, che dovrà avvenire entro il 31 dicembre 2006.
13
Se si tiene in considerazione il fatto che il Sistema d’Informazione possa 
essere utilizzato da parte di organizzazioni sovranazionali come l’ufficio europeo 
di polizia
14
, ci si rende conto di come l’attuale configurazione sia inadeguata, sia 
per le dimensioni che l’Unione Europea sta assumendo, sia con riferimento agli 
ultimi sviluppi nei settori della tecnologia e dell’informazione. È pur tuttavia 
requisito indispensabile affinché si operi uno scambio di informazioni e dati tra i 
vari Stati membri e si pongano le basi per un’effettiva cooperazione.  
Il SIS II, a differenza del sistema d’informazione di Europol, dovrà 
privilegiare la prevenzione e l’individuazione delle minacce per l’ordine e la 
sicurezza pubblica, anziché le indagini in materia di criminalità organizzata. 
Oggi tutti gli Stati membri sono consapevoli che i fenomeni delittuosi 
connessi alla criminalità transnazionale colpiscono ogni Paese e quindi 
riconoscono l’importanza della cooperazione internazionale; pertanto, si stanno 
concludendo sempre più spesso accordi di cooperazione di polizia, finalizzati ad 
incentivare lo scambio di informazioni attraverso dei punti di contatto nazionali 
individuati presso i competenti organi centrali (in particolare, l’ufficio europeo di 
polizia), mediante il distacco di funzionari di collegamento presso l’altro Stato, 
corsi di formazione comuni per le forze di polizia.  
                                                 
13
 La comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo e al Consiglio in merito alla 
possibilità di realizzazione e sviluppo del SIS II è la COM(2001)720, non pubblicata sulla 
Gazzetta Ufficiale, ma consultabile sul sito internet www.europa.eu.int.  
14
 In realtà, i Garanti della privacy hanno sollevato dei dubbi circa l’inserimento dei dati personali 
nel SIS II, ritenendo di non dover consentire l’accesso ad organismi come Europol o Eurojust, 
perché ciò contrasterebbe con le finalità del sistema, in “Cautela nell’uso di dati biometrici nel 
mondo del lavoro” di Nicoletta Cottone, inserito in “Il Sole 24 ore” del 29 dicembre 2005.  
 14
Ora più che mai di fronte alla crescita di organizzazioni terroristiche 
internazionali si sente l’esigenza di un forte coordinamento in materia di indagini; 
ma già prima dei tragici eventi dell’11 settembre 2001 era stata avviata da 
organismi internazionali una diffusa azione diretta al contrasto del terrorismo, 
culminata nell’adozione, nel dicembre 1999, della Convenzione delle Nazioni 
Unite per la repressione del finanziamento al terrorismo. Questa convenzione 
impegnava gli Stati alla massima cooperazione internazionale nel campo della 
prevenzione, mediante uno scambio di informazioni, al fine di facilitare 
l’individuazione delle attività delle persone sospettate di partecipare a formazioni 
terroristiche. 
 Il Consiglio dell’Unione Europea, con la decisione del dicembre 2002 
(2003/48/GAI), ha poi completato il disegno di cooperazione per la lotta al 
terrorismo con una serie di misure sul piano giudiziario e di polizia; in particolare, 
si è suggerita la costituzione da parte degli Stati membri di un servizio di polizia 
specializzato in materia di terrorismo, con possibilità di accedere a tutte le 
informazioni disponibili sulle indagini penali in materia, con l’obiettivo di 
comunicare i relativi dati ad Europol. Per il raggiungimento di tali obiettivi gli 
Stati membri devono, quindi, utilizzare le competenze dei propri servizi di 
intelligence
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 e di sicurezza, per poter ottenere alcune informazioni che poi 
dovranno essere messe a disposizione delle autorità competenti degli altri Stati 
membri. Queste operazioni saranno possibili solo se le frontiere non 
rappresenteranno un ostacolo e solo in presenza di un organo centrale che abbia il 
compito di coordinare l’agire delle varie polizie nazionali.  
                                                 
15
 “Terrorismo e intelligence di prevenzione” di Vittorfranco S. Pisano, in “Per Aspera ad 
Veritatem”, n° 12, settembre-dicembre 1998, il quale indica quali siano i possibili passaggi per 
un’efficace pianificazione dell’azione di contrasto al terrorismo. 
 15