Università degli studi di Messina Facoltà di Giurisprudenza
2
ha visto la maggioranza dei votanti respingere la riforma
costituzionale varata nella XIV legislatura concludendo, per il
momento, il processo riformatore.
L’opportunità di trattare l’argomento nasce dalla
considerazione che il tema delle riforme costituzionali, ed in
particolare il ruolo che deve andare a svolgere la seconda Camera, è
sempre vivo ed attuale, venendo a riproporsi puntualmente, quasi a
rappresentare un ricorso storico, nel dibattito politico e costituendo
sempre fonte di discussione tra i costituzionalisti.
Da anni ormai si dibatte sulla funzione e sulla pregnanza del
bicameralismo italiano, giungendosi ripetutamente all’invocata
differenziazione dei ruoli per i due rami del Parlamento. Si tratta di
un tema che, costantemente, emerge e scompare. Se in passato tale
argomento è stato spesso utilizzato come mezzo per raggiungere
nuovi equilibri politici, oggi sembra che il nostro paese stia
raggiungendo quella consapevolezza necessaria a guardare al
merito delle riforme, mettendo così in secondo piano obbiettivi
squisitamente politici. In attesa che le riforme, che paiono godere
del consenso generale almeno a parole, siano tradotte in realtà, è
opportuno approfondire meglio la questione.
Università degli studi di Messina Facoltà di Giurisprudenza
3
CAPITOLO I
LA STORIA DEL SENATO
Sezione I
I fondamenti del sistema bicamerale
1. Il Parlamento tra struttura monocamerale e bicamerale
Il potere legislativo comunemente è attribuito al parlamento la cui
esistenza può essere considerata diretta conseguenza del principio
di sovranità popolare e il cui ruolo è efficacemente descritto dalle
parole di Hegel che parla di “porticato tra lo Stato e la società
civile”
1
, la cui funzione principale, sebbene non unica, è approvare
le leggi.
Elemento essenziale del parlamento è un organo collegiale di tipo
assembleare detto camera. Si distinguono parlamenti monocamerali,
bicamerali e multicamerali secondo che siano costituiti da una, due
o più di due camere. Rimanendo un’eccezione un parlamento
costituito da più di due organi
2
, l’alternativa frequente è quella tra
parlamento monocamerale e parlamento bicamerale.
1
A. MANZELLA, Il Parlamento, Bologna 2003, pag. 19 ss.
2
Il più recente esempio di parlamento multicamerale è quello tricamerale previsto dalla
costituzione sudafricana del 1983, esistito dal 1984 al 1994 quando, con l'approvazione della
nuova costituzione ebbe fine il regime dell’apartheid.
Università degli studi di Messina Facoltà di Giurisprudenza
4
Tradizionalmente, la scelta dell’assemblea unica
3
discende dalla
concezione della sovranità sviluppatasi in occasione della
rivoluzione francese: essendo il popolo titolare della sovranità è
comprensibile che questi ne affidi l’esercizio ad un unico corpo
rappresentativo. Per questa ragione, secondo Kelsen l’idea
democratica esige che l’organo legislativo si componga di una sola
camera; ogni differenziazione dell’organismo statale porterà ad una
restrizione delle libertà
4
.
La scelta bicamerale è invece giustificata in base al principio
di ripartizione del potere, ritenendosi che il frazionamento delle
attribuzioni della rappresentanza popolare fra due camere sia in
grado di evitare abusi derivanti dalla concentrazione di poteri in
un’unica assemblea. Il binomio sovranità popolare-unicameralismo,
pur avendo avuto, a partire dalla Rivoluzione francese, un
fondamento teorico e storico, nella realtà ha avuto una scarsa
attuazione, data la prevalenza, nella maggior parte degli Stati
liberali e democratici, di una strutturazione parlamentare di tipo
bicamerale.
3
G. DE VERGOTTINI, Diritto costituzionale comparato, Padova 2001, pag. 424.
4
H. KELSEN, La democrazia, Bologna 1998, pag. 69.
Università degli studi di Messina Facoltà di Giurisprudenza
5
2. Tipologia e fondamenti del bicameralismo
Il bicameralismo è l'organizzazione del parlamento in due camere,
che possono differenziarsi per durata, composizione e attribuzioni.
Nel caso delle prime due ipotesi, non è in gioco l'articolazione e la
struttura dei poteri parlamentari; a seconda, invece, che esista una
eguaglianza di poteri o una parziale differenza nell'esercizio di essi
da parte di una delle due assemblee, si parla di bicameralismo
classico o attenuato. Per ciò che attiene alla durata delle camere,
una può essere permanente e l'altra temporanea, o diversa può
esserne la scadenza. Quanto alla composizione, in una possono
prevalere gli elementi non eletti (ereditari o nominati) rispetto alla
piena affermazione, nell'altra, del principio della rappresentanza
elettiva.
Largamente prevalente nell'esperienza delle liberaldemocrazie
occidentali, il bicameralismo è considerato superiore ad altre forme
parlamentari, perché consente una migliore qualità della
legislazione (grazie al duplice esame dei singoli provvedimenti),
perché rende più stabile l'ordinamento grazie al reciproco controllo
delle camere e perché consente una più autorevole influenza sul
governo. Esso però tende a rallentare la produzione legislativa e
non aiuta la stabilità dell'esecutivo. La tradizione democratica
radicale, contraria a dividere il potere del popolo e ben
Università degli studi di Messina Facoltà di Giurisprudenza
6
rappresentata nella costituzione francese del 1791, si orientò
comunque sempre a favore del monocameralismo.
Sorto fortuitamente in Inghilterra nel corso del XIV secolo, in
seguito alla separazione, all'interno del precedente parlamento, della
Camera dei lord e della Camera dei comuni, il sistema bicamerale,
via via che si affermava il principio della rappresentanza elettiva,
rafforzò il ruolo delle camere formate in base a questo criterio.
Negli Usa il bicameralismo è parte integrante dell'ordinamento
federale: la Camera dei rappresentanti è l'organo rappresentativo del
popolo statunitense, mentre il Senato tutela gli interessi di ogni
singolo stato (ogni stato della federazione elegge due senatori,
indipendentemente dal numero degli abitanti).
In Francia, la costituzione del 1958 reintrodusse il
bicameralismo (Assemblea nazionale e Senato), seppure in forma
attenuata.
In Italia, l’art. 55 cost. afferma che il potere legislativo è
attribuito al parlamento che si compone della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Il costituente ha quindi adottato il sistema bicamerale perfetto,
con due Camere dotate delle medesime funzioni, prevedendo un
aggancio del Senato al territorio regionale dal significato non ben
delineato
5
.
5
R. BIN, G. PITRUZZELLA, Diritto Costituzionale, Torino 2005, pag. 195.
Università degli studi di Messina Facoltà di Giurisprudenza
7
3. Le ragioni del bicameralismo: storiche, strutturali e razionali
La formula del bicameralismo non obbedisce ad una ratio o
principio comune. Al contrario, diversi sono gli aspetti e l’incidenza
di tale istituto tenendo anche in conto le forme di Stato e di governo
dello Stato in cui le due Camere si vanno ad inserire
6
.
Storicamente ricordiamo il caso degli Stati formati da ordini o
classi ciascuno dei quali aspirava ad essere dotato di una
rappresentanza, dando così vita ad assemblee composite
7
. Questo
tipo di bicameralismo, che traeva origine da assetti sociali del
genere, è da tempo scomparso con l’unica eccezione della Gran
Bretagna, dove la Camera dei Lord costituisce, oggi, un esempio di
assemblea parlamentare d’estrazione aristocratica.
L’unico tipo di Stato nel quale il bicameralismo sembri essere
necessario per struttura è quello costituito dagli ordinamenti
federali, in cui la divisione del Parlamento in due rami, l’uno
rappresentativo del popolo nella sua interezza, l’altro degli Stati
membri o dei rispettivi corpi elettorali,viene molto variamente
realizzato nei singoli casi
8
. In numerosi ordinamenti statali
l’adozione del bicameralismo rappresenta si basa su mere ragioni
6
C. MORTATI, Lezioni sulle forme di governo, Padova 1973, pag. 303.
7
C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, Padova 1975, pag. 465.
8
L. PALADIN, Tipologia e fondamenti giustificativi del bicameralismo. Il caso italiano, in
Quad. Cost. 2/1984, pag. 219 ss.
Università degli studi di Messina Facoltà di Giurisprudenza
8
politiche, collegate alle motivazioni più diverse. Alle volte, la
seconda Camera nasce per prevenire il pericolo di una democrazia
totalitaria; in altri casi l’idea del bicameralismo si fonda sulla
volontà di creare una Camera di riflessione o di raffreddamento,
puntando così a migliorare qualitativamente le legislazioni e le
delibere parlamentari.
Sezione II.
Il Senato in generale
1. Definizione del Senato e ragioni dell’esistenza di due Camere
Con il termine Senato si è soliti indicare il nome che nel
parlamento di moltissimi ordinamenti bicamerali è attribuito ad una
delle due camere e, esattamente, alla cosiddetta camera Alta. Pochi
istituti presentano nel diritto costituzionale le difficoltà che offre il
Senato per una esatta e comprensiva definizione della sua essenza,
della sua costituzione e delle sue funzioni. Non possiamo non
evidenziare come, a seconda dei vari Paesi, emerga una notevole
varietà di costituzione e di funzionalità, che si riscontra persino
nella diversità di nomi che assume o ha assunto nel corso della
Università degli studi di Messina Facoltà di Giurisprudenza
9
storia
9
: Senato, Camera Alta, Camera dei Magnati (Ungheria), dei
Signori (Austria), ecc. Una definizione del Senato potrebbe essere
questa: “Il Senato è un organo costituzionale che partecipa allo
svolgimento della funzione legislativa in coordinazione con l’altra
Camera del Parlamento e con gli altri organi dello Stato titolari
della stessa funzione, in condizioni di indipendenza verso gli altri
organi costituzionali e con una competenza ora fondamentalmente
uguale e ora più ristretta di quella dell’altra Camera del
Parlamento. Il Senato che è dotato della facoltà di determinare il
proprio regolamento interno, esercita inoltre in via secondaria
funzioni esecutive e, talora, giurisdizionali”
10
. Questa varietà di
formazione emerge non solo in sede definitoria ma anche in sede di
classificazione.
Con riferimento alla sua composizione la classificazione si
basa sull’adozione di alcuni principi costituzionali che storicamente
hanno presieduto alla composizione del Senato nelle Costituzioni
moderne, quali l’ereditarietà, la nomina del principe, l’assunzione
iure proprio o per ragione d’ufficio, cooptazione, designazione al
principe, elezione da parte di elementi elevati della società,
elezione da parte di enti locali, elezioni popolari. Tenendo conto di
questi criteri possiamo individuare un Senato ereditario, di nomina
regia, elettivo, misto, corporativo, federale.
9
S. ROMANO, Principi di diritto costituzionale generale, Milano 1947, pag. 218.
10
G. TUPINI, Il Senato, Bologna 1946, pag. 1.
Ricevi informazioni sui nostri servizi, sulle offerte e non perdere news e consigli su università e lavoro.
