Le attività della Polizia Giudiziaria

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lgs. 22 settembre 1988, n. 447  ha voluto rimediare a tante questioni rimaste inattuate 
nel previgente codice. 
Si è voluta escludere, in modo netto, la possibilità della creazione di un apposito 
corpo di polizia giudiziaria alle dipendenze esclusive della magistratura e, nel 
contempo, in conformità alla volontà del legislatore delegante, di porre gli organi  che 
svolgono continuamente ed in via esclusiva  funzioni di polizia giudiziaria alle 
effettive dipendenze,  sia pure funzionali, della magistratura ed in particolare agli 
uffici del p.m., gestori delle indagini preliminari‖ (Rel. pro. prel. c.p.p.). 
Si è proceduto ad un ridisegno organizzativo su tre livelli: sezioni, servizi e altri 
organi ed in particolare precisando il ruolo e le funzioni della polizia giudiziaria nel 
processo di parti. 
Per quanto riguarda l‘ultimo aspetto, la Costituzione impone al legislatore, nella 
disciplina del processo penale, di garantire la celebrazione del ―giusto processo‖, ove 
siano rispettate le garanzie difensive dell‘indagato/imputato ed ove la decisione sia 
affidata ad un giudice assolutamente neutrale tra le parti. Per realizzare tale finalità è 
assolutamente necessario garantire quindi la imparzialità del giudice, rimuovendo 
tutte le cause che potrebbero vulnerarla. La previsione di ipotesi di incompatibilità, 
così come gli istituti della ricusazione, astensione e rimessione, consente, pertanto, 
di garantire la gestione del (giusto) processo da parte di un giudice terzo. 
Il principio del giusto processo si è tradotto sul piano costituzionale con la L.23-11-
1999, n.2. Alla riforma costituzionale è stata data concreta attuazione nel codice di 
rito, con la legge 1-3-2001, n.63 che ha inciso in modo rilevante su numerosi istituti, 
riconducendo il codice alla sua originaria vocazione accusatoria. 
In particolare la riforma ha introdotto nell‘art.111 della Cost. cinque nuovi commi 
che consacrano i principi del giusto processo. Principi che, in parte, sono pervenuti a 
seguito dei continui richiami e condanne al nostro Paese, per reiterata violazione agli 
artt. 6 della Convenzione dei diritti dell‘uomo e art.14 del Patto internazionale del 
diritti civili e politici.   
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In particolare i commi. 3 e 4  si occupano del nuovo e diverso assetto della polizia 
giudiziaria che, attraverso il suo esercizio istituzionale, deve svolgersi secondo 
condizioni di equità, di parità (rispetto all‘accusatore) oltre che di opportunità 
rispettando i principi di civiltà e delle garanzia di giurisdizione attuata mediante  il 
principio del contraddittorio nella formazione della prova.  
Per quanto concerne i  rapporti tra polizia giudiziaria e magistratura, alla luce del 
dettato costituzionale e del codice vigente,  la separazione fra la fase delle 
indagini preliminari e quella del giudizio è una delle principali caratteristiche del 
vigente sistema processuale, ispirato ai principi dell‘accusorietà.  
Abolito il giudice istruttore, il nuovo iter colloca  la fase anteriore al dibattimento su 
indagini preliminari condotte dalla polizia giudiziaria  e dal magistrato del p.m., 
entrambi nella figura di parte, ed entrambi incapaci di formare la prova oltre ad essere 
privati di ogni potere coercitivo, salvo i casi di urgenza. 
L‘art.327, nell‘attribuire al magistrato del p.m. la direzione delle indagini, afferma lo 
specifico ruolo di tale organo, distinguendolo nettamente dal ruolo del giudice.  
Peraltro, nell‘impianto originario del nuovo codice si è voluto evitare che i poteri-
doveri conferitigli potessero essere ostacolati dal rapporto gerarchico con gli organi 
amministrativi di appartenenza. Pertanto si è sancito chiaramente oltre al principio 
costituzionale dell‘art.109 Cost. (già trafuso nell‘art.59) della diretta disponibilità 
della polizia giudiziaria all‘autorità giudiziaria, individuando quest‘ultima nel  
magistrato del p.m., cui è affidata la ―direzione delle indagini‖ e rispetto al quale il 
rapporto di dipendenza ha carattere esclusivo e permanente, nel senso che la 
polizia giudiziaria è soggetta a quest‘ultimo anche prima del perfezionamento del 
meccanismo di comunicazione della notizia criminis. 
Altre differenze riguardano l‘eliminazione dell‘interrogatorio della persona 
sottoposta alle indagini e i confronti con la medesima. 
La novità più evidente è l‘eliminazione del cd. ―interrogatorio di polizia‖, ossia di 
quel potere per gli ufficiali di polizia giudiziaria, esercitabile quando vi fosse 
fragranza ed urgenza di raccogliere le prove del reato, di procedere, fra i vari atti 
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previsti dall‘225 c.p.p. abr., a ―sommario interrogatorio dell‘arrestato‖, che è venuto 
meno. 
Nel codice vigente, la polizia giudiziaria non interroga più l‘indiziato, o meglio non 
interroga più‖ la persona nei cui confronti vengono svolte le ―indagini‖ (salvo delega 
conferita ex art.370 c. 1°). Oggi la polizia giudiziaria si  limita ad assumere da essa 
quelle ―sommarie informazioni‖ (art.350), ―notizie e  indicazioni‖ da utilizzarsi in 
una prospettiva puramente investigativa.  
Con il nuovo codice  il processo che si instaura è un processo di parti dove accusa e 
difesa si fronteggiano su posizioni contrapposte ma di parità, ed in cui il giudice 
svolge la funzione di arbitro super partes. 
Nel dettaglio del capitolo II, verranno analizzati i concetti di disponibilità e 
dipendenza (gerarchica e funzionale) mentre nel cap.III  tra disponibilità e 
subordinazione. Concetti necessari per spiegare, in modo esauriente, i rapporti  
intercorrenti tra la polizia giudiziaria e l‘autorità giudiziaria. 
  
Per la realizzazione di un efficace sistema investigativo, è necessaria una struttura 
organizzativa ed efficiente che si articola su tre livelli con differenti gradi di 
disponibilità e di subordinazione indispensabili per ―garantire una costante ed 
efficace utilizzazione da parte del magistrato‖. 
Le sezioni rappresentano il maggior grado di dipendenza funzionale e organizzativa  
(intesa come struttura organizzativa in relazione all‘attività svolta dalla polizia 
giudiziaria). 
I servizi rappresentano il grado intermedio. Riguardano tutti gli uffici e le unità ai 
quali è affidato dalla legge il compito di svolgere in via prioritaria e continuativa le 
funzioni indicate dall‘art.56 (art.12 disp.att.e coord.). Differiscono dalle sezioni per la 
diversa ubicazione e per il diverso rapporto con l‘autorità giudiziaria. 
Vengono considerati servizi quelli indicati nell‘art.17 L. 1° aprile 1981 n.121; i sevizi 
centralizzati, distinti in D.I.A., i servizi speciali (centrali ed interprovinciali) 
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costituiti presso ogni forza di polizia quali: SCO per la polizia di Stato, i ROS per 
l‘Arma dei carabinieri e il GICO per il corpo della Guardia di finanza. 
Per meglio utilizzare tali strutture sono stati emanati due decreti del Ministero 
dell‘interno con i quali sono state impartite speciali direttive affinché servizi 
centralizzati e interprovinciali, si occupino, mediante la divisione dei compiti, 
rispettivamente di investigazione e di analisi e raccordo. 
Infine, con altri organi di polizia giudiziaria si intende una categoria residuale molto 
ampia, essa investe:  Ufficiali sanitari, Ispettori del lavoro, Vigili del fuoco sino a 
giungere al privato cittadino che procede all‘arresto in flagranza di reato (art.383 
c.p.p.).  
La composizione della polizia giudiziaria, in servizi e sezioni, facilita la 
comprensione dei rapporti di disponibilità e subordinazione all‘autorità giudiziaria. 
Riprendiamo i tre concetti e partiamo da quello che comprende il successivo: 
dipendenza, subordinazione, disponibilità. Della dipendenza abbiamo escluso, per 
ovvi motivi, la collocazione della polizia giudiziaria all‘interno dell‘autorità 
giudiziaria e tutto al più abbiamo inteso una sola dipendenza funzionale. Analizziamo 
come l‘insieme della subordinazione includa il sottoinsieme della disponibilità. 
Subordinazione evoca un concetto gerarchico, del prestatore al datore con potere 
direttivo e disciplinare del secondo verso il primo. Si tratta di un rapporto di 
dipendenza.  
Disponibilità significa mettersi a disposizione verso un impegno, libero da altre 
occupazioni e legami, alle richieste impartite dal prestatore.  
Ora riportiamo i due concetti in relazione ai due soggetti che ci riguardano da vicino 
ossia: l‘autorità giudiziaria e polizia giudiziaria. 
L‘art.59 subordinazione della polizia giudiziaria al 1° c. precisa‖ Le sezioni di 
polizia giudiziaria dipendono dai magistrati che dirigono gli uffici presso i quali sono 
istituiti. 
Con tale disposizione si formalizza attraverso un costante rapporto operativo tra 
organi della magistratura e organi di polizia giudiziaria. Si tratta del nesso che lega la 
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polizia giudiziaria all‘autorità giudiziaria nesso che è solo di dipendenza funzionale 
escludendo ogni possibile rapporto di dipendenza gerarchica  che si manifesta, in 
tutti i suoi aspetti solo ed esclusivamente nei confronti delle amministrazioni di 
appartenenza. 
Per quanto riguarda i servizi, il 2° c. riferisce: L‘ufficiale preposto ai servizi è 
responsabile verso il procuratore […]. Il rapporto di subordinazione interessa solo 
l‘operato degli ufficiali  preposto ai servizi e non degli ufficiali o agenti da lui 
dipendenti, sanzionabili solo dal punto di vista disciplinare (il cui referente è il 
procuratore della Repubblica e quando i servizi sono istituiti in ambito più vasto del 
circondario dal procuratore generale del distretto). 
Quindi, la subordinazione è limitativa rispetto al termine di accezione di più vasta 
portata della dipendenza. In questo modo  non appare inclusivo il concetto di 
dipendenza a differenza di quello di disponibilità.   
In definitiva la dipendenza, anche funzionale, assorbe sia la subordinazione che la 
disponibilità. 
Nel dettaglio del capitolo IV  verranno analizzati attraverso gli organigrammi i 
molteplici aspetti operativi dei compiti ed attività della polizia giudiziaria. 
Infine, si è precisata l‘attività autonoma di polizia giudiziaria prima e dopo 
l’intervento del magistrato del p.m..(all‘art.55).   
Nella parte intitolata ―conclusioni‖ sono riportati, in rapida rassegna, gli argomenti 
oggetto del presente lavoro con l‘aggiunta di alcune riflessioni pratiche. Riflessioni 
che, personalmente, proprio per il  vissuto ampio e  determinato, il sottoscritto 
desidera esternare.  
  
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Cap. I. La Polizia giudiziaria nella Costituzione. 
Sommario:   1) Considerazioni introduttive; 
                    2) L’attuazione dell’art. 109 Cost. nel codice Rocco; 
                    3) Il Principio costituzionale della disponibilità della polizia 
                         giudiziaria da parte della autorità giudiziaria; 
                    4) Dipendenza funzionale e dipendenza burocratica. 
 
Par. 1) Considerazioni introduttive. 
Fino al 1989 il nostro diritto processuale risentiva della impostazione del codice 
Rocco del 1930, caratterizzato da una forte concezione autoritaria che prescindeva 
dai consacrati principi costituzionali. Principi  che sono stati, poi, trasfusi nel nuovo 
codice anche in conseguenza della Convenzione europea per la salvaguardia dei 
diritti dell‘uomo e del Patto dei diritti civili e politici. 
Lo schema del previgente processo  si articolava nelle fasi cronologicamente distinte: 
quella preliminare all‘istruzione e quella successiva del giudizio regolato dal 
dibattimento. 
La fase istruttoria poteva essere sommaria, se condotta dal procuratore della 
Repubblica o dal pretore, oppure formale se condotta dal giudice istruttore. 
La seconda fase del dibattimento poteva svolgersi attraverso i giudizi di primo grado 
o se si proponeva impugnazione attraverso i gradi di appello ed eventualmente in 
cassazione. 
Il dato rilevante che scaturiva dalla pregressa legislazione era la completa 
acquisizione del materiale raccolto che poteva essere posto a fondamento della 
sentenza conclusiva del dibattimento, e ciò in conseguenza del fatto che alla polizia 
giudiziaria, come al magistrato del p.m e al giudice istruttore, era attribuito un potere 
di compiere  atti formativi di prova. 
 
 
 
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Par. 2) L’attuazione dell’art.109 Cost. nel codice Rocco.  
Ai fini della presente analisi converrà muovere una rapida ricognizione dei lavori 
dell‘Assemblea costituente che condussero al varo del testo definitivo dell‘art. 109 
Cost. 
 La Commissione dei 75 era convinta della necessità di garantire l‘indipendenza della 
magistratura contro il possibile rischio di collegamenti, ingerenze o interferenze, 
provenienti soprattutto dal potere esecutivo, di creare un corpo di polizia giudiziaria 
totalmente privo di vincoli con il potere medesimo e posto, perciò, alle dipendenze 
del solo potere dell‘autorità giudiziaria.  
Vi erano tre progetti: quello Leone che scartando l‘ipotesi dell‘istituzione di un corpo 
di polizia giudiziaria apposito, mirava, sul punto, a introdurre il principio secondo cui 
―la polizia è sotto la direzione del pubblico ministero‖; il progetto Calamandrei 
proponeva, invece, il varo di una norma secondo cui ―la polizia giudiziaria, che ha 
per compito la prevenzione, l‘accertamento e la repressione dei reati, è posta alla 
dipendenza esclusiva e diretta dell‘autorità giudiziaria‖. Più estremistico si 
presentava il progetto Patricolo che inseriva la ―polizia giudiziaria‖ tra gli organi del 
potere giudiziario‖ insieme alla ―magistratura sia requirente che giudicante‖ e -
addirittura- all‘‖amministrazione degli istituti di prevenzione e pena‖ (1). 
Al termine del primo dibattito, la Commissione dei 75, scartata l‘ipotesi della 
costituzione di un apposito corpo di polizia giudiziaria posto alle dirette ed esclusive 
dipendenze dell‘autorità giudiziaria, legiferò un testo dal tenore evanescente, 
indistinto e sfumato: ‖l‘autorità giudiziaria può disporre direttamente dell‘opera 
della polizia giudiziaria‖. 
Il dibattito proseguì in Assemblea plenaria, nella seduta del 26 novembre 1947, a 
fronte della presentazione di molteplici emendamenti. In quella sede l‘on. Leone, 
relatore della Commissione, formulò parere contrario in ordine agli emendamenti 
volti alla creazione di un corpo autonomo di polizia giudiziaria alle dirette 
dipendenze dell‘autorità giudiziaria, facendone oggetto di un auspicio per il futuro. 
Augurava  che: ― l‘Italia si trovasse in condizioni, anche sotto l‘aspetto economico, di 
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poter istituire un corpo di polizia speciale autonomo e dipendente soltanto 
dall‘autorità giudiziaria, senza l‘interferenza di nessun organo amministrativo. Ma, in 
questo momento non sembra possa inserirsi nella Costituzione una siffatta formula a 
meno che non si voglia inserire una formula inattuale‖. 
Nel corso del dibattito si dette rilevanza al principio della ―diretta dipendenza‖ della 
polizia giudiziaria dall‘autorità giudiziaria, con la condizione che i vari corpi di 
polizia fossero rimasti alle dipendenze dei rispettivi ministeri per ogni funzione al di 
fuori dell‘area della polizia giudiziaria. Questo avrebbe comportato che l‘autorità 
giudiziaria non avrebbe avuto alcun potere disciplinare sugli organi di polizia sia pure 
limitato allo specifico svolgimento delle funzioni di polizia giudiziaria. 
Seguì una proposta presentata dall‘on. Ulberti secondo cui ―L’autorità giudiziaria 
dispone direttamente dell’opera della polizia giudiziaria‖, che, pur contrapposta 
alla proposta fatta propria dalla Commissione (che asseriva:‖ la polizia giudiziaria 
dipende direttamente dall‘autorità giudiziaria‖), fu sorprendentemente votata a 
maggioranza, così diventando- con un esile ritocco operato dal Comitato di redazione 
l‘art.109: ‖L’autorità giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria‖). 
Tutto questo per affermare che la prerogativa di autonomia e indipendenza 
dell‘autorità giudiziaria necessita di presidi di organi ausiliari: ―la polizia 
giudiziaria‖. L‘art.109 della Costituzione statuisce con una regola ferrea che non 
lasciava spazi di riflessione e valutazione. 
Questo è stato il percorso che ha segnato la collocazione definitiva del ruolo della 
polizia giudiziaria ad un ruolo servente all‘autorità giudiziaria, oltre al fatto di essere 
una composizione eterogenea  in quanto composta da diverse forze di polizia. 
Ritorniamo all‘idea del corpo autonomo speciale alle dirette dipendenze dell‘autorità 
giudiziaria, progetto auspicato anche dall‘Associazione Nazionale Magistrati. In 
proposito la Corte costituzionale con sentenzan.122/1971, riguardo l‘istituzione di un 
nuovo corpo speciale si esprime in modo propositivo ma in termini di un lontano 
futuro tanto da essere riguardato come uno dei più significativi arresti di 
giurisprudenza in materia: ―Non può […] non auspicarsi che i nuclei specializzati di 
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polizia giudiziaria siano formati in modo tale da garantire in ogni momento, sia per il 
numero e sia per la qualità degli addetti, una loro costante efficace utilizzazione da 
parte del magistrato inquirente e che quindi gli allontanamenti temporanei dei 
dirigenti siano ridotti al minimo e sia sempre assicurata la supplenza con altro 
personale idoneo‖. Sembra cogliere nel segno – autorevole dottrina -  che notava: 
―ancora nel pieno vigore del codice Rocco, la materia della polizia giudiziaria par 
quasi destinata a vivere, di decennio in decennio, di reiterati auspici‖. 
Approfondiamo la questione: ―del perché la composizione della polizia giudiziaria è 
costituita da diverse forze di appartenenza ‖. 
Divide et impera era la massima su cui è stato costruito e retto l‘impero Romano, 
dividili e li potrai governare era il senso della citazione. In effetti, in  ogni politica, 
anche dispotica, se si vuole impedire una possibile destabilizzazione o spaccatura tra 
forze di polizia è necessario che queste continuino ad avere interessi divergenti. 
Questa è la migliore strategia per assicurarsi che non si uniscano perseguendoli con 
maggiore forza nei confronti delle Istituzioni, e della Politica di conseguenza. 
Dividere  le forze di polizia giudiziaria in tre o più corpi consente di  frammentare ed 
assicurare il rischio che unioni di potere potessero diventare obiettivi contrastanti 
riguardo il potere centrale. 
La citazione può meglio essere espressa nel significato di ―crea divisioni e comanda‖. 
Indica il comportamento del leader che trarrebbe vantaggio dalle spaccature e dai 
contrasti, da lui stesso alimentati, non solo fra gli avversari ma anche fra coloro che 
stanno dalla sua parte, allo scopo di mantenere più facilmente il controllo della 
situazione. 
Ci domandiamo perché una composizione a tre  delle forze di polizia giudiziaria nei 
riguardi dell‗organo giudiziario da cui  funzionalmente dipendono.  A prescindere da 
quanto statuito dall‘art.57,  che si occupa specificatamente della divisione dei compiti 
che, devono essere differenziati a secondo della specialità richiesta e che non investe 
solamente le tre forze istituzionalizzate; la composizione di polizia giudiziaria 
interessa una più diffusa e capillare specializzazione in ogni ambito di attività. Quindi 
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divisione sicuramente operativa ma anche preveduta ed opportuna che insieme 
costituiscono un collegamento coordinato. Collegamento che, con caratteristiche solo 
in parte differenti, rappresenta un sicuro presidio di garanzia e tutela dell‘ordine 
democratico. 
Se non vi fosse questa suddivisione e vi fosse un unico corpo, naturalmente con 
compiti e specializzazioni diversi, sarebbe possibile un altrettanto efficace intervento 
su richiesta del magistrato del p.m.? La risposta, dopo una prima sommaria 
valutazione, dovrebbe propendere per una soluzione negativa perché al potere forte 
del magistrato del p. m.  o del giudice si contrapporrebbe quello unico esercitato dalla 
polizia giudiziaria. Quindi la suddivisione interna è un presidio all‘insorgere di 
possibili devianze. 
Tutto questo vale in generale per ogni finalità rivolta al mantenimento di un territorio 
e /o popolazione dividendo e frantumando il potere di una qualche opposizione in 
modo che non possa riunirsi o contrastare contro un obiettivo comune che è quello 
del mantenimento dell‘ ordine costituito. Infine, la citazione latina ha trovato, 
puntuale riscontro in epoche assai distanti che addirittura vengono fatte risalire 
all‘impero Romano ed ancora prima a Filippo il Macedone. Quindi un esperienza 
passata che si trasmette,  puntualmente quasi inalterata, nel corso dei tempi.