Il diritto d'asilo in Italia tra vuoto normativo e intervento giurisprudenziale

riassumere con le parole di Marcella Delle Donne, mentre il migrante è un volontario 
economico, il richiedente asilo è un involontario politico.  
In questo contesto si venuto a creare un paradosso: da una parte vi è l’Unione Europea, 
che emana disposizioni con l’obiettivo di un’armonizzazione futura del quadro 
legislativo sul diritto d’asilo in tutti i Paesi membri e con lo scopo di una maggiore 
integrazione e tutela dei richiedenti, dall’altra, l’Italia, che sembra andare in tutt’altra 
direzione, promuovendo un atteggiamento di forte chiusura e indifferenza nei confronti 
di tali persone, adottando l’equazione “straniero uguale criminale”, come evidenziano le 
recenti disposizioni introdotte con il Pacchetto Sicurezza.  
Nel secondo capitolo affronto la procedura prettamente tecnica, nonché i cambiamenti 
intervenuti dal 1990 ad oggi, dalle condizioni che determinano l’accesso alla protezione 
internazionale fino alla possibilità del ricorso che può presentare il richiedente quando 
gli vengono negate le forme di protezione internazionale.  
Infine, nel terzo capitolo metto in evidenza i principali aspetti critici emersi, a cui quasi 
sempre i richiedenti asilo vanno incontro e come la giurisprudenza è dovuta intervenire 
in merito, spesso in maniera contraddittoria. Ciò non fa che rafforzare ulteriormente la 
consapevolezza dell’urgenza e della necessità di una legge che regoli il diritto d’asilo in 
maniera puntuale ed organica nel nostro Paese, anche perché le migrazioni forzate, 
collegate a situazioni di violenza derivanti da conflitti armati o timori di persecuzioni 
per ragioni politiche, religiose ed etniche, ci sono state, ci sono e ci saranno, purtroppo, 
sempre. 
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1. Il diritto d’asilo nell’ordinamento comunitario ed italiano: profili generali 
1.1 Breve excursus storico del diritto d’asilo 
Per comprendere appieno il diritto d’asilo come esso si configura attualmente, 
non si può ignorare il contesto storico da cui esso ha avuto origine, in quanto tale 
istituto  ha assunto nel corso della storia diversi significati e denominazioni.  
Nella Grecia antica era considerato un diritto di immunità, di inviolabilità: 
infatti, la parola asilo deriva dal termine greco asulos costituito dalla a privativa 
e dalla radicale sulao il cui significato è tolgo, rapisco ed indica, per esteso, 
l’inviolabilità (Cappelletti, 2006). Quest’ultima si rivolgeva alle persone, ma, 
soprattutto, ai luoghi. Templi e altari erano ritenuti territori sacri e, pertanto, 
inviolabili, e non vi si poteva essere esercitare alcuna persecuzione.  
L’asilo inteso come forma di accoglienza e ospitalità sembra nascere, invece, dai 
costumi dei popoli nomadi, quali ebrei e musulmani, che basavano le loro forme 
di protezione dello straniero sui precetti della Bibbia, gli uni, e sul Corano, gli 
altri. Ma è nel IV secolo, con il diffondersi del cristianesimo e della relativa 
influenza dei valori di carità e penitenza che l’asilo conosce il momento di 
massima diffusione, anche se ben presto tale concezione, ispirata a sentimenti 
altruistici e disinteressati, si modifica, assolvendo una funzione “politica”: 
l’accoglienza che accordavano i religiosi non rispondeva più soltanto a 
sentimenti di carità cristiana, ma era diventata anche un modo per affermare la 
sovranità e i privilegi delle istituzioni ecclesiastiche di fronte al potere temporale 
(Ferrari, 2009).  
Con l’accresciuto potere della monarchia, nell’Età Moderna, e soprattutto in 
seguito ad una serie di scandali che ha portato alla trasformazione delle Chiese 
in luoghi di violenze ed oscenità, l’inviolabilità dell’asilo all’interno dei luoghi 
sacri subisce un importante declino, determinando la fine della pratica dell’asilo 
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interno, delimitato dallo spazio del sacro. Il diritto di concedere l’asilo diviene 
sempre più prerogativa dello Stato: prende corpo la concezione dell’asilo 
esterno esteso all’intero territorio dello Stato, che è alla base del moderno diritto 
d’asilo. Esso affonda le radici nella Rivoluzione francese e trova nella 
Costituzione repubblicana dell’anno I del 1793, la prima e importante 
espressione giuridica.  
La Francia rappresenta, quindi, la patria del moderno diritto d’asilo, anche se 
occorre aspettare la IV Repubblica e la Costituzione del 1946 affinché l’asilo 
acquisisca una piena consistenza giuridica (Cappelletti, 2006).  
Nato, dunque, come forma di accoglienza e ospitalità, divenuto poi istituzione 
religiosa e, infine, prerogativa del sovrano, la parola asilo diventa un concetto 
giuridico che, durante il Novecento, troverà adeguata collocazione non solo 
negli strumenti internazionali, come nella Dichiarazione Universale dei diritti 
dell’uomo del 1948, di cui all’art. 14 “Ogni individuo ha diritto di cercare e di 
godere in altri Paesi asilo dalle persecuzioni”, ma anche nelle Costituzioni o 
Leggi sugli stranieri dei vari Stati (Ferrari, 2009). 
 
1.2 La normativa comunitaria sul diritto di asilo 
Il persistere della situazione attuale in Italia, caratterizzata dall’assenza di 
un’apposita legge che disciplini l’asilo, rende opportuna una panoramica sulle 
politiche intraprese a livello di Unione europea che permetta di comprendere 
verso quale direzione il nostro Paese dovrebbe muoversi (Gennari, 2002).  
L’indirizzo politico generale europeo è quello di promuovere il binomio 
integrazione/immigrazione, tenendo conto delle differenze culturali e sociali di 
una società pluralista, come è quella attuale. L’Unione europea si è impegnata 
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infatti a raggiungere una politica comune nei campi dell’immigrazione e 
dell’asilo.  
Prima degli importanti trattati di Maastricht ed Amsterdam, le questioni relative 
all’attraversamento delle frontiere esterne, dei visti e permessi di soggiorno sono 
state affrontate dagli Accordi di Schengen del 14 giugno 1985, affermando la 
libera circolazione delle persone, indipendentemente dalla loro cittadinanza. 
Tutti i Paesi dell’area Schengen hanno, infatti, eliminato i controlli alle frontiere 
comuni e creato un unico sistema di visti ed ingressi. Il 15 giugno 1990 è stata 
firmata la Convenzione di Dublino avente ad oggetto l’individuazione dello 
Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno Stato 
membro della Comunità europea. Con questa c’è stata un primo importante 
passo in vista di una futura armonizzazione delle politiche in materia di asilo 
(Troianello, 2006). 
Con l’incremento dei fenomeni migratori e delle richieste d’asilo verso i Paesi 
europei, sorge una maggiore consapevolezza della necessità di regolare 
puntualmente la materia: con il Trattato di Maastricht, entrato in vigore il 1° 
novembre 1993, l’azione degli Stati membri in tema di asilo entra nel c.d. terzo 
pilastro, ossia quello dedicato alla cooperazione in materia di giustizia e affari 
interni. Tuttavia l’azione è intesa come una mera forma di cooperazione 
internazionale, molto poco incisiva: il diritto d’asilo è concepito, infatti, 
esclusivamente in ragione di un obiettivo comunitario ben preciso, quale la 
libera circolazione delle persone e la stessa politica per conseguirlo prevedeva 
l’obbligo per gli Stati membri solo di consultarsi reciprocamente per coordinare 
le azioni al riguardo. Queste devono agire rispettando alcune importanti 
convenzioni, quali la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti 
dell’uomo e delle libertà fondamentali, la c.d. Convenzione CEDU del 1950 e la 
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Convenzione sullo status dei rifugiati del 1951. Ma i limiti di tale sistema 
emersero ben presto con la crisi jugoslava, il disfacimento dell’Albania e la crisi 
del Kosovo che hanno aumentato vertiginosamente il numero delle richieste 
d’asilo.  
Con il Trattato di Amsterdam, entrato in vigore il 1° maggio 1999, si sono 
cercate, quindi, soluzioni più adeguate. La disciplina dell’asilo è prevista nel 
Trattato sulla Comunità europea (Trattato CE) al Titolo IV intitolato “Visto, 
asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle 
persone”, agli artt.61-69. Con questo trattato si è provveduto ad una 
“comunitarizzazione della materia”, facendola rientrare così nel c.d. Primo 
pilastro dell’Unione Europea, caratterizzato da una collaborazione più stretta ed 
efficiente (Troianello, 2006). Successivamente, in occasione del Consiglio 
europeo di Tampere dell’ottobre 1999, è stato fissato un programma politico 
chiaro e definito, per delineare le basi di un futuro regime comune di asilo 
(Morandi, 2005). Le misure in materia dovevano essere adottate entro cinque 
anni dall’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam. Queste, previste nel 
Trattato CE agli artt.61-69, sono: l’adozione di criteri e meccanismi per la 
determinazione dello Stato membro competente ad esaminare le domande di 
asilo, l’emanazione di norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti 
asilo ed, infine, le norme relative all’attribuzione e alla revoca della qualifica 
dello status di rifugiato.  
Oltre alle disposizioni contenute negli artt.61-69 Trattato CE, importante è il 
Protocollo allegato al Trattato di Amsterdam sull’asilo per i cittadini degli Stati 
membri dell’Unione. In generale, considerando i caratteri di Stati di diritto e la 
loro condizione di “origine sicura” cui appartengono, i cittadini dell’UE non 
avrebbero il problema di una richiesta di asilo politico. Il Protocollo esclude, 
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