Coesione e convergenza nell'Europa allargata

Introduzione. 
 
va dal 1995/1996 al 2005/2006), vengono descritti i diversi strumenti 
della politica regionale, i Fondi strutturali e le iniziative comunitarie 
che hanno operato nel periodo di nostro interesse. Viene affrontato 
inoltre in un’ottica di maggiore semplificazione e concentrazione degli 
interventi strutturali, la riduzione da sette a tre obiettivi figlia 
dell’Agenda 2000. Vengono passati in rassegna i vari Fondi, alcuni 
dei quali non più operanti, per comprendere meglio i meccanismi che 
stanno dietro la coesione. Si esplicano quelli che sono i principi di 
funzionamento su cui si basa la gestione dei fondi, gli obiettivi, i 
campi di applicazione e l’evoluzione delle spese comunitarie negli 
ultimi cinquant’anni. Un breve sguardo infine è dedicato ai recenti 
allargamenti dell’Unione, soffermandosi sulla strategia di preadesione 
per analizzarne poi l’impatto sulla politica regionale. 
Da che nascono le  divergenze regionali? Quanto è efficace la 
politica di coesione? Sono solo le regioni a basso reddito a pagare il 
costo di tali disparità? Quali sono state le regioni che sono cresciute 
maggiormente negli ultimi anni? È in atto un processo di convergenza 
riguardante le economie regionali?È possibile attraverso la politica 
regionale valorizzare le varie risorse territoriali e contribuire a 
risolvere problemi come la sovra concentrazione e la congestione? 
L’utilizzo dei fondi strutturali riesce a generare un effetto leva 
sull’economia o si tratta di investimenti a fondo perduto? Il costo 
redistributivo delle politiche regionali riesce ad essere compensato da 
una crescita aggiuntiva nelle zone previste? Queste sono alcune delle 
domande a cui si cercherà di dare delle risposte nel prosieguo del 
testo. 
Nel secondo capitolo infatti, vengono analizzati i cambiamenti del 
panorama regionale europeo. La politica di coesione risulta essere una 
delle principali modalità d’azione per influenzare le dinamiche 
territoriali all’interno dei paesi membri. Successivamente, prima di 
analizzare le dinamiche regionali di PIL e occupazione, viene 
illustrato a livello nazionale quale sia stato l’impatto della politica 
regionale nei dieci anni presi in considerazione per la nostra analisi.  
Le amministrazione nazionali e regionali inoltre non rispondono 
allo stesso modo al sistema di governance multi-livello e multi-
soggetto della politica di coesione ed infatti in questa parte del nostro 
8 
 
Introduzione. 
 
lavoro vengono elencati i tre tipi di risposta (negazione, adattamento e 
apprendimento) delle amministrazioni riscontrati in diverse esperienze 
nelle regioni europee negli ultimi anni. In seguito nel testo vengono 
analizzati i principi sulla convergenza e l’analisi che ne viene fatta 
dalla letteratura. 
Prima di focalizzare l’attenzione sull’analisi empirica dei dati 
regionali un breve sguardo viene dedicato alla dimensione territoriale 
delle politiche regionali dell’UE, su quello che è l’ambiente dove 
agiscono queste politiche e sulle immagini e le rappresentazioni più 
note del territorio europeo. 
Poste tutte le premesse necessarie alla comprensione delle 
dinamiche economiche regionali stimolate dall’intervento di fondi 
strutturali, vengono riportati i dati relativi ai principali indici aggregati 
di tutte le regioni dell’Unione europea. Per meglio comprendere la 
situazione complessiva la nostra analisi inizia con un approfondimento 
sulla situazione del benessere economico delle regioni agli antipodi 
dell’Unione dal punto di vista della ricchezza, dalla regione britannica 
dell’ Inner London alla regione rumena di Nord-Est. 
Dopo aver preso in considerazione i centri e le periferie economiche 
europee, si passa a discutere delle dinamiche del reddito pro capite di 
tutto il panorama regionale europeo attuando una categorizzazione 
delle regioni in sottogruppi relativi agli incrementi percentuali del PIL 
pro capite. Dalle regioni a crescita accelerata alle regioni a crescita 
debole si prendono in considerazione il periodo che va dal 1995/96 al 
2000/01, dal 2000/01 al 2005/06 e l’intero decennio che va dal 
1995/96 al 2005/06. Attraverso elaborazioni statistiche inoltre è parso 
opportuno valutare le dinamiche del reddito correlate alle variazioni 
del tasso d’occupazione per ognuna delle regioni europee valutando la 
situazione generale e le variazioni più evidenti nel corso del periodo 
preso in considerazione.  
A termine della nostra analisi sembra interessante valutare come la 
ricerca, l’istruzione, le competenze e le qualifiche dei lavoratori 
assumano valori meno importanti in regioni dove anche la 
convergenza è più bassa. In tal senso viene analizzato il rapporto tra il 
PIL pro capite e le risorse umane impiegate nei settori di scienza e 
tecnologia dimostrando, come vedremo in seguito, che sarebbe 
9 
 
Introduzione. 
 
opportuno (tra le altre cose) che le regioni puntino sull’innalzamento 
del livello d’istruzione della forza lavoro in quanto il passaggio ad 
attività a più alto valore aggiunto potrebbe far salire la domanda di 
questo tipo di manodopera. 
Nel terzo ed ultimo capitolo del testo si tirano le somme 
sull’operato della politica di coesione negli ultimi anni e ci si interroga 
su come comportarsi in vista delle problematiche future che l’Unione 
europea dovrà necessariamente affrontare. In tal senso gli Stati 
membri (attraverso gli aiuti regionali) e l’Unione europea continuano 
ad adoperarsi per ridurre il divario tra i livelli di sviluppo, facilitare la 
riconversione delle zone industriali in crisi, favorire la 
diversificazione delle attività agricole e la riqualificazione dei 
quartieri degradati continuando ad essere convinti che la strada 
intrapresa sia quella giusta. In realtà la politica regionale non 
costituisce solo un trasferimento di fondi ma rappresenta anche un 
insieme di regole e procedure che danno vita ad azioni volte a favorire 
il processo di crescita evitando il ricorso a dannose politiche di 
sussidi. Infatti, gli interventi sulle carenze strutturali, volti a creare 
migliori condizioni di condizioni di contesto, possono favorire lo 
sviluppo di nuove imprese e l’incremento dell’occupazione 
innescando un processo cumulativo di crescita che, dato il grado di 
integrazione delle economie può estendersi all’intero territorio 
europeo. 
L’Unione deve confrontarsi con sfide legate all’allargamento e 
all’accelerazione della ristrutturazione economica, causata dalla 
globalizzazione, dalla liberalizzazione degli scambi, dal progresso 
tecnologico, dall’invecchiamento della popolazione e della crescita 
dell’immigrazione. Per questi motivi la politica di coesione deve 
essere un elemento essenziale dell’intero pacchetto di provvedimenti. 
Vengono discussi in quest’ultimo capitolo, infine,  i risultati 
conseguiti dalla politica regionale confrontandosi con il IV rapporto 
sulla coesione economica e sociale della Commissione europea e 
riportando quelle che sono anche le successive proposte avanzate dalla 
Commissione stessa per meglio affrontare le sfide future. 
10 
 
I. La politica regionale dell’Unione Europea. 
 
I. LA POLITICA REGIONALE DELL’UNIONE 
EUROPEA. 
 
 
1. Le basi giuridiche della politica di coesione e la sua 
evoluzione. 
1.1. Il trattato di Roma e la politica regionale. 
 Il processo di integrazione europea inizia nel 1951 con la creazione 
della CECA e prosegue nel 1957 con il trattato di Roma
1
 che istituisce 
CEE e Euratom. Il trattato al suo interno non contiene alcun 
riferimento esplicito alla questione dello sviluppo regionale e alle 
relative politiche ma recita solo nel Preambolo: “gli stati membri sono 
ansiosi di rafforzare la coesione delle loro economie e di assicurare il 
loro sviluppo armonioso attraverso la riduzione delle differenze 
esistenti tra le varie regioni e dell’arretratezza di quelle meno 
favorite.”Al momento della firma del trattato di Roma, infatti, le 
disparità regionali non erano considerate fondamentali ai fini 
dell’integrazione per due ragioni: i sei paesi fondatori Belgio, 
Germania, Francia, Lussemburgo, Italia e i Paesi Bassi apparivano 
come un gruppo abbastanza omogeneo sotto il profilo economico 
(eccetto vaste aree dell’Italia); il progressivo allineamento delle 
politiche economiche degli Stati membri (art.2), avrebbero portato alla 
riduzione delle disparità. Il trattato considerava le politiche di 
riequilibrio territoriale di esclusiva competenza dei governi nazionali e 
che esse dovevano essere condotte esclusivamente attraverso lo 
strumento dell’incentivo regionale escluso in quel periodo dal divieto 
generale per gli aiuti di Stato
2
. 
Pertanto, fino alla prima metà degli anni ’70, non è possibile parlare 
di una politica regionale formulata dall’insieme degli stati membri ed 
amministrata in prima persona dalla Commissione e con risorse 
comuni. Il trattato contiene esclusivamente alcune disposizioni volte 
                                                           
1
 Trattato istitutivo della Comunità economica europea (CEE) del 25.03.1957, entrato in vigore il 
1° gennaio 1958. 
2
 E’ il Regno Unito ad adottare, negli anni ’30, le prime misure di politica regionale. In Italia, una 
politica di sviluppo delle aree più arretrate del paese viene attuata, per la prima volta, negli anni 
’50, con la creazione della Cassa del Mezzogiorno. Tuttavia, solo negli anni ’60, la gran parte dei 
governi dell’Europa occidentale comincerà ad attuare una politica regionale. 
11 
 
I. La politica regionale dell’Unione Europea. 
 
alla creazione di strumenti destinati a contribuire allo sviluppo 
armonioso e alla riduzione delle disparità regionali quali: il FSE e la 
BEI istituiti nel 1957 e il FEAOG istituito nel 1962. La BEI in 
particolare, per molti anni, ha finanziato con i suoi prestiti progetti di 
sviluppo e costruzione di infrastrutture nelle aree depresse (ad es. il 
Mezzogiorno d’Italia). 
L’introduzione di un esplicito elemento regionale nel bilancio 
comunitario è determinata, nel 1973, dal processo di ampliamento 
della Comunità a Gran Bretagna, Irlanda e Danimarca
3
. Quel 
momento rappresentò un punto di svolta, le risorse destinate dalla 
Commissione europea alla politica regionale, cosi come i suoi poteri e 
le sue competenze aumentano progressivamente. L’esistenza di forti 
disparità a livello dei redditi e della struttura produttiva, ostacolando 
l’integrazione tra le diverse aree, rende necessario un intervento della 
Comunità per favorire la convergenza tra le regioni. Il rapporto 
Werner (1970) e il rapporto Thomson  (1973) accendono un intenso 
dibattito sella politica regionale che porterà alla creazione di un fondo 
per lo sviluppo regionale (FESR), finanziato con risorse proprie della 
Comunità. Il 1975, anno in cui si ha la costituzione del FESR, La 
comunità comincia ad occuparsi attivamente della risoluzione delle 
problematiche regionali. 
Una serie di successivi eventi, quali:  
- l’accentuarsi delle disparità dovuto all’ingresso nella CEE di 
Grecia (1981), Spagna e Portogallo (1986)
4
, 
- l’adozione, nel 1985, dei Programmi Integrati Mediterranei PIM 
(destinati alle regioni mediterranee della Francia, Italia e alla Grecia), 
- l’avanzamento del processo di completamento del mercato 
interno con l’impegno ad eliminare, entro il 1992, tutte le restanti 
barriere al commercio e alla mobilità dei fattori all’interno della 
Comunità  determinano un rilevante cambiamento nell’approccio 
comunitario alle problematiche regionali. Viene cosi introdotta una 
programmazione a medio termine e stabilito un maggiore 
coordinamento nell’uso degli strumenti comunitari. Vengono, inoltre, 
introdotti alcuni principi di programmazione recepiti, poi, nella 
gestione dei Fondi Strutturali, quali: 
- partenariato di responsabilità tra i livelli istituzionali 
partecipanti all’ attuazione del programma; 
                                                           
3
 Trattato di adesione del Regno Unito, della Danimarca, e dell’ Irlanda del 22.01.1972, entrato in 
vigore il 1°gennaio 1973. 
4
 Trattato i adesione della Grecia del 28.05.1979, entrato in vigore il 01.01.1981. Trattato di 
adesione della Spagna e del Portogallo del 12.06.1985, entrato in vigore il 1°gennaio 1986. 
12 
 
I. La politica regionale dell’Unione Europea. 
 
- responsabilità gestionale del livello regionale; 
- cofinanziamento nazionale dei progetti; 
- valutazione delle previsioni e dei risultati del programma. 
 
1.2. AUE e riforma dei fondi strutturali. 
 
 Nella seconda metà degli anni ’80, il modello territoriale delle 
attività economica Europa
5
 mostra la necessità di un significativo 
rafforzamento della politica regionale comunitaria. Tale modello 
infatti si caratterizza per l’esistenza di due gruppi di regioni, quelle 
centrali e più ricche che si estendono lungo l’asse Londra-Parigi-
Monaco-Milano e quelle periferiche meno sviluppate. Appare quindi 
evidente che in assenza di una forte politica regionale, tali differenze 
sono destinate ad aumentare a causa della concentrazione delle attività 
economiche nelle aree a maggior sviluppo, aree che presentano 
vantaggi localizzativi quali infrastrutture, manodopera qualificata e 
vicinanza ai mercati. 
La politica di Coesione economica e sociale nasce formalmente il 1 
luglio 1987, giorno in cui entra in vigore L’Atto Unico Europeo 
(AUE)
6
 che apporta una ampia revisione al Trattato CEE. Con L’AUE 
viene affermata per la prima volta in forma ufficiale l’importanza di 
uno sviluppo territoriale equilibrato che garantisca margini di crescita 
stabili e diffusi: tra le varie modifiche apportate con l’AUE al trattato 
CEE spicca infatti, il titolo V sulla “Coesione economica e sociale”, 
parte inserita ex-novo che istituisce con i suoi 5 articoli (art 158-162) 
le prime competenze comunitarie in materia di politiche sociali, di 
ricerca e sviluppo tecnologico, di politica ambientale. L’atto unico 
riconosce la possibilità di una maggiore integrazione che riduca gli 
squilibri regionali esistenti: nasce cosi la politica regionale europea. 
La politica di coesione si pone come obiettivo prioritario  il 
superamento dei cd. “ritardi strutturali”, problemi di natura non 
contingente connessi all’incapacità di adeguamento delle strutture 
locali ai mutamenti del contesto economico e sociale comunitario. 
Tale obiettivo è perseguito tramite la revisione e il potenziamento 
degli strumenti solidaristici, con funzione non solo redistributiva ma 
anche allocativa. Gli strumenti concreti sono i Fondi strutturali, cioè 
tutte le risorse stanziate dal bilancio dell’Unione per finanziare la 
politica regionale. 
                                                           
5
 Esso si caratterizza come un modello centro‐periferia (Krugman 1991) 
6
 Atto Unico Europeo del 28.02.1986, entrato in vigore il 1°luglio 1987. 
13 
 
I. La politica regionale dell’Unione Europea. 
 
Con l’adozione della proposta di regolamento quadro da parte del 
Consiglio, il cd “Pacchetto Delors” si avvia la riforma dei Fondi 
Strutturali che prevede: 
- il rafforzamento delle politiche regionali attraverso un 
consistente aumento delle risorse destinate ai fondi; 
- la riforma della Politica agraria comune (Pac); 
- la riforma del bilancio comunitario con l’introduzione di una 
nuova fonte di entrate basata sul Pil dei singoli stati membri. 
Con la riforma inoltre viene approvato il regolamento che stabilisce 
da un lato le disposizioni comuni ai Fondi strutturali e i principi guida 
che ne regolano l’azione: concentrazione, programmazione, 
partenariato e addizionalità; dall’altro le disposizioni che coordinano 
sia gli interventi dei vari Fondi tra di loro, sia gli interventi dei Fondi 
con quelli della BEI. 
 
 
 
1.3. Trattato di Maastricht e la politica di coesione. 
 
 Le sfide esterne che la Comunità deve affrontare negli anni ’90 
necessitano il rafforzamento delle politiche strutturali. Nuove sfide 
come gli ulteriori ampliamenti, i problemi dell’Europa centro-
orientale, le relazioni con i paesi del bacino del Mediterraneo, i 
negoziati dell’Uruguay Round, il completamento del mercato interno 
e il cammino verso l’Unione economica e monetaria. Diventa 
fondamentale distribuire equamente tra le regioni, i vantaggi 
dell’integrazione, per cui la Commissione suggerisce l’incremento 
delle risorse, una maggiore integrazione della dimensione regionale e  
nelle altre politiche comuni e l’introduzione della pianificazione 
territoriale. 
L’importanza della politica regionale viene ribadita  dal Trattato di 
Maastricht
7
 che nell’art.2 afferma: “La Comunità ha il compito di 
promuovere(…) uno sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività 
economiche nell’insieme della comunità, una crescita sostenibile,(…) 
un elevato grado di convergenza dei risultati economici, un elevato 
livello di occupazione e di protezione sociale, il miglioramento del 
tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale e la 
solidarietà tra gli stati membri.” In particolare il titolo XVIII  
intitolato “Coesione economica e sociale” mira a ridurre il divario tra i 
                                                           
7
Trattato sull’Unione Europea (Trattato di Maastricht) del 07.02.1992, entrato in vigore il 
1°novembre 1993.  
14 
 
I. La politica regionale dell’Unione Europea. 
 
livelli di sviluppo di varie regioni ed il ritardo delle regioni meno 
favorite o insulari e  stabilisce la partecipazione della Commissione 
allo sforzo di coesione attraverso i fondi strutturali. Essa è tenuta a 
presentare ogni tre anni una relazione sui progressi compiuti 
corredandola di appropriate proposte sulle azioni di Politica regionale. 
Per la prima volta, nel trattato di Maastricht la coesione economica 
e sociale è indicata come uno dei pilastri della struttura comunitaria; 
l’art 130d fornisce le basi per un’ulteriore riforma ed istituzione di un 
nuovo fondo:
8
il Fondo di Coesione con lo scopo di finanziare nei 
paesi più poveri interventi nel campo dell’ambiente e delle reti di 
trasporto. Con tale fondo la politica di coesione prima indirizzata  
unicamente alle regioni in ritardo di sviluppo, si rivolge anche agli 
stati più poveri. Tale cambiamento è il risultato di pressioni politiche 
di nuovi stati membri, in particolare della Spagna. Importante è anche 
l’istituzione del Comitato delle Regioni che istituzionalizza per la 
prima volta le istanze locali, riconoscendo a Comuni e Regioni il ruolo 
e l’importanza del loro contributo nella definizione degli obiettivi 
della politica di coesione dell’Unione. 
Gli obiettivi della politica di coesione sono: 
- valorizzare i punti di forza delle regioni in ritardo di sviluppo; 
- operare una vera politica di investimento, grazie al quadro 
stabile pluriennale di finanziamento con cicli programmatori 
settennali e controlli intermedi; 
- perseguire obiettivi di cooperazione transfrontaliera; 
- utilizzare al meglio il potenziale di crescita dei territori meno 
avanzati; 
- operare scelte e realizzare i progetti in modo più efficace. 
La politica di Coesione europea si fonda su un principio cardine e 
su quattro corollari che da esso discendono. Il principio di 
sussidiarietà rappresenta la base giuridica dell’azione comunitaria 
anche nella politica regionale; esso ne legittima l’intervento in quelle 
materie in cui il trattato non riconosce una competenza esclusiva alla 
Comunità, bensì una competenza concorrente, ossia condivisa con gli 
stati membri.(art.3b) Da questo principio cardine discendono quattro 
corollari altrettanto centrali per la politica di Coesione europea: 
- la compartecipazione: sottolinea l’importanza del 
coinvolgimento degli attori locali e non, sin dalla fase di progettazione 
di qualsiasi intervento operato dall’Unione; 
                                                           
8
 Regolamento CE n.1164/94 del 16 maggio 1994 istitutivo del Fondo di Coesione. 
15 
 
I. La politica regionale dell’Unione Europea. 
 
- la concentrazione: data la scarsità di risorse economiche è 
necessario concentrarle su un numero limitato di azioni, sia a carattere 
territoriale che settoriale; 
- l’addizionalità: secondo la quale il paese membro deve 
affiancare l’intervento comunitario con risorse nazionali, con lo scopo 
di evitare che il contributo comunitario vada semplicemente a 
sostituire le politiche regionali di origine nazionale. Viene chiesto allo 
Stato un livello di spesa “ pari almeno all’importo delle spese medie 
annue in termini reali, raggiunto nel periodo di programmazione 
precedente”; 
- la compatibilità: secondo questo principio le operazioni 
cofinanziate dalla politica di coesione europea devono essere conformi 
ai principi su cui si fonda l’Unione e alle disposizioni del Trattato, 
vedi regole di concorrenza, norme su concessioni di appalti pubblici, 
tutela dell’ambiente, eliminazione delle ineguaglianze e la promozione 
della parità dei sessi. 
 
1.4. Trattato di Amsterdam e Agenda 2000. 
 
 Nel giugno 1997,
9
 i 15 paesi  membri dell’UE firmano ad  
Amsterdam un nuovo Trattato che prelude ad un’ulteriore riforma 
della politica strutturale e che incorpora quattro grandi obiettivi: 
- porre maggiore attenzione all’occupazione e ai diritti dei 
cittadini; 
- eliminare gli ostacoli alla libera circolazione; 
- far crescere l’influenza dell’Europa sulla scena mondiale; 
- rendere efficace l’architettura dell’Unione. 
Tale riforma si rende necessaria per due ragioni: innanzitutto perché 
alla fine del 1997, l’UE apre i negoziati per l’adesione di alcuni 
candidati dell’Europa centro-orientale e di Cipro, in secondo luogo 
perché viene avviata la creazione dell’Unione Monetaria, le cui 
ripercussioni sulle disparità regionali avrebbero reso sempre più 
necessarie le politiche di coesione. Infatti, con l’eliminazione della 
possibilità di usare la leva del cambio, l’Unione Monetaria avrebbe 
ridotto la capacità di adattamento a shock asimmetrici esterni degli 
stati nazionali e in particolare modo, delle regioni in ritardo di 
sviluppo (Viesti, Prota, 2004). 
Secondo quanto previsto dal Trattato di Amsterdam, la 
Commissione presenta nel 1997 al Parlamento europeo una 
comunicazione nota come Agenda 2000. Con questo documento, oltre 
                                                           
9
 Trattato di Amsterdam del 2.10.1997, entrato in vigore il 1 maggio 1999. 
16