quella che è la sua caratteristica e cioè che essa debba essere innanzitutto
una banca, capace di compiere in modo efficiente operazioni bancarie, di
dare consigli sensati e pratici e di guadagnarsi la piena fiducia della sua
clientela
2
.
Nei rapporti col governo la banca centrale ha due funzioni primarie:
consigliare e operare. E’ un tratto comune alle moderne banche centrali
di tutto il mondo quello di avere la massima responsabilità operativa
delle transazioni ufficiali sul mercato interno e su quelli internazionali: è
quindi condizione sine qua non quella dell’efficienza operativa, sia ai
livelli più elevati sia nelle attività correnti. La misura in cui la banca
centrale porta la responsabilità ultima delle decisioni politiche presenta
una certa variabilità nei diversi paesi. A volte la competenza istituzionale
su alcune questioni risiede in via immediata nella banca centrale; a volte
la legislazione, attraverso strumenti simili a quelli esistenti in questo
paese per le direttive date dal governo, stabilisce che la responsabilità
ultima della politica spetti al governo. In alcuni casi la banca centrale
opererà in nome proprio sui mercati della moneta, dei titoli e dei cambi;
in altri, per esempio nell’ambito del British Exchange Equalization
Account, come agente del governo.
Il concetto, largamente diffuso cinquanta anni fa, che la banca centrale
dovesse portare avanti i propri affari e non prestare troppa attenzione alla
2
Lord Cobbold, op.cit., p.54.
6
politica e al governo ha decisamente fatto posto all’altro secondo cui, pur
conservando molta indipendenza d’azione e di orientamento, essa debba
agire nella massima armonia con il governo. E’ diventato sempre più
evidente che, con la preponderanza dell’attività “pubblica”negli affari in
generale e nei mercati, si arriverebbe al disastro qualora una parte della
macchina pubblica tirasse in una direzione e l’altra parte nella direzione
opposta. Inoltre, si è dovuto riconoscere con sempre maggior chiarezza
che la politica monetaria, quella tributaria e quella economica fanno parte
dello stesso quadro, e che la responsabilità ultima per esse deve
appartenere ai Parlamenti
3
.
Inoltre, i Ministri del Tesoro devono volgere la loro attenzione alla
politica; i loro funzionari devono preoccuparsi innanzitutto di collaborare
con i ministri, di consigliarli e di tutelarli. La banca centrale, sebbene
debba essere informata e avvertita degli accadimenti politici, non se ne
deve preoccupare eccessivamente: si deve invece occupare dei fatti della
vita economica generale e soprattutto deve essere presente e attiva sul
3
I dettagli di questa moderna concezione si differenziano in base agli statuti e alla prassi; in taluni
paesi la banca centrale è stata definita come “indipendente nell’ambito governativo”, in altri come
“indipendente sotto la responsabilità ultima del governo”, in altri ancora con locuzioni che riflettono
sfumature nelle modalità dei rapporti esistenti nei diversi paesi. Ad esempio: in uno stato totalitario, in
cui il governo controlli virtualmente l’intero sistema commerciale e finanziario, una banca centrale
sottratta al diretto controllo del Tesoro, sarebbe inutile e dannosa. Ma nel secolo scorso le libere
democrazie di tutto il mondo hanno messo a punto uno schema che, in varia misura e con diversa
convinzione a seconda della filosofia politica del governo del momento, combini tra loro il controllo
governativo e la capacità di influire sull’imprenditoria e sul capitale privato. E’ questa combinazione
tra “pubblico”e “privato”che giustifica la ripartizione di compiti tra Tesoro e banca centrale, ed è
proprio attraverso questa combinazione che un loro corretto rapporto può rendere un’inestimabile
servizio sia al governo sia alla collettività (Lord Cobbold, op.cit. p.55).
7
mercato, capace di affrontarne i problemi con piena conoscenza e
comprensione del modo in cui esso opera e si orienta.
*******************************
Quando si intende approfondire il ruolo della banca centrale, si muove
normalmente dalla posizione che essa occupa nel meccanismo dei
mercati finanziari. I poteri accordati alla banca centrale
4
lo collocano al
centro del sistema creditizio e ne fanno un’istituzione orientata al
mercato. E’ quindi naturale che essa si preoccupi dell’efficiente
funzionamento dei mercati finanziari. Questi operano come il canale
attraverso il quale l’effetto delle politica monetaria viene trasmesso
all’economia e i risparmi della collettività vengono trasferiti agli
utilizzatori finali. In un modo caratterizzato da una grave insufficienza
cronica di capitali, l’impegno per la funzionalità dei mercati dei capitali
merita una elevata priorità
5
.
Uno dei modi in cui la banca centrale può contribuire al buon
funzionamento dei mercati finanziari è quello di un’accorta gestione
delle proprie operazioni quotidiane. Non esiste a questo proposito un
sistema di norme tali da poter servire da guida. Perché la banca centrale
possa prendere iniziative senza provocare effetti perversi e contrastare
efficacemente i perturbamenti che insorgono nei mercati finanziari per
4
Poteri che le consentono di influenzare il tasso di espansione del sistema bancario, di operare come
prestatore di ultima istanza nei confronti delle banche e degli altri protagonisti del mercato monetario e
di agire come banchiere dello Stato e come amministratore del debito pubblico.
5
Louis Rasminsky, “il ruolo attuale del banchiere centrale”, Ed Il Mulino, 1983, p.64.
8
ragioni stagionali o di altra natura, è essenziale che essa abbia un’acuta
sensibilità per l’andamento del mercato. Tale sensibilità può svilupparsi
soltanto con l’esperienza e deve essere sostenuta da un regolare flusso di
informazioni attraverso una rete di contatti con tutto il mercato.
L’affinarsi delle competenze della banca centrale nei fenomeni dei
mercati finanziari riveste grande importanza non soltanto nello
svolgimento dell’attività che le è propria, ma anche nell’assistenza che
essa presta al governo in materia di politiche finanziarie e di operazioni
di debito pubblico. Quando a tale competenza nei problemi del mercato
si accompagna un’adeguata capacità di analisi economica, la banca è in
grado di partecipare in pieno e utilmente all’elaborazione della politica
economica generale
6
.
La funzione storica della banca centrale come fornitore ultimo di
liquidità nel caso di una crisi finanziaria è stata, fortunatamente,
esercitata molto raramente negli ultimi tempi: essa, tuttavia, non può mai
essere dimenticata dal banchiere centrale. E’ ancora possibile, infatti, che
sorgano situazioni che implichino il pericolo di una diffusa perdita di
fiducia nelle istituzioni finanziarie, benché le loro origini possano essere
diverse da quelle conosciute nelle passate esperienze. In molti paesi sono
sorti istituti simili alle banche, nel senso che essi raccolgono, con
emissione fra il pubblico di propri titoli a breve termine, fondi che poi
6
Louis Rasminsky, op.cit., p.65.
9
impiegano o investono a scadenza più lunga. Tali istituti di solito non
hanno un prestatore di ultima istanza e non sono soggetti alle stesse
norme che disciplinano la vigilanza, i controlli ispettivi e la liquidità
delle banche. La banca centrale non può, tuttavia, trascurare nessuna
minaccia alla fiducia nel sistema creditizio, indipendentemente dalla
circostanza che la fonte del perturbamento sia un istituto nel sistema
bancario o fuori di esso
7
.
Un importante aspetto del ruolo della banca centrale continua ad essere
quello di limitare gli effetti dannosi di eventuali turbamenti improvvisi
dei mercati finanziari e di impedire che si determinino condizioni
finanziarie critiche. La sua preoccupazione per la posizione di liquidità di
particolari categorie di istituti deve, in alcuni casi, poter influenzare il
corso della politica monetaria. La questione della qualità del credito,
strettamente connessa con quella sopra esaminata, è un problema che le
banche centrali e le altre autorità monetarie di ogni parte del mondo non
riescono sempre a risolvere agevolmente. In una certa misura, la bontà
del credito dipende dalle circostanze economiche: crediti che erano
perfettamente sani in una situazione di prosperità divengono incerti al
primo mutare del vento della congiuntura
8
.
Ma vi è dell’altro. Una sostenuta espansione economica che si
accompagni a un notevole incremento dell’ammontare del credito in
7
Arthur F. Burns, “Il drama morale del banchiere centrale”, Ed. Il Mulino, 1991, p.149.
8
Louis Rasminsky, op.cit., p.66.
10
essere comporta il rischio di un deterioramento del livello qualitativo
degli affidamenti: ciò può accadere quando il credito sia utilizzato per
finanziare posizioni fondamentalmente non solide, o posizioni puramente
speculative, o posizioni nelle quali non si abbia un adeguato margine di
capitale proprio, o a seguito di un eccessivo indebitamento a breve
termine per scopi che richiederebbero invece finanziamenti a lungo.
Benchè sia consapevole di tali rischi, la banca centrale difficilmente può
astenersi dal favorire una espansione del credito per facilitare una sana
crescita economica, soltanto per il timore che di una parte dei fondi possa
essere fatto cattivo uso. Essa deve tuttavia tener presente il rischio di
incoraggiare una situazione di credito facile, tale da moltiplicare il
pericolo di un deterioramento del credito. Deve fare ciò che è in suo
potere per richiamare alla prudenza coloro che prestano e per
incoraggiare coloro che investono, anche e forse soprattutto in condizioni
di elevata prosperità, ad applicare criteri di minuzioso vaglio e di
scrupoloso giudizio nella valutazione dei rischi del credito.
****************************
In quanto al ruolo dei banchieri centrali, c’è da dire che essi sono
divenuti sempre più consapevoli che il loro compito è non soltanto la
gestione della moneta, ma anche la ricerca del modo in cui la politica
11
monetaria debba combinarsi con le altre forme di politica economica, al
fin di conseguire gli obiettivi economici della collettività
9
.
Tale mutamento di enfasi è in parte scaturito dal continuo accumularsi
di esperienze nell’attività delle banche centrali. In parte, è dovuto agli
sviluppi del pensiero e della conoscenza nel campo economico. Esso è
stato favorito dalla nuova visione del funzionamento del sistema
finanziario emersa dagli studi condotti in numerosi paesi. Tuttavia, tale
evoluzione riflette soprattutto l’accresciuta responsabilità assunta dai
governi di quasi tutti i paesi
10
per quanto riguarda il conseguimento di
specifici obiettivi economici, in particolare quelli del mantenimento di
elevati livelli di occupazione e di un crescente tenore di vita di tutti gli
strati della popolazione. Questo fenomeno si è accompagnato a un
massiccio aumento della spesa pubblica e della tassazione, le quali si
sono spinte a un punto tale che nella maggior parte dei paesi occidentali
il 30 per cento, se non più, della spesa nazionale è imputabile allo Stato o
passa attraverso le sue casse per pagamenti a privati.
Con l’espandersi del settore pubblico, i provvedimenti dello Stato in
materia di spesa, di tassazione e di amministrazione del debito pubblico
hanno finito con l’esercitare una forte influenza sull’economia. Ne l
9
Louis Rasminsky, op.cit., p.69.
10
Segnatamente dalla fine della seconda Guerra mondiale.
12
corso degli anni è stata rivolta una crescente attenzione al modo in cui
tale influenza si esercita
11
.
Poiché la politica monetaria è una parte della politica economica, gli
obiettivi generali devono essere gli stessi di quelli assunti da
quest’ultima. Nella concezione prevalente della maggior parte dei paesi,
questi obiettivi si identificano con il perseguimento di elevati livelli di
occupazione e delle stabilità monetaria interna ed esterna. Recentemente,
speciale importanza è stata attribuita anche allo sviluppo e a un crescente
tenore di vita. Questo interesse per lo sviluppo ha avuto l’utile risultato di
concentrare l’attenzione su politiche capaci di accrescere la produzione,
intervenendo sul lato dell’”offerta”, per esempio politiche che si
propongono di favorire la mobilità delle risorse e di migliorare il livello
qualitativo della mano d’opera e della direzione
12
.
E’ da giudicare favorevolmente la tendenza dei governi di questi ultimi
decenni a considerare oggi con molta attenzione l’esigenza di politiche
dell’offerta , fra cui la politica commerciale e quella doganale; tali
politiche hanno, infatti, una funzione vitale da svolgere, potendo
esercitare un’influenza frenante sulla dinamica dei prezzi e migliorare i
tassi di sviluppo.
11
Aggiunge, a tal fine, lo stesso Rasminsky:”Ritengo, e spero di non essere troppo ottimista, che negli
ultimi tempi sia divenuto sempre più evidente che la politica monetaria è soltanto uno degli elementi
della politica economica generale e che la possibilità di conseguire gli obiettivi dipende in
larghissima misura da un’appropriata combinazione della politica monetaria con gli altri elementi
che compongono l’insieme della politica economica”. (Rasmisky, op.cit., p.70).
12
Rasminsky, op.cit., p.71-72.
13
Per loro natura, però, le politiche dell’offerta sono essenzialmente di
lungo termine e non possono essere modificate rapidamente. E’ senza
dubbio della massima importanza che si dia adeguato peso a tali
interventi nel dosaggio delle varie forme di politica economica ed è
opportuna che essi siano coordinati con gli altri aspetti dell’azione
pubblica; tuttavia è soprattutto in materia di politica monetaria e fiscale e
nella gestione del debito pubblico che i problemi di coordinamento si
pongono con continuità e immediatezza. Questo argomento è stato
trattato molto elegantemente nel corso di numerose conferenze in materia
di politica monetaria dalle quali si è evinto che la questione è
particolarmente articolata negli Stati federali, dove una larga quota della
spesa pubblica è di spettanza dei governi regionali e il governo centrale
può solo cercare di ottenere la loro collaborazione, ma non vi è dubbio
che in tali circostanze è più difficile che si riesca a realizzare un
appropriato dosaggio delle politiche. L’opinione comune è quindi la
seguente:”La politica monetaria non ha forze sufficienti ad assolvere il
compito da sola, qualsiasi siano le condizione del credito, e ciò anche
nell’ipotesi che il suo pieno esercizio non incontri limitazioni di
carattere internazionale”.
13
13
Report of the Royal Commission on Banking and Finance, Queen’s Printer, 1964.
14
CAPITOLO I
AUTONOMIA DELLE BANCHE CENTRALI
1. INTRODUZIONE
1
Durante le celebrazioni per il centenario della Banca d’Italia, nel 1993,
l’ex Presidente del Consiglio dei Governatori della Fed, Paul Volcker,
dichiarava
2
: “Ci troviamo in un momento in cui le banche centrali di
tutto il mondo avvertono generalmente di essere in una posizione di forza
e influenza inusuali”. Questa sensazione sembra ancora più evidente se si
considera che la Banca Centrale Europea è stata volutamente istituita
indipendente dal potere politico per rassicurare i popoli del Nord Europa
che il nascituro euro sarebbe cresciuto forte e vigoroso
3
. L’idea che una
banca centrale debba essere politicamente e funzionalmente indipendente
risale al primo dopoguerra, ma l’esperienza degli anni ’20 di banche
centrali indipendenti è stata una parentesi relativamente breve e non
particolarmente felice. L’argomento a favore di una banca centrale
indipendente ha riacquistato vigore negli ultimi trent’anni grazie ad una
serie di studi teorici che evidenziano i benefici in termini di maggiore
credibilità anti-inflazionistica della politica monetaria gestita da
un’istituzione indipendente dal governo. La teoria è stata irrobustita da
1
Habib M.M., Pittaluga G.B.
2
Volcker P.A. (1994)
3
Habib M.M., Saggio sull’indipendenza della banca centrale, da “Studi economici”, n.70, 2000/1.
15
studi empirici che rilevano come l’indipendenza della banca centrale sia
associata a minore inflazione.
Appare ovvio che una banca centrale indipendente porta con se anche
dei costi. Costi economici in termini di minore capacità di stabilizzazione
del reddito da parte della politica monetaria e derivanti dal mancato
coordinamento di quest’ultima con la politica fiscale e del tasso di
cambio, e costi in termini di maggior deficit democratico poiché la
politica monetaria viene sottratta alle decisioni del potere esecutivo, che
sono espressione della volontà popolare, ed affidata ad una
“tecnostruttura” che è espressione di potere politico
4
. Inoltre, l’evidenza
empirica appare tutt’altro che robusta: l’idea che l’indipendenza della
banca centrale favorisca il raggiungimento ed il mantenimento di un
moderato livello di inflazione è ben lungi dall’essere “un fatto vero e
provato”. Infine, anche se - per impedire al governo in carica politiche
monetarie espansive per fini elettorali- si accettasse l’ineluttabilità di
assegnare il controllo della politica monetaria ad una banca centrale
indipendente, rimane aperta la questione di quale modello di
indipendenza scegliere: non esiste infatti un solo modello di banca
centrale indipendente, ma ci sono diversi modelli ed il modello tedesco
della Bundesbank, almeno apparentemente, adottato dalla Banca Centrale
Europea è di gran lunga il meno attraente
5
: infatti non è parlare in
4
Nota personale.
5
Habib, op. cit., pp.31-32.
16
Ricevi informazioni sui nostri servizi, sulle offerte e non perdere news e consigli su università e lavoro.
