La corruzione, una consuetudine "contra legem"

 4
suscitare sentimenti che variano tra lo sconforto e la amara 
rassegnazione, soprattutto in quegli strati sociali nei quali si collocano 
quelle maggioranze silenziose di consociati che tendenzialmente sono 
avvezzi all’ “onestà”. 
Allorquando un governo non funziona, e i governanti hanno 
fama di essere corrotti, perché mai i politici minori, i funzionari, e i 
privati che trattano con questi, dovrebbero ispirare la propria condotta 
al perseguimento del bene comune? Se l’occasione si presenta, e senza 
troppi rischi, non c’è ragione di restare onesti. 
L’effetto di trasmissione dei modelli comportamentali che 
compete all’attività e, soprattutto, all’ “immagine” dello Stato non può 
che risentire dei contraccolpi prodotti da una fenomenologia criminale 
caratterizzata dall’attitudine a incidere in modo penetrante sulla 
fiducia dei consociati
2
. 
La rilevazione del complesso e delicato groviglio di valori e 
aspettative coinvolti nella fenomenologia e nella disciplina normativa 
della corruzione legittima la previsione che in questo campo il diritto 
penale sia destinato o a soccombere, poiché travolto dall’ abilità con la 
quale il reo aggira le sue regole stantie, oppure a dispiegare nuove e 
inattese potenzialità per incidere sulla realtà sociale. 
                                                 
2
 G. FORTI, La corruzione del pubblico amministratore. Linee per un’indagine interdisciplinare, 
Milano, 1992, pag. 21 
 5
E’ di tutta evidenza che non sia possibile negare che, al di là di 
una certa soglia di penetrazione della corruzione nel tessuto politico-
sociale, essa tenda ad assumere contorni sempre meno dominabili da 
un orizzonte microeconomico e microsociale, assurgendo a fenomeno 
sempre più di pertinenza delle analisi macroeconomiche e 
macrosociali.  
A tal proposito giova evidenziare che rilevantissimo è il danno 
economico prodotto dai fatti di corruzione, non soltanto a causa del 
drenaggio di risorse imposto dalle “tangenti” al mondo per lo più 
imprenditoriale, ma ancor più in termini di espansione della spesa 
pubblica per i costi sproporzionati degli appalti, dei servizi e delle 
forniture, affidati a soggetti selezionati non in base a criteri di 
competitività, ma in ragione del loro potere di condizionare le scelte 
amministrative.  
Una tendenza, questa, destinata a pesare enormemente nella 
situazione italiana, ove le prospettive di sviluppo economico e sociale 
risultano, com’è noto, ipotecate dalla dilatazione esponenziale del 
deficit pubblico. 
In tal senso, scrive il Procuratore Generale della Corte dei 
Conti: ‹‹ Il fenomeno della corruzione all’interno della P.A. è talmente 
rilevante e gravido di conseguenze in tempi di crisi come quelli attuali 
 6
da far più che ragionevolmente temere che il suo impatto sociale possa 
incidere sullo sviluppo economico del Paese anche oltre le stime 
effettuate dal SaeT (Servizio Anticorruzione e Trasparenza del 
Ministero della P.A. e innovazione) nella misura prossima a 50/60 
miliardi di euro all’anno, costituenti una vera e propria “tassa 
immorale ed occulta” pagata con i soldi prelevati dalle tasche dei 
cittadini ››. Scrive ancora il Procuratore: ‹‹ Altre e maggiori 
conseguenze vengono prodotte dalla corruzione serpeggiante nella 
P.A. sul piano della sua immagine, della moralità e della fiducia che 
costituiscono un ulteriore costo non monetizzabile per la collettività, 
che rischia di ostacolare (soprattutto in Italia meridionale) gli 
investimenti esteri, di distruggere la fiducia nelle istituzioni e di 
togliere la speranza nel futuro alle generazioni di giovani, di cittadini 
ed imprese ››
3
. 
Assunte queste premesse, è tuttavia da sottolinearsi che la 
ricerca delle responsabilità, circa lo stato delle cose, naufraga di fronte 
alla secolarità
4
 delle condotte criminose che ci si accinge a trattare. 
Basti pensare che uno dei pilastri della struttura sociale romana erano  
                                                 
3
 Relazione annuale del Procuratore Generale della Corte dei Conti sul Rendiconto Generale 
dello Stato, reperibile su: www.corteconti.it/Ricerca-e-1/Gli-Atti-d/Procura/Documenti/Procura-
Ge/Anno-2009/4.-Memoria-del-Procuratore-generale.pdf, in particolare pagg. 235-246 
4
 Per un approfondimento della corruzione nell’antica Roma, si veda, S. MOLO, La corruzione 
nell’antica Roma, reperibile su: www.istitutocalvino.it/pubblic/scientific/comvirt3.pdf; e per il 
diritto intermedio, si veda, A. MARONGIU, “Concussione”, diritto intermedio, in Enc. Dir., VIII, 
Milano, 1961, pagg. 699 e ss. 
 7
i clientes, una forza lavoro subordinata, che all’occasione si 
trasformava in forza militare e rappresentava un’eccellente base di 
manovra politica e riserva di voti assicurata
5
. Oppure porre mente al 
fatto che già un secolo prima di Cicerone si puniva la corruzione, 
insieme ad altre figure come la concussione, che erano annoverate tra i 
c.d. crimen repetundamun
6
.  
Lo stesso Cicerone nel De officis scrisse: ‹‹ Caput autem est in 
omni procuratione negotii et muneris publici, avaritiae pellatur etiam 
minima suspicio. Modo enim hoc malum in hanc rem publicam 
invasit. Nondum centum et decem anni sunt, cum de pecuniis 
repetundis a L. Pisone lata lex est, nulla antea cum fuisset. At vero 
postea tot leges et proximae qua eque durione, tot rei, tot damnati ››
7
. 
Date, se pur apoditticamente, delle premesse di ordine storico 
ed economico, ci si accingerà, nel capitolo I, ad un esame degli aspetti 
sociologici della corruzione, guardando al fenomeno con le lenti, non 
solo del penalista, ma anche del criminologo e sottolineando, dunque, 
                                                 
5
 Cfr. sul punto ampiamente, L. PERELLI, La corruzione politica nell’antica Roma, Milano, 1994, 
pagg.21 e ss. 
6
 Cfr. AULO GELLIO, Noctes atticae, lib.20 
7
 CICERONE, De officis, c.21, libro II. ‹‹ Il punto principale nella cura d'ogni affare e 
nell'amministrazione d'ogni pubblico ufficio è evitare anche il minimo sospetto di avidità perché 
ora anche questo male è entrato nel nostro Stato. Non sono ancora trascorsi centodieci anni da 
quando Lucio Pisone propose la legge contro i delitti di concussione, mentre prima non ce n'era 
stata alcuna; ma dopo, in verità, tante furono le leggi e le più recenti anche più severe, tanti i 
colpevoli, tanti i condannati ›› (La traduzione è dello scrivente). 
 8
l’importanza di un approccio al problema che sia libero dai lacci e 
laccioli dell’assiologismo formalistico. 
Il capitolo II sarà dedicato ad un’analisi soggettivistica e 
oggettivistica dei delitti di corruzione, nella incondizionata 
convinzione che non si possa prescindere dal dato testuale delle 
previsioni normative, se non altro al fine di evidenziarne i limiti, i 
pregi e le innovazioni. 
Il capitolo III sarà, invece, dedicato all’analisi dell’applicazione 
concreta delle fattispecie precedentemente studiate, soprattutto per 
cogliere gli aspetti più problematici a cui la prassi giurisprudenziale è 
condotta e per marcare il dato più eclatante del presente studio: la 
sostanziale impunità dei rei. 
Il capitolo IV si preoccuperà di formulare alcune proposte di 
riforma non solo delle fattispecie penali, ma anche e soprattutto delle 
norme non penali, come il diritto amministrativo, non disdegnando qui 
di anticipare che esso deve “sburocratizzarsi” il più possibile, poiché 
la sua tempistica funge da stimolo alla ricerca di soluzioni alternative 
a quelle legali, che siano, e certamente lo sono, meno tortuose. 
In definitiva, il presente lavoro, lungi dal voler rendicontare gli 
aspetti, stucchevoli, della disciplina sostanzialistica, mira, piuttosto, 
attraverso un’osservazione panoramica dei dati prasseologici, a 
 9
costituire uno stimolo, soprattutto per gli “addetti ai lavori”, 
auspicando che le grandi intelligenze giuridiche del nostro Paese 
tornino ad approfondire il tema della corruzione politico-
amministrativa, affinché stimolino, per quanto possibile, non solo la 
sensibilità del legislatore, ma ancor prima quella del giurista e con 
esso della società civile che gli ruota intorno, per riaprire un dibattito 
che altrimenti sarà votato alla marginalità scientifica e non solo. 
 10
CAPITOLO I 
CRIMINOLOGIA DELLA CORRUZIONE 
Sommario: 1.Una indagine empirica. – 2.Una premessa analitica. – 3.Il 
ruolo delle vittime. – 4. Il ruolo delle “agenzie del controllo formale”. – 
5.Rapporto tra ciclo economico nazionale e livello di emersione della 
corruzione. - 6.L’andamento delle condanne definitive. – 7.La “cifra nera” 
della corruzione. – 8.Percezione collettiva generica della corruzione. – 
9.(Segue): Percezione collettiva specifica della corruzione. – 10.Indice di 
occultamento della corruzione e presenza della criminalità organizzata. – 
11.La “cifra nera” come prodotto dei “processi di selezione”. – 12.(Segue): La 
dinamica dei processi di selezione. – 13.La durata dei procedimenti e il 
rischio impunità (per prescrizione). – 14.Il ricorso ai riti processuali 
differenziati. 
 
1-UNA INDAGINE EMPIRICA 
 
Ancora oggi uno degli studi più affascinanti, ma al tempo stesso 
più difficili da compiere al fine di penetrare le sue dinamiche e la sua 
eziologia, è quello della corruzione
8
. La corruzione risulta indagata da 
                                                 
8
 G. VANNUCCI, La corruzione nel sistema politico italiano a 10 anni da” mani pulite”,  in G. 
FORTI (a cura di) Il prezzo della tangente. La corruzione come sistema a 10 anni da mani pulite, in 
“Vita e Pensiero”, Milano, 2003 
 11
tantissimi punti di vista: giuridico, criminologico
9
, storico, 
sociologico. Il periodo di tempo preso in considerazione sarà tra il 
1983 e il 2002 e ciò non solo perché prima non esistevano dati 
aggregati elaborati dall’ISTAT, ma anche perché oltre il 2002 non è 
possibile acquisire dati dal Casellario giudiziario. Sono venti anni 
caratterizzati da modifiche legislative e da tangentopoli, con la sua 
massiccia emersione, che però hanno lasciato molti nodi problematici, 
rimasti irrisolti, e fatto affiorare una emergenza criminale che è stata 
poi riletta più nell’ottica delle logiche di schieramento che come 
fenomeno criminologico e giuridico. 
 Il presente studio si basa su un campione comunque ridotto di 
reati conosciuti. Infatti, se si esclude Mani Pulite
10
, la corruzione è 
costantemente caratterizzata da un alto indice di occultamento
11
. E’ un 
fenomeno di cui si sospetta o si percepisce la presenza massiccia, 
come risulta dalle indagini condotte da Trasparency International
12
, 
ma che giunge a conoscenza dell’autorità giudiziaria in percentuali 
esigue, soprattutto per la scarsa visibilità delle tracce del reato. Si 
                                                 
9
A. DI NICOLA, Dieci anni di lotta alla corruzione in Italia: cosa non ha funzionato e cosa può 
ancora funzionare,  in M. Barbagli (a cura di) Rapporto sulla criminalità in Italia, Bologna, 2003; 
sull’esigenza di un’analisi interdisciplinare vedi G. FORTI La corruzione del pubblico 
amministratore, cit. e bibliografia ivi richiamata 
10
 A. VANNUCCI, Il mercato della corruzione. I meccanismi dello scambio occulto in Italia, 
Milano, 1997, il quale fa riferimento ad una catena di confessioni e denunce incrociate di politici, 
burocrati e imprenditori che ha squarciato il velo di ‹‹uno scenario di corruzione che non ha 
precedenti nella storia  delle moderne democrazie occidentali›› 
11
  MARINI in La corruzione politica in Storia d’Italia. Annali, vol. XII, La criminalità, a cura di L. 
VIOLANTE, Torino, 1997 
12
 Vedi infra 
 12
pensi alla somme di denaro che costituiscono la “tangente” o alle altre 
utilità difficilmente rintracciabili in un paese come l’Italia in cui vi è 
una rilevante economia sommersa
13
. Quando singoli fatti corruttivi 
emergono, ciò sembra dovuto per lo più al mal funzionamento dello 
scambio corrotto, cioè se saltano le regole dell’accordo criminoso 
aumenta la possibilità che qualcuno denunci.  
La corruzione viene in rilievo come grandezza empirica e non 
come grandezza normativa: dovremmo perciò parlare più 
correttamente non di reato ma di “crimine”
14
. 
 
2-UNA PREMESSA ANALITICA 
 
L’analisi del fenomeno corruttivo sconta alcuni limiti di non 
poca importanza. Non si tratta soltanto della capacità di cambiare 
continuamente forma corruttiva, in quanto strettamente legata alla 
società, alle sue consuetudini e pratiche sociali, oppure al fatto che sia 
posta in essere da soggetti che rivestono ruoli rilevanti 
                                                 
13
 P. DAVIGO, Confisca ed imposizione dei proventi da attività illecite, in Diritto e Pratica 
tributaria, LXV, 1994 pp. 11 e ss. 
14
 P. DAVIGO, G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, 
Roma-Bari, 2007; sulla distinzione tra reato e crimine si rinvia a G. FORTI, L’immane concretezza. 
Metamorfosi del crimine e controllo penale, Cortina, Milano, 2000 
 13
nell’amministrazione pubblica, ma soprattutto perché è sommersa, 
poiché non è nell’interesse di coloro che vi partecipano denunciarla
15
.  
L’analisi sui dati statistici, infatti, incontra il limite conoscitivo 
della c. d. “cifra nera” - scarto tra criminalità reale e criminalità 
registrata
16
. All’aumento delle denunce può corrispondere o 
un’intensificazione nella realizzazione di determinati reati o una mera 
riduzione della “cifra nera” o addirittura una riduzione della 
criminalità reale. Ciò che successe, ad esempio, nel corso degli anni 
’90 - in particolare negli anni 1992-1996 - fu una brusca contrazione 
della “cifra nera” 
17
 dove un ruolo determinante fu giocato dalle 
inchieste giudiziarie in concorso con i media. Ciò che variò fu la 
disponibilità a confessare e a chiamare in correità. L’azione della 
magistratura fece suonare un campanello di allarme e diede voce ad 
una domanda di trasparenza, semplicità amministrativa e legalità che 
proveniva dalla società
18
, ma non ebbe la forza di innescare un 
processo capace di intervenire sulle variabili ambientali che 
producevano corruzione. Tale compito, forse, sarebbe spettato alla 
politica, ma, per ovvi motivi, è rimasto solo una chimera. 
                                                 
15
 A. DI NICOLA, Dieci anni di lotta alla corruzione, cit. 
16
 P. DAVIGO, G. MANNOZZI, La corruzione in Italia, cit. 
17
 P. DAVIGO, La giubba del re. Intervista sulla corruzione, a cura di D. PINARDI, Roma-Bari, 2004 
18
 Scrive G. COLOMBO: ‹‹molti imprenditori si presentavano spontaneamente spinti dalla speranza 
di poter ottenere attenuanti e riduzioni di pena›› in: Stato di diritto e corruzione: i risultati delle 
indagini milanesi sui reati contro la p.a. in “Cassazione penale”, XXXIV, 1994 
 14
3-IL RUOLO DELLE VITTIME 
 
La corruzione è un reato a “vittima muta”, cioè manca un 
soggetto disposto a portare il reato a conoscenza dell’autorità. Ciò non 
perché la vittima di per sé non esista; le vittime della corruzione ci 
sono, pubbliche (istituzionali) e private (personali)
19
, la società stessa, 
la pubblica amministrazione, l’economia pubblica
20
, i singoli cittadini 
i cui diritti sono conculcati dal favoritismo corruttivo. Tuttavia il fatto 
che si tratti di un tipico reato-contratto, bilateralmente illecito e a 
espansione lesiva “ritardata”, garantisce alla corruzione le note di una 
bassissima propensione alla denuncia 
21
. 
Condizionano sfavorevolmente la propensione alla denuncia 
anche concreti calcoli di tipo costi-benefici: la tangente non 
rappresenta per gli imprenditori un “costo” in senso stretto, poiché tale 
costo viene riassorbito con richieste di varianti in corso d’opera o di 
revisione dei prezzi ovvero traslato sulla collettività attraverso la 
fornitura di beni o servizi di qualità inferiore al pattuito
22
 a meno che 
la tangente risulti sin dall’inizio troppo cara. Nei pochissimi casi in cui 
                                                 
19
 Sull’individuazione del bene protetto vedi infra capitolo II 
20
 D. NELKEN, Il significato di Tangentopoli in Annali n. 14 Legge, diritto e giustizia, Torino 1998, 
pag. 626 
21
 Cfr. D. NELKEN, Il significato di Tangentopoli cit. 
22
P. DAVIGO, G. MANNOZZI, La corruzione in Italia, cit., i quali spiegano che ciò crea il carattere 
“autoapplicante”della corruzione, in quanto le imprese devono poi corrompere i collaudatori, 
innescando una spirale corruttiva 
 15
si denuncia ciò è dovuto non tanto all’indignazione morale, ma 
piuttosto ad un mero calcolo economico
23
. 
Se in un contesto politico-imprenditoriale prevalgono 
definizioni favorevoli alla violazione di alcune norme penali
24
la 
percezione debole dell’antigiuridicità della corruzione e della sua 
dannosità sociale innesca una spirale criminosa. E tanto più la 
corruzione assurge a praxis dell’esercizio dei pubblici poteri, tanto più 
la consapevolezza della sua rilevanza penale sfuma
25
. 
Se tutto questo è vero, allora il mercato della corruzione ha 
prodotto un sistema di regole “non scritte” antagonistico a quello che 
disciplina il corretto esercizio della pubblica amministrazione
26
. 
Così corrotti e corruttori possiedono una sorta di codice che 
utilizzano per verificare il potere politico-amministrativo del pubblico 
funzionario
27
. 
Nel lungo periodo, per il cittadino finisce per diventare più 
difficile violare le regole sottoculturali della corruzione piuttosto che 
le norme penali
28
. 
                                                 
23
 A. VANNUCCI, La corruzione nel sistema politico cit. 
24
 E.H.SUTHERLAND, D.R.CRESSEY, Criminologia, 1955, Milano, 1996 
25
 Cfr. C. E. PALIERO, L’economia della pena (un work in progress), in “Rivista italiana di Diritto 
e Procedura penale” XLVIII, 2005 
26
 Cfr. in questo senso Cass. 19 gennaio 1988, n. 5116 in Cass. pen. XXXVIII, 1998; Cass. 13 
aprile 2000, n. 11918, ivi, XLI, 2001; Trib. Roma 20 luglio 2000, in Giur. merito, XXXIV, 2002, 
pag. 110 
27
 P. DAVIGO, Gli intatti meccanismi della corruzione sistemica , in G. FORTI (a cura di), Il prezzo 
della tangente. La corruzione come sistema a 10 anni da mani pulite, in “Vita e Pensiero”, 
Milano, 2003 
 16
Uno strumento per scoraggiare la defezione dei patti è la 
minaccia di denuncia. Paradossalmente il sistema legale finisce per 
garantire anche accordi illegali
29
. 
 
4-IL RUOLO DELLE “AGENZIE DEL CONTROLLO 
FORMALE” 
 
Sulla base dei dati ISTAT circa le denunce per corruzione attiva 
e passiva (si vedano le figure 1 e 2), si registra un considerevole 
aumento tra il 1993 e il 1994. La percentuale di chiarimento di un 
fenomeno criminale può variare a seconda che le forze dell’ordine 
seguano un modello di intervento di tipo reattivo oppure di tipo 
proattivo
30
. 
 
                                                                                                                                     
28
 Di sistema di illegalità imperante in alcune sfere di attività della p. a. parla espressamente Cass. 
13 luglio 1998, n. 13395, in Cass. pen., XL, 2000 
29
 A. VANNUCCI,  Il mercato della corruzione, cit.  
30
 Cfr. C.E. PALIERO, Il principio di effettività del diritto penale , in Rivista italiana di Diritto e 
Procedura penale, XXXIII, 1990