Pianificazione territoriale e tutela ambientale

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Invero si trattava  di una tutela ambientale come tutela sostanzialmente estetica, di un quadro 
naturale di particolare bellezza, un paesaggio tipico e di pregio. 
L’entrata in vigore della Carta fondamentale  nel 1948 non modifica le definizioni storiche di 
urbanistica e ambiente, ma stabilisce un  diverso rilievo istituzionale delle due discipline. 
In particolare in seguito alla riforma del 2001 di modifica del titolo quinto della 
costituzione,l’ambiente figura nel testo costituzionale,tuttavia non tra i principi fondamentali o 
nella parte relativa ai diritti e doveri dei cittadini,ma appunto nel Titolo quinto della Parte 
seconda,tra le materie riservate alla potestà legislativa esclusiva dello stato (art.117 Cost. comma 
2,lett. s). 
Inoltre ,non compare “l’ambiente”,ma la “ tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni 
culturali”: scelta questa che parrebbe rivelare la volontà del Costituente di fornire un ‘accezione 
dinamica,impegnando “il potere legislativo nell’esercizio di una positiva azione di cura”
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Del resto,nel catalogo dell’art.117 Cost.,la “tutela dell’ambiente” più che una materia in senso 
stretto,pare rappresentare “un compito nell’esercizio del quale lo Stato conserva il potere di 
dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le Regioni e non derogabili da queste” 
(Corte cost. 7 ottobre 2003, n.307). 
Molte sono poi le pronunce con le quali la Corte costituzionale, dopo aver escluso che 
“l’ambiente” possa essere qualificato come una materia in senso stretto,ha precisato che essa è 
piuttosto “ un valore costituzionalmente protetto” che investe e si intreccia inestricabilmente  con 
altri interessi e competenze: donde la sua trasversalità. 
In un mutato clima politico-culturale,la nozione di paesaggio si evolve dalla tutela di particolari 
beni espressamente individuati, ad una nozione estesa,che comprende la forma del territorio. 
                                                 
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 In questo senso M.R. SPASIANO,I soggetti della politica ambientale in Italia in Riv.giur. edilizia,2005,p.185ss., 
secondo il quale,nell’art.117 Cost. il richiamo all’ambiente (unitamente all’ecosistema e ai beni culturali) risulta 
strettamente connesso alla prospettiva della sua tutela,in un’accezione dinamica che sembrerebbe imprescindibilmente 
impegnare il potere legislativo nell’esercizio di una positiva azione di cura. 
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Tale ampliamento qualitativo della tutela del paesaggio come più ampia ed unitaria tutela 
ambientale sarà sancita dalla Legge n.431 del 1985 che riferisce la tutela del paesaggio alle zone 
di particolare interesse ambientale. 
La legge suddetta sancisce due importanti coordinate in tema di rapporti tra urbanistica e 
ambiente: il superamento della concezione estetica del paesaggio,che porta alla concezione 
globale e unitaria dell’ambiente,non ricompressa in quella urbanistica ,l’affermazione del ruolo 
dello Stato come responsabile principale della tute dell’ambiente         
Tale scelta,coerente con l’impianto costituzionale sarà poi confermata e consolidata con 
l’istituzione del Ministero dell’Ambiente ( Legge n.349 del 1986). 
Nel frattempo,tuttavia, anche l’urbanistica, aveva attivato le competenze previste dalla 
Costituzione per le Regioni. 
Con il DPR n. 66 del 1977 l’urbanistica diviene non più solo una disciplina legata all’attività 
edilizia, ma un “governo globale del territorio” in cui dovrebbero confluire i differenti interventi 
ed interessi che vi confluiscono. 
Si apre quindi un dubbio interpretativo di norme apparentemente contrastanti: ci si chiede se 
sussista una medesima ordinazione tra interessi urbanistici tesi alla valorizzazione del territorio ed 
interessi ambientali tesi alla tutela omonima. 
I dubbi interpretativi saranno sciolti dalla Corte cost. la quale affermerà che :”Il paesaggio 
unitamente al patrimonio storico artistico della Nazione costituisce un valore cui la Costituzione 
ha attribuito straordinario rilievo,collocando la norma che fa carico di tutelarlo tra i principi 
fondamentali dell’ordinamento” (Sentenza n.94 del 1985). 
Ed ancora:”Urbanistica e paesaggio sono due distinte materie riferendo la prima alla 
pianificazione territoriale intesa come ordine complessivo ai fini della reciproca compatibilità, 
degli usi e della trasformazione del suolo…la seconda è riferita alla regolazione di interventi 
orientati all’attuazione del valore paesaggistico, come aspetto del valore estetico-
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culturale,secondo scansioni diverse, perché legate a scelte di civiltà di più ampio respiro” 
(Sentenza n. 359 del 1985). 
Il chiarimento che segna l’affermazione netta della tutela sulla valorizzazione economica del 
territorio,quindi dell’ambiente sull’urbanistica verrà con la Sentenza della Corte costituzionale 
n.151 del 1986 , la quale afferma:”la tutela del paesaggio è un valore primario;tale primarietà 
impedisce di subordinare l’interesse estetico-culturale a qualsiasi altro,ivi compresi quelli 
economici…l’urbanistica viene limitata dal rispetto del valore estetico-culturale e piegata a 
realizzarlo”. 
Muovendo da questa considerazione sbaglierebbe chi ne deducesse la assoluta incomunicabilità 
tra le due materie, anzi tali settori devono essere regolati tra di loro tramite il concetto di 
complementarità, sulla base del quale la Corte costituzionale ha ammesso che i legislatori 
regionali,nell’esercizio della potestà legislativa concorrente (art.117 ,comma 3) o di quella 
residuale (art.117 ,comma 4),possano sicuramente assumere tra i propri scopi anche finalità di 
tutela ambientale.
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Ne deriva che per un verso la “tutela ambientale” ha carattere trasversale ed è capace di investire 
una pluralità di materie,tra le quali sicuramente l’urbanistica;per altro verso,esercitando la loro 
potestà legislativa concorrente in materia urbanistica,i legislatori regionali possono perseguire 
anche finalità di tutela ambientale. 
Non sorprende allora che pressoché tutte le leggi urbanistiche regionali attualmente vigenti, 
enuncino tra gli obbiettivi della pianificazione territoriale ed urbanistica quello della tutela 
dell’ambiente ed in particolare:la salvaguardia e il miglioramento della qualità ambientale;la 
promozione di un uso appropriato delle risorse ambientali e naturali; la salvaguardia della 
                                                 
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 In tal senso: Corte  cost.,26 luglio 2002, n 407, in Riv giur. Ambiente,2002 p.937 ss con nota di 
T.MARROCCO,Riforma del titolo quinto della Costituzione e ambiente:ovvero come tutto può cambiare ,perché non 
cambi niente;Corte cost. 24 giugno 2003 n.222in Riv.giur. ambiente,2003 p.1002 ss,con nota di G.MANFREDI, Sul 
riparto delle competenze in tema di ambiente e sulla nozione di ambiente dopo la riforma del titolo quinti della parte 
seconda della Costituzione,Corte cost. 29 gennaio 2005 n.62 in Riv.giur.ambiente ,2006, p.66 ss, con nota di G 
COCCO,Le relazioni tra ambiti materiali differenziati e livelli di governo diversi;Corte cost. 5 maggio 2006 n.182 in 
Riv giur. edilizia,2006 p.276ss; Corte cost. 28 giugno 2006 n.246 in Giornale dir.amm.,2007 p.159 ss con nota di 
A.CAROSELLI,La tutela ambientale nei rapporti tra Stato e Regioni. 
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sicurezza degli insediamenti umani dai fattori di rischio idrogeologico sismico e vulcanico,la 
conservazione degli ecosistemi,il recupero dei siti compromessi; il miglioramento della salubrità e 
della vivibilità degli insediamenti urbani;la riduzione della pressione degli insediamenti naturali e 
ambientali anche attraverso opportuni interventi di riduzione e mitigazione degli impatti ,etc.
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Inquadramento generale 
 
 
Preliminarmente paiono opportune alcune precisazioni per chiarire l’oggetto di questo lavoro, 
ossia le pianificazioni come strumenti di tutela dell’ambiente e del territorio. 
La funzione di pianificazione si esplica per mezzo di atti generali volti a distribuire sul territorio, 
o in senso ampio tra i consociati, le risorse a disposizione, e a predisporre un intervento 
complessivo in un settore per mezzo di un insieme coordinato di misure
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. 
                                                 
 
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 In particolare ,convergenti sul punto risultano le leggi delle Regioni Calabria,Emilia Romagna e Friuli Venezia 
Giulia, le quali menzionano tra gli obbiettivi generali della pianificazione territoriale ed urbanistica:il miglioramento 
della qualità della vita e della salubrità degli insediamenti urbani,la riduzione e mitigazione dell’impatto degli 
insediamenti sui sistemi naturali e ambientali,la salvaguardia,valorizzazione e ed il miglioramento delle qualità 
ambientali,architettoniche,culturali e sociali del territorio urbano ( art.3 legge reg. Calabria n. 19/2002; art. 2 legge 
reg. Emilia Romagna  n. 20/2000;art.7 legge reg.Friuli Venezia Giulia n.5/2007). Anche la legge reg Campania 
n.16/2004 precisa che la pianificazione territoriale e urbanistica persegue la salvaguardia della sicurezza degli 
insediamenti umani dai fattori di rischio idrogeologico,sismico e vulcanico,la tutela dell’integrità fisica e dell’identità 
culturale del territorio attraverso la valorizzazione delle risorse paesistico-ambientali e storico-culturali, la 
conservazione degli ecosistemi, la riqualificazione dei tessuti insediativi esistenti e il recupero dei siti compromessi, il 
miglioramento della salubrità e vivibilità dei centri abitati (art.2). Secondo la legge reg. Umbria n.11/2005,poi la 
Regione persegue nel governo del territorio obiettivi di qualità attraverso l’attivazione di politiche di sviluppo 
sostenibile e la promozione di una disciplina urbanistica di uso del suolo improntata a criteri di tutela e valorizzazione 
delle risorse naturalistiche ed antropiche con particolare attenzione alla biodiversità alla qualità dello spazio 
rurale,alla qualità urbana e alla qualità paesaggistica del territorio (art. 1). Infine la legge pugliese n. 20/2001 e quella 
toscana n.1/2005: la prima specifica che la Regione Puglia persegue gli obiettivi della tutela e dei valori 
ambientali,storici e culturali espressi dal territorio nonché della sua riqualificazione,finalizzati allo sviluppo 
sostenibile della comunità regionale (art.1); la seconda afferma che la Regione Toscana promuove e garantisce la 
tutela delle risorse essenziali del territorio,tra le quali menziona l’aria,l’acqua, il suolo e gli ecosistemi della fauna e 
della flora. 
 
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 Così G.ROSSI ,Funzioni e procedimenti ,Diritto dell’Ambiente p.64 ss,Torino 2008. Giannini inserisce le 
pianificazioni nel quadro generale delle attività amministrative procedimentalizzate, riconducendole tra i 
procedimenti precettivi, definiti come quei procedimenti con cui le amministrazioni pubbliche adottano atti normativi 
e atti amministrativi generali: M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo,  vol. II, Milano 1984 p. 1291 ss.  
Pianificazioni e programmazioni in particolare sono tra i procedimenti destinati a produrre atti amministrativi 
generali, per atti generali intendendosi quelli che si rivolgono a gruppi indeterminati di figure soggettive, in quanto 
titolari di situazioni soggettive che l’amministrazione vuol regolare con efficacia generale : IDEM, Diritto 
amministrativo, . vol. I,Milano 1984  p. 598. 
 
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Quanto alla prima poi, sul piano teorico,risulterebbe possibile distinguere  tra pianificazioni 
territoriali e pianificazioni urbanistiche
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,facendo riferimento in ambedue i casi a quelle forme o 
metodi di azione ( caratterizzate da complesse misure interrelate per il raggiungimento di fini 
predeterminati) concernenti il territorio,ma nell’un caso, a differenza dell’altro,in vista della 
realizzazione di interessi diversi da quello urbanistico
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. 
Ulteriore distinzione concerne i piani territoriali da quelli ambientali. 
I primi si intenderanno  come piani volti a fissare gli usi e le trasformazioni del suolo in rapporto 
agli insediamenti umani e alle relative infrastrutture, in vista di un loro ordine complessivo oppure 
per obiettivi specifici
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. 
Per pianificazioni ambientali saranno intesi,viceversa, i piani relativi all’ambiente, nei significati 
che a questa locuzione ,sulla scia di un insigne dottrina
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,normalmente dà l’indagine giuridica onde 
tratteggiare al meglio gli istituti inerenti la “materia ambientale” ossia “l’ambiente - bene 
ambientale” e l”’ambiente- fatto di mutua aggressione fra l’uomo e la natura”. 
Più in dettaglio,l’ambiente considerato dalla disciplina normativa sotto il profilo dei valori 
naturali e culturali e sotto quelli della difesa del suolo ,dell’aria, dell’acqua e della razionale 
gestione delle risorse naturali. 
                                                 
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 Per una diversa prospettiva si veda G.MORBIDELLI,Pianificazione territoriale ed urbanistica, in Enc.giur volume 
XIII,Roma ,1990. 
 
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 G.SCIULLO in Pianificazioni territoriali e tutela dell’ambiente p.7ss, Torino 2001. 
 
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 La variante indicata allude alla nota distinzione fra piani generali e di settore. 
Su tali aspetti resta un punto di riferimento fondamentale l’analisi di L.MAZZAROLLI,I piani regolatori urbanistici 
nella teoria giuridica della pianificazione , Padova 1966,pag. 199 ss. In senso conforme CERULLI IRELLI in 
Enc.giuridica volume nove 1973 pag 987ss, secondo detto A. per pianificazione territoriale si intende definire quello 
strumento di indirizzo e controllo dell’uso del territorio che svolge efetti nei confronti delle amministrazioni 
pubbliche,aventi specifiche competenze afferenti alla tutela e/o utilizzazione del territorio stesso.Tali effetti possono 
essere di varia natura ed intensità,anche a seconda dei destinatari.In linea generale si può tuttavia affermare che il 
piano territoriale contiene direttive ed infatti spesso è definito come Piano di direttive.Per M.S.GIANNINI in 
Pianificazione ,Enc. Dir. Volume XXXIII , Milano 1983 p.629ss. il termine pianificazione non riguarda solo l’attività 
di comporre piani,ma soprattutto il risultato di tale attività. 
 
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 M.S.GIANNINI, “Ambiente”: saggio sui diversi aspetti giuridici, in Riv. Trim. dir. Pubbl. 1973 pp 23ss.Su questa e 
su altre nozioni di ambiente inoltre B.CARAVITA,Diritto pubblico dell’ambiente,Bologna, 1990 pp44 
ss;P.D’AMELIO, Ambiente in Enc.giurid,volume II ,Roma 1988 ;P.Dell’ANNO ,Manuale di diritto pubblico 
dell’ambiente,Padova 1998 pp 27ss;R.FERRARA,F.FRACCHIA,N.OLIVETTI RASON,Diritto dell’ambiente, Bari 
1999,pp 33 ss;G PERICU, Ambiente nel diritto amministrativo in Dig.disc.pubbl. Torino 1987 pp 190 ss.