La norma, vincolo e risorsa nella scuola dell'autonomia

          Introduzione 
 
 
2 
Nel 1997, l’art. 21 della Legge n. 59, attribuisce la personalità giuridica e l’autonomia 
funzionale alle scuole, con il conseguente passaggio evolutivo da Capo d’Istituto a Dirigente 
Scolastico, in qualità di rappresentante legale e responsabile dei risultati del servizio erogato. 
Come è noto, l’autonomia comporta un necessario ripensamento dell’organizzazione 
scolastica che da scuola-apparato diventa scuola-servizio.  
Dal 2000 in poi, vengono emanate un corpus di norme e regolamenti che vedono la scuola 
destinataria di leggi di riforma e provvedimenti che disciplinano l’intero sistema.  
I Dirigenti scolastici, nell’esercizio delle proprie funzioni, adottano provvedimenti sulla 
base di norme che vanno interpretate e applicate.  
Troppo spesso, tuttavia, ci si trova di fronte a una stessa norma che viene interpretata e 
applicata in modo diverso, se non diametralmente opposto, a seconda dell’ufficio e del relativo 
personale titolare cui ci si riferisce. Il mondo della scuola non sfugge a questo meccanismo, ed 
allora Circoli didattici limitrofi spesso adottano procedure amministrative completamente diverse, 
relative anche alla gestione del personale e all’organizzazione del processo formativo
3
. 
Emerge, in tale prospettiva, la problematica inerente lo spazio di discrezionalità consentito 
dalla norma nell’applicazione della stessa: in che misura e con quali criteri il Dirigente scolastico 
assume decisioni nell’esercizio delle proprie funzioni? 
Tale tematica è oggetto di studio e approfondimento di questa tesi. 
Nel primo capitolo, La scuola come agenzia di formazione per eccellenza, si delineano 
rapidamente le caratteristiche della società odierna e le istanze formative che pone al sistema 
scolastico, a garanzia del diritto allo studio di tutti e per tutti, in nome del principio di democrazia  
che permea la nostra Carta Costituzionale. Si fa riferimento alla necessità di conoscere e utilizzare 
le TIC, ovvero le Tecnologie dell’Informazione e della Comunicazione, Internet in primis, nonché 
contribuire ad assicurare l’apprendimento per tutta la vita, lifelong learning.  
Vengono attentamente esaminati, inoltre, gli elementi distintivi della scuola in regime di 
autonomia, con l’analisi dell’art. 21 della Legge 59/97, che descrive in maniera specifica le 
autonomie funzionali assegnate alla scuola, a cominciare dall’autonomia didattica, organizzativa, 
di ricerca, sperimentazione e sviluppo, l’autonomia finanziaria e negoziale. Esse sono state 
recepite nel DPR 275/99, il Regolamento che disciplina l’autonomia funzionale delle scuole, nel 
D.I. 44/2001, e nel D.Lgs. 165/2001, art. 25, Dirigenti delle istituzioni scolastiche. Si è esaminata 
ampiamente la funzione dirigenziale con particolare cura all’iter normativo che l’ha accompagnata 
nel tempo, modificandola sostanzialmente. Si sono rilevate, altresì, le differenze tra dirigenza 
amministrativa e dirigenza scolastica. 
                                                 
                               
3
 Cfr. Franceschini G., Da direttore didattico a dirigente scolastico, Edizioni Unicopli, Milano, 2003, p. 19. 
          Introduzione 
 
 
3 
Il secondo capitolo, Norma, discrezionalità e funzione dirigenziale: tre dimensioni da 
coniugare, tratta della norma come necessaria per regolare i rapporti di convivenza, ma anche per 
disciplinare comportamenti e azioni del vivere quotidiano. La norma scolastica, in particolare, si 
configura come vincolo in quanto fissa la destinazione di scopo, disegna gli ordinamenti, 
stabilisce i traguardi  finali di competenze verso cui la comunità nazionale deve tendere in linea 
con gli appelli europei. Ma la norma è anche risorsa soprattutto per le possibilità espansive offerte 
dal sistema di autonomia della scuola, per la forza che dà agli operatori in termini di 
consapevolezza e sicurezza nel procedere verso una direzione che è senz’altro determinata dalla 
lettura attenta del contesto,  alla luce di riferimenti normativi certi, che consentono di conciliare le 
specificità con la centralità delle regole
4
.  
La norma, dunque, regola, disciplina l’agire umano nel rispetto della libertà altrui. 
Consente, altresì, di assumere decisioni funzionali allo scopo. Di contro, ciascuno può esercitare la 
libertà di rispettarla in toto, in parte o affatto, importando, per questo, la responsabilità personale 
delle proprie azioni.  
Ciò premesso, coloro che sono preposti ad applicarla e/o a farla applicare, hanno il potere 
discrezionale di decidere le modalità di applicazione della stessa norma? Quanto ci si può 
discostare dalla “prescrittività”? E inoltre, se per “discrezionalità amministrativa” si intende “la 
facoltà della pubblica amministrazione di decidere in determinati casi secondo criteri di 
opportunità, entro i limiti stabiliti dalla legge”
5
, quali criteri prediligere per adottare atti e 
provvedimenti nell’ambito della sfera di competenza del Dirigente stesso?  
La scuola, di fatto, si vede impegnata nelle fasi ricorrenti e cicliche della progettazione, 
organizzazione, realizzazione e controllo di percorsi di formazione da calibrare sulle personali  
esigenze di sviluppo di ciascun alunno. In tale prospettiva, il Dirigente dovrà possedere notevoli 
competenze relazionali, per rapportarsi innanzitutto con il personale all’interno della scuola, ma 
anche per promuovere sinergie col territorio, con le altre scuole, con le famiglie, per sostenere 
rapporti che si evolvono progressivamente dalla partecipazione alla collaborazione, alla 
condivisione e alla cooperazione, attraverso la consapevolezza degli intenti comuni da perseguire. 
Per quanto riguarda le Relazioni sindacali a livello di istituzione scolastica, delle quali è 
titolare il Dirigente scolastico, in questo capitolo, vengono mostrati un modello di Contratto 
Integrativo d’Istituto, di richiesta di Tentativo di Conciliazione indirizzata anche al Collegio di 
Conciliazione, nonché di richiesta di avvio di contrattazione da parte della RSU. Contrattazione 
Integrativa di scuole di diversa tipologia (direzione didattica, istituto comprensivo e un liceo), dai 
quali poter evincere quanto spazio di discrezionalità esiste tra una scuola e l’altra. 
                                                 
            
4
 D’Addazio M., L’organizzazione e la gestione delle istituzioni scolastiche oggi, Anicia, Roma, 2008, pp. 145-147. 
                             
5
 Vocabolario di Lingua Italiana, Lo Zingarelli 2008, Zanichelli Editore. 
          Introduzione 
 
 
4 
Nel terzo e ultimo capitolo, Dirigenti nella scuola dell’autonomia, si approfondisce la 
tematica della dirigenza scolastica ponendo l’accento sui tratti professionali, sulle competenze, 
sulle attribuzioni alla figura dirigenziale, sanciti anche contrattualmente nel CCNL – Area V - 
2002-2005. Si riportano, poi, alcune contrattazioni integrative di scuole di diversa tipologia 
(direzione didattica, istituto comprensivo e un liceo), dalle quali poter evincere le discrezionalità 
operate dai Dirigenti nell’interpretazione e applicazione della norma, in materia di organizzazione 
scolastica.  
Da ultimo viene presentato un caso particolare derivante da un atto discrezionale del 
Dirigente, che attiene all’attribuzione di un compenso a carico del Fondo d’Istituto, al DSGA per 
“prestazioni aggiuntive connesse a progetti finanziati con risorse della UE, da Enti pubblici e da 
soggetti privati” come previsto dal CCNL 2003-2007, art. 87 comma 3 lettera b). È stata attivata 
la Procedura di Raffreddamento prevista dall’art. 4, comma 4, lettera c) del CCNL/2007, in merito 
al Contratto Integrativo di un Istituto Tecnico Industriale Statale. 
 
 
 
 
 
  
Cap.1 La scuola come agenzia di formazione per eccellenza 
 
 
5 
CAPITOLO 1 
 
LA SCUOLA COME AGENZIA DI FORMAZIONE PER ECCELLENZA 
1.1 Dalla scuola-apparato alla scuola-servizio: breve excursus normativo. 1.2 La dirigenza 
scolastica: fonti normative di riferimento. 
   
1.1  Dalla scuola-apparato alla scuola-servizio: breve excursus normativo 
 
La società in cui viviamo possiamo denotarla con una moltitudine di espressioni: 
società dell'informazione ma anche della comunicazione, dei media, e più recentemente 
come società della conoscenza
1
: la società industriale classica ha ceduto il passo ad una 
società postindustriale, le cui caratteristiche sono da ricercare da un lato nella 
globalizzazione economica, accelerata dalle nuove tecnologie di rete, dall'altro dal 
tramonto delle certezze e dal vivere nell’inquietudine della costruzione di sé e del proprio mondo
2
, 
nella crisi del senso esistenziale dell'individuo nel periodo postmoderno, dall'altro, infine, in 
una straordinaria velocità di apparizione e rinnovamento dei saperi e delle pratiche. 
Negli ultimi cinquant’anni il mondo ha conosciuto un’espansione economica senza 
precedenti, particolarmente in conseguenza di un progresso tecnologico sempre più rapido e di una 
più intensa competizione internazionale, che insieme al processo di modernizzazione ha fatto sì che 
la domanda di istruzione per fini economici registrasse un costante aumento nella maggior parte dei 
Paesi. 
Nella società complessa dei nostri giorni, pertanto, la scuola di massa è l’evidente risposta 
alla crescente richiesta sociale d’istruzione, ma non sempre il diritto allo studio viene  tradotto in 
adeguate opportunità educative. Certamente l’obiettivo fondamentale di un’alfabetizzazione 
generalizzata è stato raggiunto; tuttavia nello scenario di oggi diviene impellente dare risposte 
anche qualitative oltre che quantitative. 
La visione dell’istruzione come scelta politica e sociale, finalizzata sia a garantire un 
effettivo diritto allo studio per tutti, sia a migliorare il capitale umano per favorire la ricchezza 
nazionale, ha reso centrali nel dibattito politico ancora in corso nei Paesi industrializzati i seguenti 
obiettivi strategici: 
1) promuovere l’educazione come diritto fondamentale, in armonia con la 
Dichiarazione dei diritti dell’uomo; 
                                                 
 
1
 Dal libro bianco della Commissione della Comunità Europea del 1995, Insegnare e apprendere. Verso la società conoscitiva. 
 
2
 Cambi F., Abitare il disincanto, Utet, Novara, 2006, Prefazione, p. 9. 
Cap.1 La scuola come agenzia di formazione per eccellenza 
 
 
6 
2) migliorare la qualità dell’educazione mediante la diversificazione dei contenuti e dei 
metodi e la promozione di valori condivisi universalmente; 
3) promuovere la sperimentazione, l’innovazione, nonché la diffusione e la 
condivisione dell’informazione e delle migliori pratiche, insieme con il dialogo sui 
principi di azione nel campo dell’educazione. 
 
Obiettivi, questi, stabiliti per l’educazione dalla “strategia a medio termine” adottata 
dall’UNESCO per il sessennio 2002-2007, che assume come tema unificante “contribuire alla pace 
e allo sviluppo umano in un’epoca di globalizzazione, mediante l’educazione, la scienza, la cultura 
e la comunicazione”
3
.  
La scuola nelle società tecnologicamente progredite ha una missione istituzionale già ben 
definita nel rapporto Delors, UNESCO 1995
4
, in cui si afferma che il processo educativo deve dare 
“uguale attenzione” a quattro pilastri base e deve offrire ai giovani l’opportunità di:  
¾ imparare a conoscere (cultura di base);  
¾ imparare a fare (competenze professionali);  
¾ imparare a vivere con gli altri (alfabetizzazione emotiva, capacità di cooperare);  
¾ imparare a essere (capacità critica, responsabilità).  
 
In altri termini, la scuola si pone l’obiettivo, prima di tutto, di formare dei “buoni cittadini” e 
dei giovani critici e maturi, capaci di essere autonomi, responsabili e disponibili a cooperare con 
altri, nel campo dello studio, della ricerca e del lavoro, in vista del raggiungimento di traguardi 
comuni, in un dato contesto organizzativo o in una determinata comunità territoriale. Occorre 
fornire gli strumenti culturali per fronteggiare il cambiamento,  un cambiamento che si può definire 
epocale, indotto dai processi di innovazione e di globalizzazione, che sta rapidamente cambiando 
cultura e valori della società, assetti istituzionali e sociali, modelli produttivi e caratteristiche del 
mercato del lavoro. Il diritto alla formazione per tutta la vita diviene una condizione fondamentale 
per lo sviluppo civile ed economico e per la stessa qualità della democrazia. La rete internet facilita 
i processi di comunicazione tra le persone. 
Essa è per definizione uno strumento di delocalizzazione in cui cadono i limiti dello spazio e 
del tempo e dove tutti i cittadini possono riunirsi e discutere, come nella vecchia Agorà ateniese.  In 
conseguenza dell’affermazione e della diffusione delle nuove tecnologie dell’informazione e della 
comunicazione, infatti, vi è la possibilità che si realizzi la circolazione delle idee in una condizione 
di parità, consentendo di discutere in un contesto sociale dove i cittadini, comunicando 
                                                 
3
 Amatucci L.-Augenti A.-Matarazzo F., Lo spazio europeo dell’educazione, Anicia, Roma, 2005, p. 51. 
4
 Delors J., Nell’educazione un tesoro (traduzione in italiano del Rapporto UNESCO del 1996), Roma, Armando, 1997 
Cap.1 La scuola come agenzia di formazione per eccellenza 
 
 
7 
pubblicamente l’uno con l’altro, in totale libertà, possano convincere o essere convinti, o maturare 
insieme nuove opinioni. 
Internet  e il web permettono, infatti, l’accumulazione e la visualizzazione di un immenso 
patrimonio di documenti di ogni genere, connessi telematicamente tra loro, consentendo rapidità, 
varietà, gratuità e facilità di accesso a simile patrimonio da parte di chiunque desideri accedervi e 
possieda strumenti e competenze informatiche necessarie.   
Le tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC), poi, consentono di accelerare 
il progresso tecnico, la modernizzazione e il processo di democratizzazione di una società, 
incentivandone in ampia misura la competitività, contribuendo in modo massiccio alla realizzazione 
dell’obiettivo strategico stabilito nel Consiglio europeo di Lisbona, nel marzo 2000, e rilanciato nel 
2005 con la comunicazione “Un nuovo slancio per la strategia di Lisbona”
5
, quello di "diventare 
l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare 
una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione 
sociale"
6
.  
In tale prospettiva, “emerge il rapporto tra sviluppo della democrazia e ruolo e funzione 
dell’istruzione e della formazione nella vita degli individui e delle società. La società conoscitiva 
diviene una necessità costitutiva, strutturale, per un ordine sociale e politico fondato sulla 
democrazia. Non si può affrontare la complessità del vivere quotidiano, il rischio del cambiamento, 
la pluralità dei ruoli a cui donne e uomini devono rispondere, la velocità dei cambiamenti e la 
molteplicità delle transizioni, senza un lavoro costante di riflessività e apprendimento. Da qui, 
deriva la necessità di ripensare il campo della ricerca, delle politiche dell'istruzione e della 
formazione, oltre l'educazione degli adulti, per una prospettiva di “lifelong learning”, che modifica 
radicalmente i tempi e la qualità dei processi di istruzione e di formazione durante tutta la vita dei 
singoli e delle collettività”
7
.  
Una condizione del diritto ad apprendere durante il corso della vita, inteso come possibilità 
di raggiungere un livello di conoscenza, di competenza, di abilità, in una parola di formazione, che 
metta tutti gli individui in condizione di essere cittadini della società in cui vivono. 
 
 
                                                 
5
 Visualizzabile in http://europa.eu/scadplus/leg/it/cha/c11325.htm  
6
 All’indirizzo web, http://europa.eu/scadplus/leg/it/cha/c10241.htm è possibile accedere a info inerenti il Consiglio straordinario 
di Lisbona (marzo 2000): verso l’Europa dell’innovazione e della conoscenza.  
7
 Alberici A., Imparare sempre nella società conoscitiva, Paravia, Torino, 2000.