Il reddito minimo d'inserimento nel sistema nazionale di protezione sociale. I casi di Catania e di Enna ed una proiezione per la provincia di Ragusa

non permette di prevedere gli effetti dei singoli provvedimenti 
centellinati, e quindi neanche i rischi di conseguenze non volute, 
giustificando così l’impiego di strumenti legislativi limitati nel tempo 
che richiedono successive riconferme. 
Questo muoversi per aggiustamenti successivi, e questo 
procedere in modo sperimentale nel campo delle riforme del 
sistema di protezione sociale, è dovuto all’infelice esito del 
modello di programmazione integrata e partecipata dei servizi 
dominante negli anni 70 e dall’esperienza fallimentare di quel 
modello negli anni 80. 
“Modelli d’intervento basati su uno schema di razionalità di 
tipo sinottico, come quelli tentati nei due decenni precedenti, sono 
risultati inadeguati”, appare più giustificato un nuovo approccio in 
cui è la messa in opera di una politica a determinare il successo 
dei programmi pubblici nel campo del sociale. 
In realtà l’affollarsi di leggi, decreti, circolari, sottintende 
problemi di adattamento all’attuale situazione, le nuove misure 
introdotte piuttosto che affrontare le difficoltà, sembrano volerle 
evitare ricorrendo a strumenti e provvedimenti provvisori e 
impropri, i quali si rivolgono specificatamente alle storture più 
evidenti delle politiche sociali. Questo, “sistema lascia ampi 
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margini a forme d’esclusione sia formali sia di fatto”, le prime 
impediscono di acquisire un diritto riguardante beni vitali, le 
seconde impediscono di utilizzare beni già disponibili. 
Meccanismi d’esclusione formale operano sia nel campo 
dell’assistenza economica, che nel campo dell’accesso al lavoro, 
altre forme d’esclusione sociale sono presenti nel settore delle 
politiche abitative di tipo assistenziale, orientate a gestire 
l’emergenza dello sfratto. Altri casi tipici di esclusioni di fatto sono 
presenti nel campo delle politiche scolastiche e sanitarie. Nel 
nostro paese le cure mediche, e l’istruzione scolastica anche per 
quanto attiene la scuola dell’obbligo, sono servizi garantiti a tutti i 
cittadini, eppure la capacità di utilizzare questi servizi nel nostro 
territorio è molto differenziata per conseguenza, l’uso effettivo di 
questi servizi è condizionato dalle disuguaglianze sociali. 
Il sistema di protezione sociale risente di “una pervasiva 
concezione economicistica dell’intervento sociale”, questo riduce i 
problemi di sopravvivenza, “a quello di garantire la disponibilità di 
reddito a tempo indeterminato”, lo dimostrano la netta 
sproporzione dei dispositivi previdenziali e le politiche del lavoro 
rispetto a quei provvedimenti che si occupano della tutela dei non 
lavoratori e cioè del cittadino in quanto tale. 
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L’approccio economicista “considera poco la possibilità di 
incrementare la capacità di uso dei beni attraverso adeguate 
azioni di sostegno, recupero, monitoraggio”, infine la convivenza 
degli interventi difficili (tossicodipendenti, alcolisti, AIDS) 
dell’azione pubblica e privata (profit, non-profit) genera difficoltà 
organizzative locali, e, forme di esclusione insostenibili, la cui 
modalità di lotta, non può prescindere dalla loro analisi (N.Negri e 
C. Saraceno 1996,11-22). 
 
1.2 POLITICHE DI SOSTEGNO E INTEGRAZIONE AL REDDITO. 
 
Nelle politiche di sostegno al reddito in Italia si possono 
distinguere due grandi sottoinsiemi: quello dei sostegni indiretti e 
quello dei sostegni diretti. I primi per lo più vengono erogati sotto 
forma di servizi, ed in questo caso il sostegno non riguarda 
soltanto chi è economicamente o socialmente debole, tuttavia i 
servizi erogati soprattutto a livello locale tengono conto di 
particolari stati di bisogno economico e/o di debolezza sociale; 
l’accesso ad alcuni servizi è infatti spesso reso meno oneroso a 
favore di quelle fasce di individui che non hanno risorse sufficienti 
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per pagarne il prezzo o la tariffa per intero, talvolta i criteri del 
rischio e quello della debolezza economica si sommano. 
Un esempio è dato dai servizi per il sostegno della cura dei 
bambini, è riconosciuto un diritto prioritario alle famiglie variamente 
disagiate che nello stesso tempo fruiscono di una contribuzione al 
costo del servizio, ridotto in base al reddito. 
Il secondo sottoinsieme dei sostegni diretti al reddito è 
costituito da trasferimenti monetari a famiglie in stato di difficoltà 
economica. Questi vengono erogati in gran parte dall’INPS, e dal 
Ministero dell’Interno e in parte meno rilevante da enti ed 
amministrazioni a livello locale, l’insieme  rappresenta una delle 
voci più importanti della spesa sociale. Queste misure vengono 
ulteriormente suddivise in due tipi fondamentali, Il primo trova 
fondamento nel sistema previdenziale, il quale risulta agganciato 
al sistema di contribuzione dei lavoratori. L’insieme delle misure 
previdenziali includono: 
A. Le integrazioni al minimo delle pensioni. 
B. Gli assegni al nucleo familiare. 
C. Le pensioni d’invalidità INPS per invalidità subentrata dopo 
l’inizio di un’attività lavorativa. 
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Le seconde sono costituite da tutte quelle misure che non 
hanno riferimento contributivo, esse comprendono: 
D. Le pensioni di invalidità civile per soggetti con capacità 
lavorativa permanentemente ridotta, per ciechi, sordomuti, i 
pluriminorati in età compresa fra 18 e i 65 anni. 
E. Altre provvidenze a favore dei disabili. 
F. Le pensioni sociali per anziani poveri. 
G. Il minimo vitale istituito da alcune regioni con propria 
misura legislativa ed erogato dai comuni. 
H. I sussidi familiari per specifiche categorie (coltivatori diretti, 
pensionati assistiti). 
Nonostante il repertorio delle misure di sostegno al reddito sia 
piuttosto articolato, manca un dispositivo unificato su tutto il 
territorio nazionale che garantisce un reddito minimo. Il dlgs 
n°237/98 rappresenta una importante innovazione in questa 
direzione. Con esso, infatti è stata avviata la sperimentazione in 
alcuni comuni, della concessione di un sussidio alle persone che 
non possono accedere ad un reddito che non sia il compenso di 
un lavoro, o di un indennizzo per una situazione provvisoria di 
disoccupazione, o una pensione d’anzianità, di vecchiaia o 
d’invalidità. In tal modo si è dunque inteso favorire l’accesso al 
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sistema di protezione sociale alle persone lontane dall’età 
pensionabile. 
 
1.3 INTERVENTI ASSISTENZIALI FRAMMENTARI; ASSENZA 
DI UNA LEGGE QUADRO DI RIFORMA DEL WELFARE, AMPIO 
MARGINE DI DISCREZIONALITÀ DEGLI EE.LL. 
 
Gli andamenti delle spese sostenute dallo Stato, attraverso 
l'INPS, le regioni, i comuni, le provincie e l’IPAB, a sostegno del 
reddito mostrano negli ultimi anni un carattere del tutto residuale, a 
fronte di un aumento del rischio d’esclusione sociale (cfr. Negri e 
Saraceno 1996, 25). 
I processi che generano rischi di povertà nel nostro paese 
sono di due tipi: mentre nel centro-nord si registra un aumento del 
rischio a seguito dell’indebolimento del sistema familiare, nel 
mezzogiorno invece il motore dei processi d’esclusione è la crisi 
del sistema occupazionale. 
L’apparato assistenziale del nostro paese è caratterizzato da 
una frammentazione e differenziazione su scala locale e da un 
ampio margine di arbitrarietà degli interventi, come dimostra il 
modesto peso finanziario dei programmi assistenziali e 
d’inserimento lavorativo rispetto a quelli previdenziali. Inoltre lo 
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scarso sviluppo dei servizi (delegati alla sussidiarietà della 
famiglia), la preminenza della protezione degli anziani rispetto ad 
altri soggetti deboli (le pensioni sociali e l’integrazione 
pensionistica), assorbono una quota rilevante della spesa 
assistenziale. 
Poiché l’intervento assistenziale è visto come sussidiario 
rispetto all’organizzazione familiare e comunitaria, ne deriva lo 
scarso impegno finanziario (le difficoltà politiche a destinare nuove 
risorse alle riforme assistenziali) e istituzionale. Per tanto 
l’intervento pubblico e privato si ha dove la rete di supporto 
familiare e sociale è debole o addirittura assente. 
Oggi per diversi motivi la rete familiare è meno solida, inoltre 
le famiglie non possono reggere il sovraccarico della longevità, 
della crisi occupazionale giovanile, del progressivo ritardo con cui i 
giovani si sposano e lasciano le famiglie d’origine, delle cure e 
trattamenti specialistici. 
Ciò a fronte di una minore disponibilità di risorse finanziarie 
per promuovere efficaci riforme, e di una grande rigidità del mix 
assistenziale così come si è sviluppato fino ad ora in Italia. 
L’assenza di un quadro e di programmi nazionali in 
combinazione con l’incerta e variabile distribuzione degli impegni 
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tra Regione, Provincie e Comuni e tra iniziative pubbliche e private 
disegna un universo di welfare locali differenziati, tra i quali 
nessuno ha le risorse né l’autorità politica per contrastare i nuovi 
itinerari di esclusione, a ciò si aggiunge il fatto che la spesa 
assistenziale è poco orientata ad istituire servizi innovativi. 
L’intervento assistenziale su scala locale resta limitato in 
termini di competenze e risorse disponibili essendo peraltro 
inserito in un quadro istituzionale incerto il quale non promuove 
forme di coordinamento e sinergia con gli enti privati. 
La mancanza di un quadro nazionale che fissi regole comuni 
per le politiche contro la povertà e, l’ampio margine di 
discrezionalità pur limitato dalle scarse risorse e competenze, 
produce diseguaglianze territoriali. 
Questo fatto, benché possa costituire un segnale positivo se 
ha come fine quello di utilizzare i margini di discrezionalità 
d’intervento in direzione della maggiore efficacia dello stesso, 
tuttavia rappresenta anche un ostacolo, sul cammino di una 
eventuale riforma che voglia rendere più omogeneo il quadro 
dell’assistenza in termini di diritti e responsabilità (D.Benassi e 
E.Mingione 1998). 
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