La rinegoziazione dei contratti della pubblica amministrazione

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significativa sull’equilibrio economico tenuto presente dalle parti al momento della 
stipulazione del contratto. Tali situazioni sopravvenute possono essere 
fronteggiate con la disciplina dell’eccessiva onerosità. La terza tipologia riguarda 
propriamente l’ipotesi della presupposizione, che ricomprende tutte quelle 
sopravvenienze non specificatamente disciplinate e che non trovano un’adeguata 
soluzione nell’ambito della disciplina normativa. Si pensi all’ipotesi del contratto di 
compravendita di un’area edificabile cui sopravvenga una variante del piano 
regolatore che rende l’area non edificabile, con conseguente rigetto dell’istanza di 
concessione edilizia, in funzione della quale l’immobile era stato acquistato. “Con 
riguardo ad un preliminare  di compravendita di un terreno, la circostanza che il 
terreno medesimo, contrariamente alle aspettative del promissorio acquirente, 
risulti inedificabile, può abilitare quest’ultimo a chiedere la risoluzione a norma 
dell’art. 1467 c.c. del rapporto, in applicazione dell’istituto della cosiddetta 
presupposizione, se l’inedificabilità sia sopravvenuta alla conclusione del contratto 
e inoltre, se l’edificabilità sia stata tenuta presente da entrambi i contraenti quale 
presupposto oggettivo, ancorché inespresso, per la formazione del consenso”. Alla 
luce di questa sorta di suddivisione delle varie tipologie di sopravvenienza, alcune 
osservazioni devono essere  opportunamente fatte. Bisogna innanzi tutto dire che 
un segno della sensibilità dell’ordinamento verso il fenomeno delle sopravvenienze 
si rinviene nella codificazione del 1942, che ha introdotto un rimedio sconosciuto 
all’ordinamento vigente: la risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta. Più 
in generale si osserva che, se è vero che nel nostro ordinamento vige il principio 
pacta sevanda sunt di cui all’art.1372 c.c., è pur vero che detto principio non può 
essere letto in modo isolato dal contesto ordinamentale, ma deve essere integrato 
anche con le disposizioni che esprimono principi e perseguono finalità di segno 
diverso, quali i principi generali di correttezza e buona fede nelle trattative, 
nell’esecuzione e nell’interpretazione del contratto. Ebbene in applicazione del 
principio di buona fede, si afferma che non può essere considerato positivamente 
da parte dell’ordinamento giuridico il comportamento del creditore il quale, pur 
sapendo che, per effetto di un evento sopravvenuto, la prestazione altrui è 
divenuta impossibile, o più difficile o più onerosa o che il contratto non è più idoneo 
a realizzare la finalità perseguita. Tale pretesa è contraria a buona fede e non può 
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essere pertanto tutelata dall’ordinamento. La seconda ragione per la quale 
necessariamente si è dovuto dare ingresso alle sopravvenienze sta nel venir meno 
del cosiddetto  dogma dell’intangibilità del contratto da parte del giudice. La 
sopravvenienza pone le parte dinanzi a due alternative: o la risoluzione del 
contratto o la manutenzione dello stesso. Il  rimedio della caducazione del 
contratto risulta sovente eccessivamente penalizzante per la parte non 
pregiudicata dalla sopravvenienza, la quale ha interesse alla conservazione del 
contratto. È agevole comprendere che il fenomeno delle sopravvenienze impone di 
privilegiare, ove è possibile, interventi di carattere conservativo, che passano o 
attraverso la rinegoziazione oppure, in mancanza di accordo tra le parti, attraverso 
un intervento correttivo del giudice volto a valutare la rilevanza del fattore 
sopravvenuto e a modificare in modo equo la stipulazione contrattuale.  
 
 
2.1 Il rischio contrattuale 
 
 
Nessuno dei contraenti al momento della stipula di un contratto ha la certezza che 
quel determinato programma troverà effettiva e sicura realizzazione e tale 
condizione di incertezza è il cosiddetto rischio contrattuale. 
Esso non è altro che la conseguenza economica di un evento incerto
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conseguenza che l’ iniziativa delle parti non giunga a buon fine per sopraggiunta 
impossibilità o conseguenza che l’attuazione del programma economico diventi 
particolarmente onerosa per una delle parti (quindi rientrano nell’area del rischio 
sia le ipotesi di impossibilità sopravvenuta della prestazione, sia quelle di 
eccessiva onerosità sopravvenuta). 
I fattori che possono incidere sul rapporto contrattuale sono molteplici. Di solito si 
tratta di avvenimenti straordinari, che le parti non hanno previsto, né potevano 
prevedere al momento della stipula del contratto. Il verificarsi di tali circostanze 
fanno sorgere il problema di allocazione del relativo  rischio, al fine di stabilire su 
                                                 
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 L’espressione è utilizzata da Salandra, Dell’assicurazione, in Commentario del codice civile, Bologna- Roma, 
1966, p. 236. 
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quale dei contraenti debba gravare il carico dell’incertezza. Uno strumento di 
ripartizione e di allocazione del rischio contrattuale lo si trova nell’art. 1467, 2° 
comma c.c., che, disciplinando la risoluzione del contratto per eccessiva onerosità 
sopravvenuta, dispone che l’una e, per conseguenza, l’altra non possono essere 
richieste se il sopraggiunto squilibrio economico, dovuto agli avvenimenti 
imprevedibili, rientra nell’alea normale del contratto. L’alea riguarda, in questo 
caso, avvenimenti che erano incerti all’atto della stipulazione del contratto, ma che 
si sono verificati con conseguenze economiche favorevoli o sfavorevoli per l’una o 
per l’altra parte, durante lo svolgimento del rapporto. 
Premesso che ogni rischio pur essendo estraneo allo scambio, se incide sul 
contratto è idoneo a produrne una alterazione della causa, è escluso che qualsiasi 
turbamento della funzione economico-sociale del contratto dovuto a circostanze 
esterne comporti, per ciò soltanto, un’immediata e immancabile reazione 
dell’ordinamento. Ciò avviene solo quando il divario che esso produce fra le 
prestazioni superi un certo limite, che comunque varia da contratto a contratto, 
oltre il quale non si può chiedere al contraente svantaggiato di eseguire 
l’obbligazione nei termini originariamente pattuiti. 
Spetta ai contraenti prevedere che tra la stipulazione del contratto e la sua 
realizzazione, il decorso del tempo possa determinare un mutamento favorevole o 
sfavorevole delle condizioni originarie; per cui è a carico del singolo contraente il 
rischio che questi poteva e, quindi, doveva immaginare che si sarebbe verificato in 
considerazione del contratto concluso. 
La misura della prevedibilità di circostanze sopravvenienti (che poi è ciò che 
permette di delimitare l’alea contrattuale normale) deve essere valutata alla luce 
del contratto che le parti hanno effettivamente stipulato avendo come parametri, 
da un lato, il “tipo” contrattuale prescelto e, dall’altro lo specifico contenuto 
elaborato dai contraenti. Facendo riferimento al primo parametro solitamente si 
parla di “alea contrattuale tipica” per indicare il rischio riferibile a un certo tipo di 
contratto e a cui soggiacciono i contraenti per il solo fatto di averlo prescelto, in 
quanto i contraenti operano una distribuzione del rischio già mediante la scelta del 
tipo negoziale. 
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Se i contraenti intendono pianificare in ogni sua parte l’operazione che andranno a 
realizzare, allora essi preferiranno uno schema contrattuale “chiuso”, mediante il 
quale ogni elemento (prestazione, controprestazione, modalità di esecuzione ecc.) 
è precisamente fissato fin dall’inizio. Se, invece, i contraenti intendono evitare, fin 
dall’inizio il rischio di sopravvenienze in gradi di alterare l’equilibrio economico del 
contratto, lo schema che utilizzeranno è quello “aperto”, cosiddetto a “rimborso 
spese” in base al quale il corrispettivo, invece di essere rigidamente prefissato, 
viene calcolato in misura delle spese effettivamente sostenute per l’esecuzione 
della prestazione. Dopo aver individuato il tipo contrattuale è in base a questo che 
viene valutata l’alea compatibile con la causa di quel contratto e stabilito entro 
quale misura il rischio negoziale sia attribuibile a ciascuno dei contraenti. 
Accanto alla scelta del tipo si pone pure l’eventuale ripartizione convenzionale del 
rischio, operata dai contraenti attraverso l’inserimento nel contratto di apposite 
clausole il cui fine è di allargare o diminuire a carico di uno o dell’altro contraente il 
peso di sopravvenienze. 
Alea normale del contratto è concetto che va distinto da quello di imprevedibilità o 
da quello di eccessiva onerosità della prestazione, nel senso che l’alea normale 
riferita allo specifico contratto è il parametro che consente di valutare se ed in che 
termini la straordinarietà e la imprevedibilità dell’evento che altera l’equilibrio 
negoziale, possano dirsi rilevanti per l’ordinamento giuridico. 
Rispetto alla nozione di eccessiva onerosità, l’alea normale si pone come criterio 
qualitativo che individua il livello oltre il quale l’onere di costo della prestazione 
diventa incompatibile con la funzione economico-sociale del contratto. 
L’alea normale del contratto che esclude l’operatività dei rimedi risolutivi o 
conservativi altro non rappresenta se non l’incertezza del risultato economico 
dell’affare concluso: un rischio che le parti hanno l’onere di prevedere e a cui le 
stese si sottopongono per effetto del rinvio dell’esecuzione del contratto.