La quantificazione del danno nel giudizio di responsabilità amministrativa della Corte dei Conti

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amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la 
responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”. 
   Una disposizione che, da un lato, intende sollecitare i dipendenti pubblici alla 
massima diligenza nell’esercizio delle loro funzioni e, dall’altro, garantire i 
cittadini (la P.A. paga sempre!). 
   La giurisprudenza ha precisato che,  una volta accertato il nesso di 
occasionalità necessaria tra l’attività del dipendente e le incombenze affidategli, 
l’evento è riferibile alla P.A., anche se il dipendente ha commesso abusi di 
potere o violazioni di ordini di servizio, purché gli uni e le altre, anche in 
maniera anomala, siano connessi alla realizzazione dei fini istituzionali. 
   Sulla base di questi presupposti una recente sentenza del Tribunale di Milano 
(28 ottobre 2006, n. 11794) ha condannato il Ministero dell’interno al 
risarcimento dei danni provocati da un agente di polizia per omicidio colposo 
plurimo. 
   Altra forma di responsabilità, nella quale possono incorrere i pubblici 
dipendenti, è quella cosiddetta amministrativa e contabile, disciplinata dalla 
legge di contabilità generale dello Stato (R.D. 18 novembre 1923, 2440) e dalle 
disposizioni che l’hanno successivamente modificata e integrata (da ultimo la 
legge 14 gennaio 1994, n. 20).  
   Si tratta di una responsabilità, di natura risarcitoria, alla quale sono soggetti 
coloro che, svolgendo un servizio nell’ambito dell’amministrazione dello Stato 
o di un ente pubblico, abbiano causato un pregiudizio finanziario o patrimoniale 
all’ente di appartenenza o ad altro ente.  
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   Il giudice è la Corte dei conti, che ha giurisdizione“nelle materie di contabilità 
pubblica”(art. 103, comma 2, Cost.).  
   L’azione è del Procuratore regionale della Corte dei conti competente per 
territorio, quale Pubblico Ministero presso la Sezione giurisdizionale regionale.  
   Le regole sono quelle tradizionali della responsabilità civilistica per danno, 
con significativi elementi pubblicistici divenuti via via sempre più rilevanti. 
Afferma, infatti, l’art. 82 della legge di contabilità generale dello Stato che 
“l’impiegato che, per azione od omissione, anche solo colposa, nell’esercizio 
delle sue funzioni, cagioni danno allo Stato è tenuto a risarcirlo”. 
   L'istituto della responsabilità amministrativa
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, profondamente mutato a seguito 
delle innumerevoli riforme che hanno investito l'intero il settore pubblico, 
coinvolge tendenzialmente i soggetti che abbiano causato, direttamente o 
indirettamente, un danno all'apparato statale nell'esercizio di specifiche funzioni 
amministrative.  
   Il legislatore, sin dal 1923
3
, con il susseguirsi di leggi spesso disorganiche e 
multiformi aveva attribuito alla Corte dei conti la giurisdizione sul danno 
arrecato allo Stato a causa della condotta antidoverosa dei pubblici funzionari.  
   La Costituzione, all'art.103,secondo comma, nell'individuare la Corte dei conti 
quale magistratura avente giurisdizione nelle materie della contabilità pubblica e 
                                                 
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 Tale istituto non trova corrispondenti in altri ordinamenti europei in cui vigono regole diverse circa 
la tutela dell'interesse finanziario dello Stato inteso nel suo complesso. In Francia risulta applicabile 
solo il giudizio di conto caratterizzato da principi e procedure dissimili dal giudizio di responsabilità. 
3
 R.D. 18 novembre 1923, n. 20; r.d. 23 maggio 1924, n. 827 ; r.d. 12 luglio 1934, n. 1214; r.d. 13 
agosto 1933, n. 1038; artt. 28 e 97 Cost.; d.p.r. 10 gennaio 1957, n. 3; d.p.r. 30 giugno 1972, n. 748; 
art. 15 legge 5 marzo 1961, n. 90; art. 1 legge 31 dicembre 1962, n. 1833; art. 11 legge 30 marzo 1965 
n. 30; D.lgs.vo n. 29 del 1993; leggi 19 e 20 del 14 gennaio 1994 e successive modifiche; art. 33 
d.lgs.vo n. 76 del 2000; D.lgs.vo n. 267 del 2000. 
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"nelle altre specificate dalla legge"
4
, ha lasciato alla discrezionale valutazione 
del legislatore ordinario la disciplina sostanziale e processuale riguardo alla 
concreta attribuzione della giurisdizione relativamente alle diverse fattispecie di 
responsabilità amministrativa.   
   Oggi, alla luce dei numerosi interventi normativi che hanno più volte 
ridisegnato l'istituto, può ormai affermarsi che lo stesso legislatore, salvo casi 
espressamente previsti
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, ha inteso ravvisare nella Corte dei conti il giudice 
naturale della responsabilità amministrativa.  
   La caratteristica fondamentale della responsabilità amministrativa-contabile si 
rinviene nella sua natura "pubblica" in quanto il pregiudizio erariale che la 
presuppone produce degli effetti  sull'intera collettività. Ne consegue che 
l'azione finalizzata alla riparazione dei danni patiti dalla p.a. ha natura 
obbligatoria e non discrezionale specialmente se si considera che la tutela 
dell'interesse finanziario di tutto il settore pubblico rappresenta il compito 
                                                 
4
 Con gli artt. 58 e 64 della legge 142 del 1990, ora abrogata e sostituita dal D.lgs.vo 267 del 2000, fu 
sostanzialmente soppresso il dualismo "responsabilità per fatti di gestione" e "responsabilità per 
ulteriori comportamenti dannosi"; venne meno la necessità di porre in luce la distinzione, rispetto agli 
amministratori degli enti locali, tra responsabilità formale e generica responsabilità amministrativa. In 
tale contesto, risultava assoggettabile alla giurisdizione della Corte dei Conti soltanto l'attività di 
gestione e restava al giudice ordinario la giurisdizione in tema di responsabilità per ulteriori azioni 
commesse con dolo o colpa grave. Questo sistema si era subito rivelato inadatto con le finalità di 
tutela degli interessi finanziari degli enti poiché si lasciava al libero arbitrio dell'ente medesimo 
l'iniziativa circa l'azione di risarcimento danni dinanzi al g.o. Per contro, dapprima la legge 142 del 
1990 e ora l'art. 93 del D.lgs.vo 267 del 2000, rinviano alle disposizioni vigenti in materia di 
responsabilità degli impiegati civili dello Stato là dove non è rinvenibile la distinzione precedente. In 
particolare, l'art. 18 del Testo unico sugli impiegati civili dello Stato (d.p.r. n. 3 del 57), con una 
accezione onnicomprensiva, individua nella "violazione degli obblighi di servizio" il presupposto - 
fattore del risarcimento e nell'art. 19 la Corte dei Conti quale giudice della materia. Di qui la nascita di 
un "sistema unificato" di responsabilità che consente alla procura contabile (organo esterno all'ente, e 
pertanto oltremodo sensibile a perseguire azioni amministrativi) l'iniziativa per il risarcimento a fronte 
di qualsivoglia condotta pregiudizievole per l'erario. 
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 Art. 18 della legge n. 349 del 1986 in materia di danno ambientale che attribuisce la giurisdizione al 
giudice ordinario. 
 5
principale della Corte dei conti. Non va dimenticato che questa particolare 
forma di responsabilità, prescindendo dalla sua dibattuta natura giuridica, ha 
come unico effetto il risarcimento del danno a favore della pubblica 
amministrazione in veste di ente esponenziale degli interessi dei consociati.  
   L'evoluzione vertiginosa che ha coinvolto l'intero sistema burocratico con 
l'obiettivo di porre finalmente gli apparati pubblici in una dimensione "paritetica 
e collaborativa" conformi alle esigenze dell'utenza, pare aver aperto alla 
possibilità di dare ingresso a nuove e molteplici ipotesi di responsabilità finora 
pressoché inimmaginabili: basti pensare al danno derivante dalla violazione di 
interessi legittimi contenuto nella storica sentenza della Cassazione n. 500 del 
1999 e dalla legge n. 205 del 2000, al danno all'immagine degli enti pubblici, 
ovvero al c.d. danno da disservizio. E' intuibile che queste circostanze generino 
un immediato effetto propulsivo su quegli operatori del settore pubblico 
particolarmente attenti alle trasformazioni in itinere, orientandoli quindi verso la 
concreta attuazione del principio di buon andamento della pubblica 
amministrazione sancito dall'art. 97 della Carta Costituzionale. 
   Occorre infine sottolineare che il concetto di responsabilità amministrativa 
differisce dal concetto di responsabilità contabile esclusivamente per la 
specificità delle obbligazioni che incombono sui soggetti sottoposti a 
quest'ultima (maneggio di beni, denaro, valori, etc.). Ravvisandosi, viceversa, 
identità negli elementi costitutivi, può affermarsi che la responsabilità contabile 
 6
risulti modellata sullo stesso paradigma che caratterizza la c.d. responsabilità 
amministrativa
6
. 
   Il termine responsabilità viene utilizzato nel nostro ordinamento con una 
pluralità di significati, indicando, a seconda dei casi, la titolarità di un potere di 
fare, la soggezione ad un obbligo di adempiere, l’imposizione di un obbligo ad 
un facere specifico. Il soggetto responsabile è il soggetto in capo al quale si 
riconosce il potere, l’obbligo o il dovere. Come accade per tutti i meccanismi di 
imputazione, la responsabilità ha una generale finalità di controllo sul soggetto 
titolare del potere, dell’obbligo o del dovere, sia pur in presenza di una pluralità 
di forme e modi di controllo. 
   La responsabilità della pubblica amministrazione  si pone a metà strada fra due 
grandi complessi normativi: la disciplina dell’amministrazione come pubblico 
potere e la disciplina della responsabilità di ciascun soggetto dell’ordinamento 
per il danno provocato
7
. 
   Parte della dottrina
8
 sostiene che l’estensione della responsabilità civile diretta 
ai funzionari ed ai dipendenti è l’unico elemento innovativo nelle disposizioni 
costituzionali, le quali rinviano alla legislazione ordinaria
9
 per ciò che concerne 
la catalogazione della responsabilità. 
                                                 
6
 PELINO SANTORO,La responsabilità ammininistrativa,penale e civile negli appalti pubblici, 
Milano,2002. 
7
 H.KELSEN, teoria generale del diritto e dello stato, ed.it.a cura di S.Cotta e G. Teves, 1984, pag.65, 
ove si definisce la responsabilità come l’assoggetabilità ad una sanzione che si produca nella 
violazione di un obbligo. 
8
 F.LEDDA, Dell’autorità e del consenso nel diritto dell’amministrazione pubblica, in Foro 
amm.,1997,II, pag. 1573. 
9
 Il rapporto fra disciplina costituzionale e disciplina dettata con legge ordinaria è stato affrontato per 
la prima volta in termini generali nella sentenza della Corte Costituzionale 14 marzo 1968, n.62. La 
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   Oggetto specifico delle disposizioni dell’art.28 è il rapporto fra responsabilità 
della pubblica amministrazione e la responsabilità del dipendente, mentre la 
norma generale sulla responsabilità della pubblica amministrazione è contenuta 
nell’art.113 della Costituzione. 
   Secondo una diversa tesi
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, l’art 28 andrebbe collegato,da un lato, alle 
disposizioni sul diritto di azione (art.24) e,dall’altro lato, alle disposizioni in 
materia di organizzazione amministrativa (art.97), ciò in considerazione del fatto  
che gli uffici dovrebbero avere una configurazione tale da consentire l’effettiva 
assunzione dell’imputazione della responsabilità, in sostanza si tratterebbe di 
una disposizione che andrebbe ad incidere sul rapporto di pubblico impiego. 
 
 
 
 
     
  
 
 
                                                                                                                                          
Corte, chiamata a valutare la costituzionalità degli art. 55 e 74 c.p.c. in materia di responsabilità dei 
magistrati, ha affermato, da una parte,che “ la responsabilità dello Stato si accompagna a quella dei 
funzionari e dei dipendenti nell’art.28 Cost. e nei principi della legislazione ordinaria, in modo che 
una legge che negasse al cittadino danneggiato dal giudice qualunque pretesa verso l’amministrazione 
statale sarebbe contraria a giustizia in un ordinamento che, anche a livello costituzionale, dà azione 
almeno alle vittime dell’attività amministrativa”e dall’altra parte che, l’art. 28 non esclude, grazie al 
rinvio alle leggi ordinarie una disciplina diversa per categorie o per situazione( V. anche C. cost. 
n.411/1988).   
10
 A.TRAVI, Responsabilità del pubblico dipendente e ordinamento del pubblico impiego nel dibattito 
alla Costituente, in Scelte della cultura giuridica, II, a cura di U. De Siervo, Bologna, Il Mulino, 
1980, pag.313 e ss. 
 8
1.2INQUADRAMENTO NORMATIVO ED EVOLUZIONE 
GIURISPRUDENZIALE DELLA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA 
PATRIMONIALE. 
   Con l’espressione responsabilità amministrativa si indica la responsabilità dei 
dipendenti pubblici per i danni causati agli enti di appartenenza da azioni od 
omissioni poste in essere nell’esercizio delle funzioni loro attribuite.
11
 
   Si caratterizza per: 
 ξ  rapporto funzionale lato sensu (Corte dei conti, Sez. 1, 24 luglio 1991 n. 
256, in Rivista Corte dei Conti , 1991, 4, I, 117);  
 ξ  unitarietà delle risorse finanziarie (Corte dei conti SS.R1 7 aprile 1992 n. 
159 e Sez. giur. Regione Puglia, 5 aprile 1993 n. 12, in Rivista Corte dei 
Conti, rispettivamente 1992, 3, I, 25 e 1993, 2, 1, 140; Corte dei conti, 
Sez. II, 12 marzo 1990 n. 75, ivi, 1990, 2, I, 73);  
 ξ  rapporto funzionale lato sensu in riferimento agli scopi di altro ente 
(Corte dei conti, Sez. I, 24 luglio 1991,n.256, cit. e 8 luglio 1992 n. 161, 
in Rivista Corte dei Conti 1992, 4, I, 50);  
 ξ  rapporto interorganico tra persona giuridica, organo ed ente pubblico 
(Corte dei conti, Sez. I, 3 marzo 1990 n. 76, inedita);  
 ξ  dipendenza funzionale nell'ambito della fase conclusiva di un 
procedimento amministrativo (Corte dei conti, Sez. I, 13 luglio 1987 n. 
104, in Rivista Corte dei Conti 1987, I, 1138, Corte dei conti, Sez. giur. 
                                                 
11
 Cit. Enciclopedia Giuridica Treccani, voce “responsabilità amministrativa”. 
 9
Regione Sicilia, 7 luglio 1993 n. 64, in Rivista Corte dei Conti 1993, 4, 
II, 114);  
 ξ  esercizio del potere di direttiva di un ente verso altro ente (Corte dei conti 
SS.RR. 28 marzo 1990 n. 655, Rivista Corte dei Conti 1990, 3, I, 58).  
   In base all’art.52 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, recante il Testo Unico delle 
leggi sulla Corte dei conti: “ I funzionari, impiegati ed agenti, civili e militari, 
compresi quelli dell’ordine giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni, 
aziende e gestioni statali a ordinamento autonomo che nell'esercizio delle loro 
funzioni, per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o negligenza, 
cagionino danno allo stato o ad altra amministrazione dalla quale dipendono, 
sono sottoposti alla giurisdizione della Corte nei casi e modi previsti dalla legge 
sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello stato e da 
leggi speciali”. 
   La legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello 
stato – R.D. 18 novembre 1923, n.2440- dispone all’art.82 che “ L’impiegato 
che per azione od omissione, anche solo colposa, nell’esercizio delle sue 
funzioni, cagioni danno allo stato, è tenuto a risarcirlo. Quando l’azione od 
omissione è dovuta al fatto di più impiegati, ciascuno risponde per la parte che 
vi ha presa, tenuto conto delle attribuzioni e dei doveri del suo ufficio, tranne 
che dimostri di aver agito per ordine superiore che era obbligato ad eseguire.”