Il caso Monsanto
segno
4
. La piralide potrebbe innanzi tutto estinguersi, ma l’evento viene
scongiurato per due vie: essa si nutre anche di altre specie vegetali, come il
pomodoro ed il peperone, benché anche talune di esse siano state a loro volta
geneticamente modificate; possono venire create “zone di rifugio”. Il parassita
potrebbe tuttavia entrare nel circolo della competizione ambientale e divenire
progressivamente resistente alla tossina Bt. In secondo luogo, vanno considerati
gli effetti che si riverbereranno sulle altre specie animali, come insetti predatori,
insetti impollinatori, come api o farfalle.
Nel giugno del ’99, perciò, i ministri di vari paesi membri (Italia, Francia,
Lussemburgo, Grecia e Danimarca) sottoscrivono una dichiarazione, nella quale
si impegnano ad impedire l’ingresso di nuovi ogm nel commercio dell’Unione
Europea. La Monsanto ed altre imprese prendono atto di questa moratoria, e non
ottengono dalla Commissione Europea alcun provvedimento autorizzatorio, né
impugnano il silenzio dinnanzi ai giudici europei.
Questa vicenda tuttavia, fa sorgere un dubbio all’osservatore abituato alle norme
di conclusione del procedimento
5
; il dubbio sta che l’amministrazione
Comunitaria non abbia un termine entro il quale è tenuta a provvedere, e che la
giurisprudenza comunitaria non ammette il ricorso contro il silenzio da parte dei
privati; In poche parole che il privato richiedente non sia assistito dall’operare
dell’amministrazione sovranazionale.
La nostra indagine ha una valenza duplice:
1° esaminare la fondatezza di questo dubbio, analizzando i cd. Poteri
Autoritativi
6
dell’Unione Europea nel settore della sicurezza alimentare, è le
garanzie assicurate al privato cittadino dalla giurisprudenza comunitaria.
2° vogliamo evidenziare, come la posizione dei privati nei confronti dei pubblici
poteri, comunitari e non, sia assistita da forme di tutela ulteriori, derivanti da
vincoli imposti all’operare dei poteri nazionali e delle garanzie globali.
4
Ci si avvale per descriverli sommariamente del lavoro di M. Delledonne N. Borzi (a cura di), Biotecnologie in agricoltura. Realtà,
sicurezza e futuro, Milano, Federchimica, Assiobitech, 2001, 8 ss. Un sunto sulle problematiche di settore anche in Ministero
dell’ambiente, Commissione tecnico-scientifica per la biosicurezza, Roma, s.d. ma 2001.
5
Art. 2,. 7 Agosto 1990, n. 241.
6
Per una rivisitazione in chiave critica del concetto di ‘autoritatività’, B.G. Mattarella, L’imperatività del provvedimento
amministrativo, Padova 2000. Id., Il provvedimento, In Trattato di Diritto Amministrativo a cura di S. Cassese.
2
Il caso Monsanto
2. Poteri amministrativi della comunità europea.
La tutela della sicurezza alimentare in passato era di competenza esclusiva dello
stato, oggi è una funzione condivisa con altri livelli di regolazione.
In Italia, l’alimentazione e la relativa tutela rientra nelle materie di competenza
concorrente o ripartita. In base alla modifica dell’art 117, comma 3, lo stato
stabilisce i principi generali nel rispetto dei principi Comunitari, mentre alle
regioni è lasciato la possibilità di definire la normativa di attuazione
7
. A loro
volta le funzioni amministrative sono ripartite tra stato, regioni ed enti locali
sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza sulla
base dell’art. 118.
In Europa invece buona parte dei poteri sono detenuti dalle istituzioni. Questo
processo definito di “comunitarizzazione” risale agli anni ’70, questa
modificazione strutturale era spinta dalla volontà di salvaguardare la libertà di
circolazione dei prodotti alimentari, la quale era minacciata dalla difformità
delle regole nazionali in materia, questo processo si è sostanziato in un ampia
armonizzazione normativa e al mutuo riconoscimento
8
. Ciò ha fatto cadere le
principali barriere ed ostacoli alla libera circolazione degli alimenti e, nello
stesso, tempo ha incrementato il livello di tutela della salute umana nell’ambito
del mercato unico
9
.
Sul piano normativo,il settore della sicurezza alimentare è caratterizzato da un
assetto-multi livello,nel quale fonti infanazionali, nazionali concorrono e si
integrano fra di loro
10
.
Sul piano invece esecutivo, invece, prevale una scissione del lavoro ispirata a
due criteri.
In orizzontale in pratica i rapporti tra apparati tecnici e politici, vige una netta
separazione tra Valutazione del rischio per la salute umana (Risk assessment) e
7
Art. 117, comma 3, Cost. Il problema che questo riparto pone è “se i vincoli derivanti dall’ ordinamento non prevalgono,
imponendo una legislazione nazionale che vada oltre la determinazione di principi generali” (così Cassese, Proposte per un autorità
nazionale per la sicurezza alimentare, in Giornale di diritto amministrativo, 2002,800).
8
Cfr. E. Vos, Market Building, Social Regulation and Scientific Expertise: An introduction, in Integrating Scientific Expertise into
Regulatory Decisions-Making, ed. By C. Geroges_ K.H. Ladeur_ E. Vos baden baden, 1997, 127 ss. In generale sul processo di
erosione della potestà regolatoria statale ad opera della Comunità europea.
9
Cfr. art. 95, comma 3, e 152 Tr. Ce. Gli stessi obiettivi sono enunciati dal regolamento n 178/2002 del 28 gennaio 2002, che
menziona anche fini ulteriori, quali la tutela dell’ambiente e della sicurezza dei lavoratori (considerando 37 e art. 5, com. 1reg n
178/2002). Sulla disciplina si veda S. Cassese, La nuova disciplina comunitaria alimentare, Milano 2002, 13 ss.
10
Per un sintetico quadro d’insieme si veda , A. Maltoni, Sicurezza alimentare, in Dizionario di diritto pubblico, VI, acura di S.
Cassese, milno 2006 5545 ss.
3
Il caso Monsanto
l’attività di gestione del rischio (Risk management)
11
. Il primo è affidato ad
organismi tecnici (nella C.E. questa attività è demandata all‘Autorità europea
per la sicurezza alimentare cd. EFSA) i quali garantiscono che la valutazione del
rischio sia effettiva, e realizzata in maniera indipendente, obiettiva e trasparente.
In Italia la valutazione del rischio appare un campo ancora in via di definizione,
in quanto la distribuzione delle competenze in materia di risk assessment è
particolarmente confusa. Un esempio di tale confusione la si evince nel compito
di valutare i rischi derivanti dagli Ogm, tale compito non è assegnato né
all‘istituto superiore della sanità, né assegnato all’istituto di ricerca per gli
alimenti e la nutrizione, ma ad una apposita commissione interministeriale di
valutazione, istituita nel 2006 ex-novo.
I compiti di risk management sono affidati alle amministrazioni politicamente
responsabili, cioè alla Commissione e alle autorità nazionali del settore.
Quest’ultime sono chiamate a decidere, sulla base del parere fornito dagli
organismi di risk assessment, ed eventualmente quali provvedimenti attuare (es.
nei casi in cui un alimento sia potenzialmente dannoso alla salute umana
12
).
In verticale, nei rapporti tra stato e U.E., il criterio principale di distribuzione è
la Sussidiarietà.
Agli Stati spetta esercitare i compiti di controllo e sanzionatori previsti dalla
normativa, in particolare verificare il rispetto degli obblighi di etichettatura,
pubblicità e filiera produttiva, i controlli avvengono lungo l'intera catena
alimentare « dalla fattoria alla tavola ».
Alla Commissione, invece, spettano poteri amministrativi arbitrali e d’urgenza,
tale esercizio a livello sovranazionale è necessario per mitigare o annullare
divergenze attuali o potenziali tra i regolatori interni. Si tratta essenzialmente, di
poteri riguardanti l’autorizzazione all‘immissione di specifici prodotti alimentari
(ad esempio OGM), quando manchi un accordo tra le autorità nazionali; e di
11
Si tratta di uno dei “principi generali della legislazione alimentare”, enunciato dal regolamento Ce n. 178/2002. Gli Stati membri
si sono conformati a tali principi dal 1° gennaio 2007; fino ad allora, essi hanno funto da canoni interpretativi (art. 4 commi 3 e 4,
reg n. 178/2002) .
12
Tra i criteri-guida di tale scelta vi è un altro principio previsto dal regolamento n 178/2002, non come principio di precauzione.
In base al quale, le autorità politiche sono legittimate, quando si versi in una situazione di incertezza scientifica circa l’esistenza di
rischi per la saluta umana, ad adottare misure dirette ad impedire o la libera circolazione dell’alimento potenzialmente dannoso. In
simili casi, l’adozione di misure gestione di carattere provvisorio è ammessa quando serva a garantire un elevato livello di tutela
della salute dei consumatori e sempre che il provvedimento sia proporzionato allo scopo da raggiungere (reg. 178/2002 art. 7).
4
Il caso Monsanto
poteri di sospensione del commercio di alimenti, in particolari situazioni di
allarme, emergenza e crisi
13
.
Questi poteri a prima vista potrebbero sembrare speculari, ma in realtà i primi
producono atti amministrativi a carattere individuale, i secondi generale.
2.1 Poteri arbitrali.
Di regola il compito di autorizzare l’immissione in commercio di alimenti spetta
allo Stato, anche se alcune discipline di settore attribuiscono tale potere alla
Commissione . L’ipotesi che è più nota a livello europeo è il potere di decidere
l’immissione di OGM in commercio, disciplinata dalla parte C della direttiva
CE 2001/18, ora però modificata dal regolamento n. 1829/2003
14
.
Il procedimento di autorizzazione è ad istanza a parte. Quest’ultimo si avvia ad
opera di un soggetto interessato, il quale presenta una notifica alle autorità
competenti di uno Stato membro. In base 2001/18/Ce, che ora, si applica agli
Ogm non destinati all’alimentazione umana, nella fase istruttoria, l’autorità
nazionale ha 90 giorni di tempo per valutare la sicurezza del prodotto. La
valutazione viene comunicata al notificante, alla Commissione e, tramite la
stessa, comunicata agli altri Stati membri
15
. Tale iter si conclude con
l’emanazione di un autorizzazione all‘immissione in commercio
16
, dalla stessa
autorità nazionale competente -il processo comincia e termina a livello
nazionale- questa ipotesi è definita “Procedura standard”, tale procedura si
verifica nel momento in cui non ci siano obiezioni motivate da parte degli altri
Stati membri o dalla Commissione, o anche quando le divergenze che sorgono
durante il processo si concludono o si risolvono prima del termine previsto.
Quando, invece, sorgono contrasti tra le autorità nazionali o tra queste e la
Commissione che non vengono appianate, la procedura diventa “composta” in
quanto inizia una fase di competenza Sovranazionale
17
. In questo caso il potere
autorizzatorio è direttamente trasferito alla Commissione, la nuova disciplina
13
Cfr S. Cassese, La nuova disciplina alimentare europea, cit., 15. Sulla distribuzione delle competenze amministrative nel settore
della sicurezza alimentare si vedano, altresì, M. Diez de Velasco Vallejo – J.M. Sobrino Herredia, Vers une politique comunitarie
de sicuritè alimentaire, in Melanges en Hommage à Jean-Victor Luis, Bruxelles, 2003, 119 ss.
14
La disciplina in materia è completata dal regolamento comunitario n. 1829/2003, concernente la tracciabilità e l’etichettatura di
Ogm, di cui ne parleremo nel capitolo successivo.
15
Art. 15 comma 3, direttiva 2001/18/Ce.
16
Art. 14, direttiva 2001/18/Ce.
17
La c.d. procedura comunitaria per le obiezioni, disc. Art. 18, dir. 2001/18/Ce, non è una procedura autonoma, ma , piuttosto, la
fase Sovranazionale di un procedimento composito, che inizia a livello domestico e si conclude a livello comunitario con la
decisione della Commissione Si veda in, Il procedimento amministrativo nel diritto europeo, A cura di F. Bignami – S. Cassese,
Milano, 2004.
5
Il caso Monsanto
prevista dal regolamento n. 1829/2003 per gli Ogm destinati all’alimentazione.
La Commissione prima di emettere il suo parere è tenuta ad acquisire altri due
pareri, il primo è fornito dall’Efsa, la quale svolge un’attività istruttoria molto
accurata (Risk assessment); ed il secondo parere è fornito da un comitato della
comitologia, che controlla la Commissione nell’adozione della decisione finale
(Risk management)
18
.
La decisione finale della Commissione, una volta assunta, viene notificata non
al privato che ha posto l’istanza, ma all’amministrazione Nazionale competente
in materia. Quest’ultima concede l’autorizzazione all’immissione in commercio
o la rinnova e la trasmette al soggetto che ha posto l’istanza e agli altri Stati
membri, nel termine di trenta giorni dalla pubblicazione o dalla notifica della
decisione
19
. Tale procedimento è strutturato in modo tale che non ci sia nessun
legame diretto tra privato che pone l’istanza e la Commissione, il richiedente si
rivolge all’autorità nazionale competente, la quale fornirà la decisione della
Commissione alla fine del procedimento.
Tale conclusione del procedimento è oggetto di ampie discussioni. La questione
è se a seguito di un parere favorevole della Commissione, l’autorità Nazionale
possa rifiutare il proprio consenso, ovvero possa non rilasciare il provvedimento
autorizzatorio. I giudici comunitari rifiutano tale possibilità, affermando che gli
Stati mebri hanno una competenza “Vincolata”, questa definizione data dai
giudici impone agli stati membri di conformarsi alla decisione comunitaria
20
. In
effetti, se si analizza bene tutto il procedimento, si evince che le autorità
domestiche non esercitano alcun margine autonomo di discrezionalità, essendo
tutti gli elementi già predeterminati a livello sovranazionale. L’amministrazione
interna interviene nella fase conclusiva del processo come mera passe-parole.
La mancata corrispondenza tra l’amministrazione nazionale (destinatario
formale) e il privato notificante (destinatario sostanziale) è solo il riflesso della
particolare modalità di esternazione del provvedimento decisa dal legislatore
comunitario. Non vale, invece, a negare la natura provvedimentale della
18
Artt. 6 e 7, reg. n. 1829/2003. La procedura di comitato prevista dall’art. 35 del reg. è la procedura di regolamentazione,
disciplinata in termini generali dall’art. 5 della decisione 1999/468/Ce (cd. Decisione comitologia). In base a tale procedura, tale
parere del comitato è vincolante: se la maggioranza qualificata dei membri del comitato (che sono funzionari nazionali) non è
favorevole al progetto di misura, la Commissione non può procedere all’approvazione formale, ma deve sottoporre la proposta al
Consiglio. In merito all’organizzazione e al funzionamento delle varie tipologie dei comitati si veda a M. Savino, I comitati
dell’Unione europea. La collegialità amministrativa negli ordinamenti compositi, Milano, 2005.
19
Art. 18, comma 2 direttiva 2001/18/Ce. Si veda E. Brosset, The prior suthorization Procedure Adopted for the DeliberateRelase
into the Environment of Genetically Modified Organisms: the Complexities of Balancing Community and National Competences, in
European Law Journal, 5/2004, vol. 10, 555 ss.
20
Corte di giustizia, 21 marzo 2000, greenpeace France c Ministere de L’Agriculture et de la Peche, causa C-6/99, par. 28 e 30.
6
Il caso Monsanto
decisione presa dalla Commissione: è il contenuto di quella decisione, (e non
l’atto di esternazione emanato dall’autorità domestica), che incide sulla sfera di
libertà del privato. Anzi con la nuova disciplina degli Ogm alimentari l’art. 7 co.
4 del reg. n 1829/2003 definisce che sia la stessa Commissione a comunicare
senza indugio la decisione al privato richiedente, questa modifica ripropone la
possibilità di una dialettica autorità-libertà e la correlativa esigenza di tutela del
privato.
2.2 Poteri d’urgenza.
Il 27 marzo 2002 la Commissione sospende l’immissione sul mercato e
l’importazione di dolciumi a base di sostanze gelatinose contenenti l’additivo E
425 kojnak. Tale decisione a seguito, della morte di alcuni bambini, causata da
coppette contenenti questo additivo, alcuni Stati membri vietano in via cautelare
l’ingresso di questi prodotti, altri Stati membri invece restano indifferenti. La
Commissione dopo essere stata informata e dopo aver consultato la
Commissione permanente per la catena alimentare
21
e, preso atto della gravità
della situazione, sospende il commercio e l’importazione di tale prodotto
alimentare contenente l’additivo E 425. Formalmente, la decisione così assunta
dalla Commissione sembrerebbe non avere una natura di provvedimento
amministrativo, in quanto non è destinata né ai commercianti né agli importatori
dell’alimento, bensì agli Stati
22
. L’atto non lascia trasparire nessun
collegamento con i privati. Dobbiamo però considerare i seguenti aspetti:
Innanzi tutto il procedimento inizia e termina a livello Sovranazionale, in
quanto l’iniziativa spetta alla Commissione, per l’istruttoria è sempre la
commissione a definire se sussistono i due presupposti per l’adozione del
provvedimento sospensivo: “L’accertamento di un reale rischio, grave per la
salute umana e l’impossibilità di affrontare la situazione di emergenza
mediante misure di sussidiarietà ovvero misure nazionali”. Nella fase decisoria,
è sempre la Commissione che assume la decisione, dopo aver sottoposto il
progetto di misura al parere di un comitato di regolamentazione
23
. La
21
Si Tratta di un comitato della comitologia, consultato secondo la procedura di regolazione, ai sensi dell’art. 58, reg. n. 178/2002.
22
L’art. 2, dec. 2002/247/Ce espressamente prevede: “Gli Stati membri sono destinatari della presente decisione”.
23
La consultazione di questo Comitato non è finalizzata all’acquisizione di una valutazione tecnica circa l’esistenza del rischio
(Risk assessment), ma al coinvolgimento delle amministrazioni statali nella decisione circa la gestione del rischio (Risk
management).
7
Ricevi informazioni sui nostri servizi, sulle offerte e non perdere news e consigli su università e lavoro.
