La collaborazione pubblico-privato nella realizzazione di programmi complessi: dalla valutazione ex ante alla verifica in itinere della redditività dell'investimento

La collaborazione pubblico-privato nella realizzazione di programmi complessi: dalla 
valutazione ex-ante alla verifica in itinere della redditività dell’investimento 
 
 
 
 
IV
 
varia, di volta in volta, secondo la tipologia di ogni programma. Allo scopo di sviluppare 
tale ragionamento su base economico-estimativa, la tesi affronta criticamente la possibilità 
di adattare nuovi strumenti di valutazione in itinere ad un contesto di collaborazione fra 
pubblico e privato, ove esiste un problema di condivisione e ripartizione dei rischi ma, allo 
stesso tempo, di redistribuzione della redditività in funzione dei bisogni della collettività.  
A tale scopo, il Capitolo 3 approfondisce, anche dal punto di vista epistemologico, 
la questione dell’approccio alla valutazione in una nuova prospettiva. Esso mette a 
confronto le matrici teoriche del Project Management (PM) e della Teoria delle Opzioni 
Reali (Real Option Theory – ROT).  Entrambi gli approcci si confrontano in effetti con la 
variabile temporale, fornendo tuttavia soluzioni diverse alla gestione della componente 
incerta legata al realizzazione di un progetto.  Nel campo degli investimenti immobiliari è 
infatti necessaria una tecnica che vada oltre il concetto di management del progetto, in 
grado di risolvere l’incertezza e il rischio connessi alle scelte legate espressamente alle 
destinazioni d’uso. Occorre ricordare che decisioni simultanee vs. sequenziali 
d’investimento caratterizzano spesso i mercati immobiliari. Un programma che prevede al 
suo interno opzioni che garantiscono un adeguato livello di flessibilità, può rappresentare 
senza dubbio un vantaggio per entrambi gli operatori interessati alla sua attuazione.  
Il Capitolo 3 evidenzia, in sintesi, come la ROT applicata al settore immobiliare 
offra la possibilità di definire, in fase di contrattazione tra pubblico e privato, un set di 
opzioni da poter esercitare durante le successive fasi di realizzazione. In particolare, tale 
Capitolo serve da introduzione all’analisi di un secondo caso di studio che porterà alle 
Conclusioni del presente lavoro. 
 
I. La collaborazione pubblico-privato per la trasformazione della città 
 
 
 
 
 
1
 
Capitolo I 
 
La collaborazione pubblico-privato per la trasformazione della città 
 
1.1.  Introduzione 
 
Il rapporto tra pubblico e privato che si evince dagli strumenti urbanistici utilizzati 
nell’attuazione delle politiche urbanistiche, dagli anni ’50 ad oggi, è profondamente 
cambiato. Appare evidente come la natura di questo rapporto abbia influenzato la 
trasformazione della città a partire dal secondo dopoguerra, con i Piani di Ricostruzione 
prima, che con il boom economico degli anni ’60 hanno portato a una crescita smisurata 
delle dimensioni della città e delle periferie, sino ad arrivare ad oggi, con l’affermarsi delle 
politiche di recupero urbano e riuso delle aree industriali dismesse.   
Appare anche evidente come gli strumenti di pianificazione ordinari, “…pensati 
per regolare la fase di espansione e sviluppo della città, si dimostrino poco idonei a 
guidarne gli odierni processi di riuso” (Fusero, 2004, 18).  
In questo primo capitolo si cercherà di definire il contesto nel quale il rapporto 
pubblico-privato, che ha caratterizzato la seconda parte del secolo scorso, si è evoluto e 
trasformato, partendo dalla legge urbanistica fondamentale sino alle esperienze di 
programmazione complessa, protagoniste della trasformazione della città nell’ultimo 
decennio. Queste ultime verranno, a loro volta, analizzate e raggruppate in filoni, sulla 
base delle finalità che intendono perseguire: riqualificazione urbana, sviluppo locale e/o 
rigenerazione urbana. 
 
1.2.  Convenzione urbanistica e onerosità della concessione edilizia 
 
Alla fine della seconda guerra mondiale la legge urbanistica fondamentale n. 1150 
del 1942, nata al fine di provvedere con urgenza alla ricostruzione degli abitati distrutti o 
danneggiati, rimane praticamente priva di attuazione per diversi anni. Vengono infatti 
I. La collaborazione pubblico-privato per la trasformazione della città 
 
 
 
 
 
2
 
introdotti, in questo primo periodo, con disposizioni speciali
1
, i Piani di Ricostruzione che 
comprendono, in un unico documento, le previsioni dei piani regolatori e dei piani 
particolareggiati.  
Uno dei primi settori verso i quali si concretizzano le politiche di pianificazione 
urbanistica è rappresentato dall’edilizia abitativa pubblica. La Legge n. 167 del 1962 che 
introduce i Piani di Zona, si pone infatti come obiettivo il reperimento di aree da destinare 
all’edilizia economica e popolare. I Piani di Zona si configurano praticamente come Piani 
Particolareggiati di iniziativa pubblica, finalizzati alla realizzazione di residenze per le 
classi di popolazione meno abbienti attraverso l’esproprio dei relativi
2
 terreni. Nelle zone 
incluse dai piani e con priorità rispetto alle altre, i Comuni sono obbligati a provvedere alla 
sistemazione della rete viabile e all’allacciamento alla rete dei pubblici servizi. Viene 
quindi effettuato un primo elenco delle opere di urbanizzazione essenziali, ponendo a 
carico dei Comuni l’onere della realizzazione. L’attuazione della Legge incontra però 
alcuni ostacoli dovuti sostanzialmente a vizi di incostituzionalità, relativi alla modalità di 
determinazione dell’indennità di esproprio dei terreni acquisiti per la formazione dei piani, 
ma anche a causa delle scarse risorse finanziarie stanziate dallo Stato per l’acquisto delle 
aree a la realizzazione delle opere di urbanizzazione.  
Superata l’emergenza, negli anni successivi, il convenzionamento tra operatori 
privati e Amministrazione rappresenta una vera e propria strategia di pianificazione. Infatti 
attraverso l’adozione di Piani Regolatori Generali o di Programmi Fabbricazione nei casi 
meno complessi, le possibilità di edificazione vengono vincolate al rispetto di questi 
strumenti urbanistici. Per i proprietari delle aree e per gli altri operatori del settore 
interessati a realizzare nuove edificazioni, si apre la strada della trattativa con il pubblico. 
Gli accordi tra le controparti vengono ufficializzati tramite la stipula di una convenzione, 
dove l’operatore privato si impegna, di solito, a realizzare gratuitamente le opere di 
urbanizzazione primaria, contribuendo anche alla realizzazione delle opere di 
                                                 
1
 DL 1-3-1945 n. 154 recante Norme per i piani di ricostruzione degli abitati danneggiati dalla guerra, 
perfezionato successivamente dalla legge 27-10-1951 n. 1402. I DM 29-5-1945 e 20-8-1945 recano l’elenco 
dei Comuni danneggiati obbligati a dotarsi di un piano di ricostruzione. Altri piani di ricostruzione di abitati 
colpiti da calamità naturali sono stati previsti da disposizioni speciali successive adottando la legge 27-10-
1951 n. 1402 alle diverse circostanze. 
2
 L’indennità di espropriazione viene determinata in base al valore venale riferito a due anni precedenti alla 
deliberazione comunale di adozione del piano, e determinato senza tenere conto degli incrementi di valore 
dipendenti dalla sua formazione e attuazione. 
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3
 
urbanizzazione secondaria. L’Amministrazione invece si impegna a recepire nello 
strumento urbanistico generale gli accordi pattuiti in sede di convenzione e a realizzare 
alcune opere infrastrutturali a scala urbana, funzionali all’insediamento privato. La 
Convenzione Urbanistica, inizialmente in forma non obbligatoria e successivamente resa 
tale dopo l’approvazione della Legge 765 del 1967, regola i rapporti tra gli attori pubblici e 
privati che operano sulla città. Prima di questa legge l’apporto fornito dagli attori privati 
alla costruzione della città pubblica, veniva regolamentato attraverso i Piani di 
Lottizzazione convenzionata di cui all’art. 28 della Legge 1150 del 1942. Come sottolinea 
lo stesso Campos Venuti, il processo di urbanizzazione dei suoli attraverso l’applicazione 
di questo strumento urbanistico, si ripercuote sulla collettività generando sostanzialmente 
tre tipi di effetti: 
a. La collettività realizza interamente a sue spese le opere di urbanizzazione 
primaria o tecnica (rete stradale, di fognature, del gas, elettrica e idrica) 
necessarie alla valorizzazione edificatoria dei terreni privati. In questo caso 
talvolta il comune paga ai privati al valore di mercato l’area stradale, che altre 
volte viene invece ceduta gratuitamente o in cambio di un aumento di volume 
edificabile. 
b. La collettività realizza interamente a sue spese le operazioni di urbanizzazione 
secondaria o sociale, (attrezzature di quartiere scolastiche, assistenziali, 
sanitarie, annonarie, sportive, ricreative, ecc.). Queste opere aumentano il 
valore edificatorio dei terreni privati e costituiscono un complemento 
indispensabile alle opere precedenti; nella grande maggioranza dei casi la 
collettività, oltre a sostenere le spese di costruzione, acquista, a valore di 
mercato, le aree necessarie alle attrezzature. 
c. La collettività sostiene interamente anche l’urbanizzazione generale del 
territorio (attrezzature e servizi di carattere cittadino, trasporti pubblici, 
nettezza urbana, ecc.) affrontando le spese relative alle aree, alle costruzioni, 
agli impianti, alla gestione, al personale, ecc.; anche queste ultime aumentano 
il valore edificatorio dei suoli
3
. 
                                                 
3
 G. Campos Venuti, Amministrare l’urbanistica, Einaudi, Torino, 1967. 
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4
 
Risulta quindi evidente come l’operatore privato, proprietario dei suoli edificabili, 
diventi il destinatario privilegiato di tutti i benefici derivanti dagli investimenti che 
l’Amministrazione realizza, scaricandone i costi sull’intera collettività, a supporto dei Piani 
di Lottizzazione. Questo è il contesto che caratterizza lo sviluppo e la crescita delle città 
nell’immediato dopoguerra. Lo stesso Stanghellini definisce il modus operandi che 
caratterizza questo periodo come  “…il meccanismo della pubblicizzazione dei costi e della 
privatizzazione dei benefici che presiede allo sviluppo urbano…” (Stanghellini, 1990, 21). 
Solo dopo l’entrata in vigore della Legge “Ponte” viene introdotto l’obbligo per gli 
operatori privati, che intendono realizzare Piani di Lottizzazione, di contribuire alla 
realizzazione di quei servizi essenziali alla vivibilità dei nuovi quartieri edificati. Infatti 
con la Legge 765 del 1967 l’attività edilizia viene subordinata all’esistenza delle opere di 
urbanizzazione primaria
4
 o dalla previsione da parte dei comuni dell’attuazione delle stesse 
nel successivo triennio, o all’impegno dei privati di procedere all’attuazione delle 
medesime contemporaneamente alla costruzione. La natura delle prestazioni che 
l’Amministrazione può richiedere al privato che propone la lottizzazione è così articolata: 
− cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria; 
− cessione gratuita di quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria
5
; 
− realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria; 
− realizzazione di quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria oppure 
realizzazione degli allacciamenti ai pubblici esercizi già esistenti. 
Il crescente livello di specializzazione richiesto agli operatori del settore favorisce 
“…l’emergere della figura dell’operatore immobiliare, colui che è in grado di mobilitare 
interessi e capitali, aprendo nuovi mercati. A differenza degli attori che lo avevano 
preceduto egli tende a massimizzare i profitti attraverso l’accentramento delle funzioni 
svolte, dall’ideazione, alla progettazione, alla commercializzazione “chiavi in mano”, 
offrendo sul mercato un “pacchetto” di prestazioni (accessibilità, attrezzature, ambiente, 
                                                 
4
 Una classificazione delle opere di urbanizzazione primaria viene definita nell’art. 4 dalla legge n. 847 del 
1964: strade residenziali, spazi di sosta e parcheggio, fognatura, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia 
elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato.  
5
 Una classificazione delle opere di urbanizzazione secondaria viene definita dalla circolare ministeriale di 
applicazione della Legge n. 765 come “tutte quelle che sono necessarie alla vita di quartiere e poste al suo 
servizio: scuole, chiese, centri sociali, ambulatori, mercati, ecc…”. Successivamente l’art. 44 della legge n. 
865 del 1971 specifica tra questa categoria di opere le seguenti attrezzature: asilo nido, scuola materna, 
scuola dell’obbligo, mercati di quartiere, delegazioni comunali, impianti sportivi di quartiere, chiese, impianti 
sociali, attrezzature culturali e sanitarie, aree verdi di quartiere. 
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5
 
ambiente, riconoscibilità sociale) di cui il manufatto edilizio è solo una delle 
componenti.”(Fusero, 2004, 26).  
Il contributo fornito dall’operatore immobiliare alla realizzazione della città 
pubblica, nel periodo a cavallo tra gli anni ’60 e ’70, è ovviamente volto alla ricerca, 
attraverso la contrattazione con l’Amministrazione, della minore quantità di infrastrutture e 
servizi da realizzare e cedere alla collettività. Infatti, mentre la legge vincola alla 
realizzazione di aree residenziali l’offerta delle opere pubbliche caratterizzanti le 
urbanizzazioni primarie in modo rigido, non produce gli stessi effetti per quanto riguarda la 
realizzazione di tutti quei servizi necessari alla vita di quartiere, inseriti nella categoria 
delle opere di urbanizzazione secondaria. L’onere della realizzazione di questi viene 
lasciato ancora in capo all’ente pubblico. Tutto ciò contribuisce alla determinazione di quel 
ritardo cronico, a carico della futura popolazione insediata, che esiste tra lo sviluppo di 
insediamenti urbani e la realizzazione delle infrastrutture a servizio degli stessi. Il recupero 
di aree e soprattutto di risorse da destinare al completamento dell’offerta di infrastrutture e 
servizi, rappresenta il cosiddetto fabbisogno pregresso; esso è ancora oggi uno dei 
principali temi delle politiche urbanistiche volte alla trasformazione delle aree dismesse 
inserite nella più ampia casistica dei programmi complessi. 
Il riconoscimento della rilevanza del problema della casa è alla base della Legge 
865 del 1971, che “…allarga ulteriormente la sfera pubblicistica nell’uso del suolo e 
riduce il costo degli interventi di edilizia residenziale pubblica” (Stanghellini, 1990, 41). 
Vengono infatti stabilite nuove norme in materia di espropriazione, con l’obiettivo di 
“…depurare il valore dei terreni agricoli assoggettati ad esproprio dalla rendita fondiaria 
urbana”
6
 (Ibidem).  
Con l’approvazione della Legge n. 10 del 1977
7
, Norme per le edificabilità dei 
suoli, vengono introdotte alcune importanti novità relative al rapporto tra operatori privati 
e amministrazione pubblica. Questa legge innova “… la disciplina della licenza edilizia di 
cui all’art. 31 della Legge n. 1150 del 1942, sia mutandone la denominazione in 
                                                 
6
 “I criteri per determinare l’indennità espropriativi risultano del tutto nuovi rispetto ai precedenti che 
facevano riferimento al valore di mercato. L’indennità viene ancorata al valore agricolo medio, determinato 
annualmente per le tipologie colturali delle regioni agrarie, maggiorato da coefficienti correttivi onde tener 
conto della posizione del terreno” (Stanghellini, 1990, 41). 
7
 Modificata e integrata dal DPR n. 380 del 6 giugno 2001, Testo unico delle disposizioni legislative e 
regolamentari in materia edilizia. 
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6
 
concessione, sia definendone regolamentandone più ampiamente le caratteristiche 
specifiche”. (Ognibene, 1994, 108). 
Secondo tale legge “…ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed 
edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi e l’esecuzione delle 
opere è subordinata a concessione da parte del Sindaco”
8
 Il contributo che deve essere 
versato al Comune per ottenere la concessione edilizia viene previsto dall’art. 3 e consta di 
due parti: la prima rapportata all’incidenza degli oneri di urbanizzazione
9
 e la seconda al 
costo di costruzione
10
 alla quale la concessione si riferisce. 
La legge introduce alcune modifiche riguardanti la normativa sulle espropriazioni
11
, 
rispetto alla 865 del 1971 e anche alcune novità utili all’esercizio di un maggior controllo 
pubblico sul diritto di costruire. Viene di fatto istituito il principio giuridico della 
separazione tra il diritto di proprietà del suolo e il diritto di costruire, riservando questo 
ultimo alla collettività. Durante l’iter parlamentare della legge, questo principio viene però 
di molto ridimensionato e ricondotto al principio della partecipazione, da parte del privato 
che costruisce sul proprio terreno, agli oneri che la sua iniziativa pone a carico della 
collettività. Inoltre la sentenza della corte costituzionale n. 5 del 1980 annulla i criteri di 
valutazione dell’indennità di esproprio stabiliti dalla legge, affermando inoltre che il diritto 
di edificare continua ad essere un requisito del diritto di proprietà. Questa sentenza crea 
importanti ripercussioni sull’attuazione degli strumenti urbanistici da parte dei Comuni, 
comportando di fatto l’impossibilità, per questi ultimi, di recuperare aree sufficienti alla 
                                                 
8
 art. 1 della Legge n. 10 del 1977. 
9
 L’incidenza degli oneri sui costi urbanizzativi, ai sensi dell’art. 5 della Legge 10 del 1977 è stabilita “con 
deliberazione del consiglio comunale in base a tabelle parametriche che la regione definisce… per classi di 
comuni in relazione: a. all’ampiezza e all’andamento demografico dei comuni; b. alle caratteristiche 
demografiche dei comuni; c. alle destinazioni di zona previste negli strumenti urbanistici vigenti; d. ai limiti 
e ai rapporti minimi inderogabili” fissato dal DM n. 1444 del 1968. 
10 
Il costo di costruzione alla quale è rapportata la seconda parte del contributo viene determinato: dal 
Ministero dei LLPP con decreto annuale, per i nuovi edifici a destinazione residenziale, (si tratta cioè di un 
costo convenzionale); dal Comune, in relazione al costo degli interventi così come risulta dal progetto, per gli 
edifici residenziali esistenti; dal Comune, con apposita deliberazione del Consiglio Comunale, per gli edifici 
a destinazione turistica, commerciale e direzionale.
 
11
 L’indennità di esproprio è commisurata al valore medio corrispondente al tipo di coltura in atto nell’area 
da espropriare. Nel caso di terreni edificabili, l’indennità è basata sul valore agricolo medio della coltura più 
pregiata tra quelle nella regione agraria. Il valore così determinato è poi moltiplicato per un coefficiente 
variabile a seconda della dimensione del comune; nel caso di cessione volontaria tali indennità sono 
aumentate del 50%, oppure triplicate se il proprietario è coltivatore diretto. In caso di mancata accettazione, 
da parte dell’espropriato, dell’indennità così stabilita, occorre invece attendere una valutazione effettuata 
caso per caso da parte di una Commissione Provinciale. 
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7
 
realizzazione delle infrastrutture e dei servizi pubblici, previste dai Piani Regolatori 
vigenti. 
Inoltre l’art. 13 della legge, prescrive che l’attuazione degli strumenti urbanistici 
generali avvenga mediante Programmi Pluriennali di Attuazione (PPA), i cui contenuti e 
procedure di formazione sono fissati con provvedimenti legislativi regionali.  
Il PPA “…non è uno strumento urbanistico vero e proprio, ma uno strumento 
amministrativo che rende realizzabili le previsioni dello strumento urbanistico generale 
per archi temporali definiti (3 – 5 anni) in base ai fabbisogni di interventi nei diversi 
settori (infrastrutture, servizi, insediamenti produttivi, insediamenti direzionali, 
commerciali e turistici, residenze) e tenendo conto delle disponibilità di risorse pubbliche 
e private” (Ognibene, 1994, 185). Si cerca in questo modo di programmare e gestire gli 
investimenti sul territorio, nel quadro degli strumenti urbanistici vigenti, considerando 
soprattutto le disponibilità dei vari soggetti interessati all’attuazione. Infatti, in presenza di 
PPA, soltanto i proprietari le cui aree sono ivi comprese possono richiedere la concessione 
edilizia. Inoltre, con l’inserimento all’interno del PPA, il proprietario acquisisce il diritto di 
edificare, ma, allo stesso tempo, ottiene anche il dovere di chiedere e utilizzare la 
concessione, pena l’esproprio. 
 Per quanto riguarda le opere di urbanizzazione la legge opera una distinzione tra tre 
tipologie distinte: primarie
12
, secondarie
13
 e indotte
14
. Vi è poi una categoria di opere di 
urbanizzazione che non rientra nelle tre precedenti; è quella delle opere necessarie per 
collegare una zona ai pubblici servizi
15
. 
La definizione delle tabelle parametriche alle quali i Comuni devono riferirsi per il 
calcolo degli oneri di urbanizzazione viene però affrontata in maniera sintetica da parte 
delle Regioni. Come sottolinea lo stesso Stanghellini, molte Regioni propongono dei valori 
                                                 
12
 Vedi nota 4. 
13
 Vedi nota 5. 
14
 Sono opere di urbanizzazione indotte, secondo, per esempio, l’art. 51 della legge urbanistica regionale 
piemontese n. 56 del 1977 le seguenti: parcheggi in superficie, in soprassuolo e in sottosuolo, sovrappassi e 
sottopassi pedonali e veicolari; impianti di trasporto collettivo di interesse comunale e intercomunale; mense 
aziendali a servizio di insediamenti industriali o artigianali; impianti tecnici di interesse comunale o sovra-
comunale; impianti di smaltimento dei rifiuti solidi; sistemazione a verde delle fasce di protezione stradale, 
cimiteriale, di impianti produttivi e di sponde di fiumi e laghi; manufatti occorrenti per arginature e 
terrazzamenti e per opere di consolidamento del terreno. 
15
 Esse sono tra quelle elencate dalle Circolari Ministero LLPP n. 3210 del 1967 e n. 2015 del 1971 e più 
precisamente: condotte fognanti e di adduzione idrica; linee elettriche; attrezzature viarie di collegamento 
con la città; impianti telefonici. 
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8
 
“…senza darne alcuna dimostrazione o con dimostrazioni solo parziali, cosicché non 
risulta possibile desumere il procedimento utilizzato per la loro derivazione” 
(Stanghellini, 1990, 49). Alla base di questo risultato è presente certamente una scarsa 
propensione alla stima e al monitoraggio del costo delle opere pubbliche, al fine di poter 
disporre di un set di informazioni coerenti, dalle quali trarre informazioni utili per il 
calcolo degli oneri di urbanizzazione. Risulta quindi evidente come, nonostante 
l’introduzione dell’onerosità della concessione edilizia, gli obiettivi che dovevano portare 
l’ente pubblico al recupero dal processo produttivo, delle risorse necessarie alla 
costruzione della città pubblica, non vengono raggiunti. 
 
1.3.  La trasformazione della città attraverso i Piani Esecutivi  
 
Tra gli strumenti urbanistici esecutivi che hanno contribuito alla trasformazione 
della città possiamo considerare quelli tradizionalmente previsti per l’attuazione del PRG e 
alcune specifiche tipologie di piano istituite attraverso apposite leggi. La classificazione 
che viene qui proposta tende a distinguere gli strumenti esecutivi di iniziativa pubblica da 
quelli di iniziativa privata. Nel primo caso il soggetto privato non ha la possibilità di 
esercitare un ruolo attivo nella definizione delle caratteristiche dell’intervento, ma può 
presentare osservazioni e opposizioni prima che lo strumento esecutivo venga approvato 
dall’Amministrazione e diventi a tutti gli effetti operativo. Nel secondo caso tra operatore 
privato e pubblico si instaura un vero e proprio dialogo che si conclude nella stipula di una 
convenzione per l’attuazione dello strumento esecutivo. 
Sono strumenti urbanistici esecutivi di iniziativa pubblica il Piano Particolareggiato 
Esecutivo
16
, il Piano per Insediamenti Produttivi
17
, il Piano di zona per l’Edilizia 
Economica e Popolare
18
, il Piano di Recupero del patrimonio edilizio esistente
19
 e il Piano 
Esecutivo Convenzionato Obbligatorio
20
.  
                                                 
16
 Il Piano Particolareggiato Esecutivo (PPE) è uno strumento previsto dalla legge n. 1150 del 1942 (sezione 
II, articoli 13 – 17) 
17
 Il Piano per Insediamenti Produttivi (PIP) è previsto dall’art. 27 della legge n. 865 del 1971. 
18
 Il Piano di Zona per l’edilizia Economica e Popolare (PEEP) sono stati istituiti dalla Legge n.167 del 1962 
“Disposizioni per l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e popolare”, modificata e 
integrata con successive leggi: la n. 904 del 1965, la n. 865 del 1971 e la n. 10 del 1977. 
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9
 
Tra gli strumenti urbanistici esecutivi di iniziativa privata possiamo invece 
considerare il Piano Esecutivo Convenzionato e il Piano di Recupero di libera iniziativa. 
La convenzione tra Comune e privati, per questa tipologia di Piani, prevede 
sostanzialmente:  
− la cessione gratuita entro i termini stabiliti, delle aree necessarie per le opere di 
urbanizzazione primaria e secondaria; 
− il corrispettivo delle opere di urbanizzazione primaria secondaria e indotta da 
realizzare dal Comune; qualora dette opere vengano eseguite a cura e spese del 
proprietario o di altro soggetto privato, la convenzione deve prevedere le 
relative garanzie finanziarie, le modalità di controllo sulla esecuzione delle 
opere, nonché i criteri per lo scomputo totale o parziale della quota dovuta e le 
modalità per il trasferimento delle opere al Comune; 
− i termini di inizio e di ultimazione degli edifici e delle opere di urbanizzazione 
in accordo con i programmi di attuazione; 
− le sanzioni convenzionali, a carico dei privati stipulanti, per la inosservanza 
delle destinazioni d’uso fissate nel piano di intervento
21
. 
Una volta che il Piano Esecutivo Convenzionato viene approvato dal Comune, la 
sua attuazione avviene comunque tramite il rilascio di concessioni edilizie che i privati 
interessati richiedono prima di dare inizio ai lavori. 
I criteri generali per il calcolo degli oneri di urbanizzazione primaria, secondaria e 
indotta nei Piani Esecutivi Convenzionati, o le relative garanzie nel caso di costruzione 
diretta, prendono come base di riferimento le stime effettuate sui progetti delle opere, nel 
caso di realizzazioni di complessi residenziali o industriali autosufficienti per quanto 
riguarda infrastrutture e servizi. Nel caso di realizzazione diretta da parte del 
concessionario di complessi residenziali industriali incompleti, per motivi dimensionali, 
per quanto riguarda le opere di urbanizzazione secondaria e indotta, la convenzione con il 
                                                                                                                                                    
19
 Il Piano di Recupero del patrimonio edilizio esistente (PR) è uno strumento previsto dalla legge n. 457 del 
1978, art. 28. Le zone di recupero sono individuate, ai sensi dell’art. 27, in sede di formazione del Piano 
Regolatore o, per i Comuni che ne siano già dotati, con apposita deliberazione del Consiglio comunale. 
20
 Il Piano Esecutivo Convenzionato (PEC) rappresenta la versione aggiornata del Piano di Lottizzazione 
convenzionato di cui all’art. 28 della Legge n. 1150 del 1942. Il Piano Esecutivo Convenzionato Obbligatorio 
(PECO) viene predisposto dagli uffici tecnici comunali in caso di inadempienza, nella predisposizione del 
progetto di Piano Esecutivo, da parte dei proprietari di aree fabbricabili assoggettate a PEC. 
21
 I contenuti della convenzione sono stati tratti dalla Legge Urbanistica della Regione Piemonte n. 56 del 
1977, art. 45 comma 1. 
I. La collaborazione pubblico-privato per la trasformazione della città 
 
 
 
 
 
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Comune comprende la stima dei contributi integrativi corrispondenti alle infrastrutture e ai 
servizi non realizzati direttamente dal concessionario, la cui realizzazione accorra in altra 
parte del territorio per garantire agli utenti del complesso gli standards urbanistici previsti 
dalla legge. 
Il soggetto privato può anche richiedere il rilascio di concessione edilizia per la 
realizzazione di singoli edifici. In questo caso i contributi relativi agli oneri di 
urbanizzazione da versare, sono calcolati in riferimento alle Tabelle Parametriche, definite 
dalle Regioni, relative alle classi di Comuni, alle classi di destinazioni d’uso e ai tipi di 
intervento. Occorre comunque evidenziare come tra gli strumenti urbanistici esecutivi 
utilizzati per l’attuazione del piano regolatore “…l’iniziativa comunale è in genere limitata 
al settore dell’edilizia residenziale pubblica, ed a quello degli insediamenti produttivi, 
mentre la maggioranza dei progetti è di iniziativa privata […] l’operatore privato è il vero 
attuatore della trasformazione, con le sue convenienze, le sue priorità, i suoi tempi” 
(Saccomani, 1995). Infatti, lo strumento urbanistico maggiormente utilizzato, almeno nella 
Regione Piemonte, è il Piano Esecutivo Convenzionato mentre “…l’uso del Piano 
Particolareggiato è estremamente contenuto e limitato in genere a quegli interventi ai 
quali il Piano Regolatore Generale affida un ruolo strutturante o di grande rilievo per la 
politica del piano, e per i quali si richiederebbe il coinvolgimento di risorse private…” 
(Ibidem). 
 
1.4.  Dalla fase di espansione alle politiche di riqualificazione della città 
 
“L’inizio degli anni ’80 viene riconosciuto come il momento in cui cominciano a 
manifestarsi numerosi segni di inversione di tendenza nella definizione delle politiche 
territoriali (riguardanti tanto la scala totale che quella dell’area vasta) rispetto agli 
orientamenti che avevano connotato la seconda metà degli anni ’70” (Giaimo, 1999, 103). 
Le cause di questo mutamento, sicuramente non radicale e improvviso, sono la 
conseguenza di una molteplicità di fattori. Perdute le condizioni politiche ed economiche 
per perseguire il modello dell’amministrazione forte ed attiva, nella gestione del territorio, 
l’ente locale “…tende a considerare/accettare il mercato(in particolare quello 
immobiliare) come possibile interlocutore per la realizzazione delle politiche pubbliche ed 
I. La collaborazione pubblico-privato per la trasformazione della città 
 
 
 
 
 
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il contemporaneo controllo ed indirizzo di quelle private” (Ibidem, 106). Inoltre, il 
processo di riorganizzazione e innovazione delle imprese, soprattutto per quanto riguarda 
la fase di produzione, introduce importanti cambiamenti nelle realtà urbane, comportando 
importanti trasformazioni, sia sul piano sociale che territoriale. Infatti, il processo di 
terziarizzazione che interessa ampiamente le città, apre la strada alla formazione di nuove 
attività che occupano nuovi spazi, sottratti alla destinazione abitativa e agricola. Ampi 
complessi edilizi ad uso industriale, inglobati nel tessuto urbano e funzionali alla obsolete 
modalità di produzione, cominciano ad essere abbandonati. Nelle grandi concentrazioni 
urbane vengono predisposti progetti di trasformazione di aree, in alcuni casi ancora 
inedificate oppure abbandonate dalla grande industria e quindi dismesse. È in questo 
periodo che prendono forma le prime, vere e proprie, partnership pubblico-privato.  
L’introduzione nelle politiche di pianificazione dalla pratica della partnership “…si 
configura in primo luogo in una partecipazione più diretta degli operatori privati nella 
progettazione della trasformazione urbana, e quindi nella definizione delle prestazioni 
pubbliche” (Fusero, 2004, 30). Ricorrendo a rapporti di partnership con gli operatori 
economici ed immobiliari, l’ente pubblico “…cerca di sviluppare la propria operatività, 
ormai immobilizzata da problemi quali il reperimento delle aree su cui realizzare gli 
interventi, la non disponibilità di risorse economiche per finanziare le trasformazioni 
prima e la gestione delle stesse poi e, non ultima la scarsa preparazione tecnico – 
culturale dei funzionari degli enti pubblici locali a predisporre programmi e progetti di 
trasformazione”. (Giaimo, 1999, 106). Uno dei primi esempi di recupero di aree dismesse 
in Italia è rappresentato dal grande progetto di riuso dello stabilimento FIAT Lingotto di 
Torino: iniziato nel 1982 con la pubblicazione di un concorso internazionale per 
raccogliere idee sul futuro della fabbrica torinese, si conclude nel 2002 con l’inaugurazione 
della Pinacoteca Giovanni e Marella Agnelli
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 Una descrizione dettagliata del processo di ristrutturazione dello stabilimento Fiat Lingotto è contenuta in, 
Talarico A. 2004, Gli Studi di Fattibilità nella valutazione dei grandi progetti: il caso dello stabilimento 
FIAT lingotto a Torino, Tesi di Laurea, Relatore Prof.ssa M. Bravi, I
a  
Facoltà di Architettura, Politecnico di 
Torino.  
Il P.P. del Lingotto viene approvato nell’ottobre 1988 e in questo periodo si avvia anche l’iter burocratico per 
l’approvazione della “variante” al Piano Regolatore Generale Comunale. All’interno del suddetto Piano 
vengono recepite quelle che sono le indicazioni emerse dallo Studio di Fattibilità condotto dal Gruppo di 
lavoro composto da Renzo Piano, Giuseppe De Rita e Roberto Guiducci. Con la delibera della Giunta 
Regionale del 27 marzo 1990 viene approvato definitivamente il P.P. adottato nel 1988 e la “variante” al 
Piano Regolatore Generale vigente.