4
tutt oggi un bicameralismo perfetto, la seconda camera spesso Ł
rappresentativa di realt territoriali e si limita perci ad una sorta di
revisione collaborativa in seconda lettura senza poteri impeditivi in
caso di dissenso. In questo lavoro cercher di indi viduare le principali
differenze e assonanze nelle procedure di bilancio, soffermandomi
principalmente sul bilancio di previsione dei vari paesi europei (in
particolare Italia, Francia, Spagna, Regno Unito, Germania e con le
sue limitazioni anche dell Unione europea) dimostrando che la scelta
delle tecniche contabili utilizzabili per la rappresentazione in bilancio
dell attivit finanziaria pubblica Ł strettamente collegata con gli
aspetti sostanziali del potere decisionale. Nel fare ci ho cercato di
soffermarmi sull aspetto del diverso ruolo del Parlamento e del
Governo nella formazione del bilancio e quindi ho cercato prima di
tutto di fare un quadro delle realt politico-gover native di questi Paesi
a noi vicini, ma che per molti versi si distanziano tantissimo dalle
nostre realt giuridiche. Basti pensare alla Gran B retagna che ha una
tradizione di diritto completamente diversa dalla nostra, o alla
Germania che essendo uno stato federale ha una tradizione di bilancio
completamente differente. Tale lavoro si concluder con un confronto
tra le varie procedure di bilancio e una riflessione sulle possibili
prospettive future in Italia. Una riflessione sulle procedure di bilancio
italiane Ł oltre modo giustificato in quanto negli anni piø recenti, in
ogni fase conclusiva della sessione bilancio sull onda di un disagio
dovuto sia dai tempi ristretti sia dalla mole di materiale coinvolto la
riforma di tali procedure Ł diventata oggetto di dibattito pubblico: piø
volte Ł stato posto al centro della discussione politica. Basti per
esempio pensare al discorso augurale del presidente della Repubblica
5
alle alte magistrature dello Stato del dicembre 2006 che al bilancio fa
piø di un vago riferimento1.
1«( )E’ interesse comune ed urgente porre termine a simili prassi. Saluto perci come
particolarmente significativo e importante l’impegno sollecitato dai Presidenti delle Camere, e
concretamente formulato nei giorni scorsi in Senato da parlamentari di primo piano della
maggioranza e dell’opposizione, per l’immediato avvio di un progetto di riforma delle norme di
legge e regolamentari che presiedono alla definizione del bilancio. ( )» Presidente della
Repubblica, Palazzo del Quirinale, 20 dicembre 2006; Fonte: http://www.Quirinale.it
6
Cap. I
Le procedure di bilancio in Italia
1. Il ruolo del Governo e del Parlamento nelle procedure di bilancio
italiane:
1.1 Gli equilibri istituzionali iniziali: dalla Costituzione del 1948 alla
legge 468/78
La soluzione adottata dalla Costituzione nel 1948 per quanto riguarda
le procedure di bilancio Ł frutto di un compromesso storico delle
componenti presenti nell assemblea costituente (liberale, cattolica e
comunista), che erano poco propense a riconoscere posizioni di
supremazia all esecutivo nei confronti del Parlamento, in ragione della
devastante esperienza autoritaria da cui usciva il paese e che aveva
visto primeggiare il Governo sugli altri poteri dello Stato. Da tale
timore nasce l art 81 Cost.2
Gi il primo comma dell art. 81 Cost. delinea una c hiara suddivisione
tra i compiti del Parlamento e il Governo. Al Governo viene attribuito,
infatti, in via esclusiva, il potere di iniziativa legislativa in materia di
legge di bilancio. In tale esercizio il Governo gode della piø ampia
discrezionalit , essendo vincolato solo al rispetto delle altre garanzie
costituzionali. Il Parlamento, dall altra parte vede riconfermata la sua
tradizionale funzione di controllore politico dell esecutivo: infatti,
solo ad esso pu spettare l approvazione del bilanc io. Approvazione
2
L art 81 Cost. che ci dice che «le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo
presentati dal Governo. L esercizio provvisorio del bilancio non pu essere concesso se non per
legge e per periodi non superiori a quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si
possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese
deve indicare i mezzi per farvi fronte.»
7
che pu avvenire solo con la procedura normale e no n con
procedimenti speciali. Tale approvazione Ł finalizzata a garantire una
verifica dell unit di intenti tra Governo e Parlam ento; assicurare
un adeguata pubblicit al contenuto, sui fini e sul l indirizzo del
bilancio dello Stato; tutelare i diritti delle minoranze, grazie al
dibattito parlamentare; garantire che l atto di approvazione del
bilancio, divenendo atto legislativo possa essere soggetto al sindacato
della Corte Costituzionale. Il primo comma dell art 81 Cost. inoltre
conferma la cadenza annuale (principio dell annualit 3) della stesura e
ed approvazione del bilancio. Il secondo comma dell art 81 Cost.
prevede un ulteriore garanzia delle attribuzioni del Parlamento. Con
esso, infatti, la Costituzione prevede che nelle ore dell approvazione
parlamentare del bilancio, solo il Parlamento possa e con legge e per
un periodo di tempo non superiore a quattro mesi, autorizzare la
gestione provvisoria del bilancio4. Per quanto riguarda l oggetto
dell esercizio provvisorio in dottrina sono diverse: una dottrina lo
limita alle previsioni iniziali approvate dal Parlamento per l esercizio
precedente; un altra dottrina considera anche le previsioni del nuovo
esercizio quali risultano dal bilancio presentato e ancora non
approvato. Il terzo comma dell art 81 Cost., invece, fa espresso divieto
al Parlamento di stabilire nuovi tributi e nuove spese durante
l approvazione della legge di bilancio. Tale previsione si fonderebbe,
3
Tale principio Ł rimasto nel sistema della contabilit pubblica nonostante l introduzione del
bilancio pluriennale. Quest ultimo infatti si affianca al bilancio annuale senza sostituirlo ed Ł
formulato quasi esclusivamente per fini di programmazione economica. L annualit sta ad indicare
il periodo temporale di riferimento delle cifre esposte in bilancio.
4
Nell ipotesi in cui il bilancio non venga approvato entro il 31 dicembre dell anno considerato c Ł
l possibilit che le Camere concedano al Governo l esercizio provvisorio con legge e per un periodo
non superiore a 4 mesi. In tal modo si vuole evitare la completa paralisi che la carenza si
autorizzazione a realizzare le entrate e ad eseguire le spese determinerebbe nel attivit finanziaria e
quindi tutta la vita amministrativa dello Stato a partire dal 1 gennaio.
8
secondo alcuni autori sulla natura formale della legge di bilancio5.
Secondo altri autori, invece la ratio della disposizione andrebbe
ricercata nella volont espressa dal Costituente, d i assicurare al
Parlamento la massima serenit al momento dell esam e del bilancio:
una tale delicata decisione risulta turbata dall esigenza pressante di
raggiungere un equilibrio tramite l introduzione di nuovi tributi e
nuove spese. A prescindere per dalla natura della legge di bilancio
nei moderni sistemi economici rappresenta il momento in cui lo Stato
programma e coordina il proprio intervento nel campo economico.
Tale funzione, ben diversa invece da quella tipicamente svolta dallo
stato liberale limitato 6 oggi risulta vincolata proprio dall art 81 Cost.
terzo comma. A tali limiti costituzionali si Ł cercato di ovviare nel
1978 con l istituzione della legge finanziaria
Il quarto comma dell art 81 Cost. prevede l obbligo che «ogni altra
legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per
farvi fronte».Tale indicazione dei mezzi di copertura deve avvenire al
momento dell approvazione del disegno di legge o al momento
dell emanazione del decreto legge, cos da assicurare una serena
valutazione di tutte le conseguenze economiche e finanziarie del
provvedimento. Si parla di mezzi di copertura esterni quando si tratta
5
Si Ł soliti distinguere tra due categorie di norme: norme a carattere sostanziale e norme a carattere
formale. Queste ultime a differenza delle prime sono norme di diritto che pur avendo forma di legge
non creano o modificano rapporti giuridici. Proprio la legge di bilancio rappresenterebbe per alcuni
un perfetto esempio di legge formale: essa infatti non pu modificare le leggi finanziare esistenti le
quali sebbene non esecutive senza la legge di bilancio restano tuttavia in vigore finchØ non saranno
modificate da una altra legge sostanziale. Mentre per altri autori non si pu negare la natura
sostanziale della legge d bilancio, sia perchØ ha il potere di modificare le leggi finanziare esistenti
sia perchØ rappresenta oggi il piø importante atto di programmazione finanziaria. Secondo tale
teoria quindi benchØ espressa in simboli numerici la legge di bilancio produce effetti giuridici al
pari di tutti gli atti normativi.
6
Lo scopo dello stato liberale Ł esclusivamente quello di garantire i diritti, si tratta di uno stato
limitato, titolare cioŁ solo di quelle funzioni necessarie all’adempimento della finalit garantistica
(in particolare le funzioni giurisprudenziali, di tutela dell’ordine pubblico, di difesa militare, di
politica estera, di emissione di moneta). E uno stato quindi che si astiene dall’intervenire nella sfera
economica e si affida alle autoregolazioni dei privati.
9
di nuovi tributi o inasprimento di quelli gi esist enti o l accensione di
prestiti; Si parla di mezzi di copertura interni quando si tratta
dell utilizzo di risorse accantonate in appositi fondi di bilancio, o il
trasferimento di risorse da un capitolo di spesa all altro o l utilizzo di
risorse gi previste in bilancio e risultanti esube ranti.
Il comma 4 dell art.81, quindi non riconosce di fatto alcun strumento
di interdizione nel procedimento legislativo di spesa al Governo, il cui
potere risulta essere rimesso all interpretazione che di ci danno i
rimanenti attori politici nel farsi dello stesso procedimento legislativo.
In sostanza, in termini formali la Costituzione non riconosce alcun
potere al Governo sulla possibilit di assumere dec isioni di spesa o di
entrata considerate non coperte. La coerenza delle decisioni di politica
fiscale rispetto agli altri indirizzi del Governo Ł rimessa perci alla
compattezza e alla disciplina della maggioranza.7
La prima legge importante, dopo la Costituzione, in campo di
procedure di bilancio fu la legge n 62/1964, che p er non cambi
nulla nell equilibrio dei poteri dell istituzioni. Essa si limit a far
ritornare il bilancio all anno solare, unific il d isegno di legge di
bilancio, prima di questa legge infatti si discutevano i bilanci dei vari
ministeri senza avere un impianto unico, e port al la classificazione
economico-funzionale delle entrate e delle spese. Fin dal principio
numerosi sono stati gli escamotages 8 cui il Parlamento e il Governo
hanno fatto ricorso per eludere l obbligo costituzionale: dal generico
riferimento ai normali stanziamenti di bilancio al rinvio dell onere a
carico di esercizi futuri. Gi nel 1966 con sentenz a n 1 del 10 gennaio,
la Corte Costituzionale9 adott un criterio di maggior rigore in materia
7
Vedi DE IOANNA, La decisione di bilancio in Italia ed. il mulino 2008
8
Vedi infra
9
Dalla sentenza 1 gennaio 1966: « L’obbligo della "copertura" deve essere osservato dal legislatore
ordinario anche nei confronti di spese nuove o maggiori che la legge preveda siano inserite negli
stati di previsione della spesa di esercizi futuri. ( )Si deve pertanto ammettere la possibilit di
10
di copertura delle nuove e maggiori spese. Secondo la Corte al fine di
garantire l equilibrio di fondo della finanza statale, gli oneri ricadenti
sull esercizio in corso devono essere indicati in modo puntuale e
rigoroso, mentre piø elasticit pu essere ammessa per quanto
riguarda gli oneri ricadenti in esercizi futuri.
1.2 Il cambiamento negli equilibri istituzionali: la legge 468/1978
La situazione, al livello istituzionale ha iniziato a smuoversi soltanto
successivamente, a partire dal 1978 anno in cui prese vita un lungo
disegno di legge che ha cercato di ancorare le decisioni sulla finanza
pubblica ad un quadro di programmazione finanziaria. La riforma del
1978, con precisione la legge del 468/1978, soprattutto grazie alle
novit riportate con la modifica del 1988, ha dato vita ad una nuova
fase in cui sono stati introdotti ed hanno iniziato a funzionare
strumenti come la legge finanziaria, il documento di programmazione
economica e finanziaria, e le procedure parlamentari come la sessione
di bilancio, l esame dell ammissibilit dei testi n ormativi sotto il
punto di vista dei contenuti, della quantificazione e della copertura,
cose del tutto inedite rispetto al precedente trentennio della
Repubblica. Il cambiamento apportato nel 1988 alla legge del 1978
ricorrere, nei confronti della copertura di spese future, oltre che ai mezzi consueti, quali nuovi
tributi o l’inasprimento di tributi esistenti, la riduzione di spese gi autorizzate, l’accertamento
formale di nuove entrate, l’emissione di prestiti e via enumerando, anche alla previsione di maggiori
entrate, tutte le volte che essa si dimostri sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in un
equilibrato rapporto con la spesa che s’intende effettuare negli esercizi futuri, e non in
contraddizione con le previsioni del medesimo. Governo, quali risultano dalla relazione sulla
situazione economica del Paese e dal programma di sviluppo del Paese: sui quali punti la Corte
potr portare il suo esame nei limiti della sua com petenza. Niente di tutto questo Ø dato ritrovare
nella legge impugnata, la quale, senza alcuna indicazione dei mezzi di copertura, si Ø limitata ad
autorizzare l’iscrizione di una spesa di 200 miliardi, ripartita in dieci rate di 20 miliardi ciascuna, in
dieci esercizi successivi con inizio dall’esercizio 1960-61, ritenendo ci sufficiente per sfuggire al
precetto dell’art. 81.» Fonte: http://www.giurcost.org
11
nasce dalla discussione su un obiettiva difficolt a gestire dentro le
procedure della sessione di bilancio una incontrollata dilatazione dei
contenuti normativi organizzati nella stessa legge finanziaria. Cosa di
cui oggi ancora si discute, dimostrando quindi l irresoluzione del
problema. Il punto cruciale, comunque nella discussione del 1986 fu
un altro: il problema del controllo della copertura della stessa legge
finanziaria laddove introduca spese maggiori o minori entrate. D altra
parte la sottoposizione della stessa legge finanziaria all obbligo di
copertura previsto al livello costituzionale non era mai stata messa in
discussione. In realt la soluzione di tale profilo non era apparsa
pienamente convincente in quanto l effetto delle innovazioni arrecate
alla stessa legge finanziaria non era delimitato con precisione. C era
quindi la convinzione che dentro il vincolo temporale della sessione di
bilancio l orizzonte degli obiettivi l da consegui re dovesse essere
determinato in modo piø netto e soprattutto piø vincolante per lo
stesso Governo, per la maggioranza e anche per l opposizione. La
questione era, ed in parte resta, quella di una rivisitazione dell articolo
81 della Cost. e specialmente sulla limitazione dei contenuti del
bilancio (comma 3) e il vincolo della copertura per le nuove leggi di
spesa e di minore entrata (comma 4). La discussione si concentr sul
come introdurre un vincolo esterno coerente con il sistema
costituzionale alla fase della decisione politica, espressione
dell indirizzo politico di Governo e della sua maggioranza. La legge
468/1978 innova gli equilibri prima fissati tra Governo e Parlamento
nelle procedure di bilancio. La legge 5 agosto 1978 n 468 perseguiva,
infatti il duplice obiettivo di assicurare un maggior rispetto
dell obbligo della copertura finanziaria e di rendere meno rigido il
bilancio tradizionale mediante una programmazione di medio periodo.
12
La 468/78 questa amplia il campo di gioco 10 con la legge
finanziaria, crea le condizioni di procedura parlamentare,
successivamente sviluppate con le novit introdotte nell 88, per
introdurre una vera novit nella storia repubblican a e cioŁ la sessione
di bilancio. Tale sessione rappresenta infatti un luogo protetto per
l iniziativa governativa. Un primo problema che si apre in questa
prospettiva Ł il come fare ad utilizzare la finanziaria come
strumento che non solo deve garantire la copertura delle spese nuove,
ma deve allo stesso tempo essere un vincolo di correzione per
introdurre elementi per la riduzione del disavanzo annuale e del debito
pubblico. La legge 362/1988 ritorna sui nessi critici della legge del
78 cercando di risolverne i problemi. In primo luogo affida a uno
strumento esterno alla sessione di bilancio la decisione sui i vincoli
quantitativi e qualitativi che le Camere su proposta del Governo si
auto impongono in sessione: si tratta del DPEF, il documento di
programmazione economico-finanziaria e delle risoluzioni
parlamentari che lo approvano. In secondo luogo qualifica in modo
preciso la qualit dei mezzi di copertura che assol vono correttamente
all obbligo di copertura e incorpora la fase della quantificazione
tecnica degli effetti finanziari delle innovazioni normative presentate
dentro o fuori la sessione bilancio, prevedendo per tale fase l onere di
una ragionevole ricostruzione a regime delle spese. Tale novit apre la
strada alla costituzione dei Servizi del bilancio in parlamento e ad un
forte rafforzamento del ruolo delle burocrazie governative preposte
alla cura e all equilibrio dei conti pubblici, in primis la Ragioneria
generale dello Stato11. La legge 362/1988 inoltre alleggerisce e tipizza
i contenuti della finanziaria che in questa nuova veste non pu piø
introdurre nuove imposte tasse, contributi o disporre nuove o maggiori
10
DE IOANNA, La decisione di bilancio in Italia. Ed 2008 mulino
11
Vedi nota precedente
13
spese salvo quelle previste dall art 1112.PoichØ per in tal modo la
legge finanziaria incontrava gli stessi rigidi vincoli posti dalla
Costituzione alla legge di bilancio, il legislatore pens di prevedere
che gli interventi di modificazione alla legislazione sostanziale fossero
apportati da appositi disegni di legge (collegati alla manovra) indicati
nel DPEF. Da qui, quindi le innovazioni piø grandi apportate dalla
manovra si spostavano all interno dei collegati.
1.3 Dalla manovra finanziaria del 1993 alla prassi della finanziaria
asciutta.
Nei primi anni novanta i vincoli comunitari imposti per il processo di
convergenza trasformarono gradualmente la sessione di bilancio in un
punto di forza dell esecutivo: dopo una fase iniziale (X legislatura,
post 1988) in cui i collegati erano numerosi e non sempre discussi
all interno della sessione di bilancio, un punto di snodo si riscontr nel
1992.
12
Art.11. (legge finanziaria) L. 468/1968
al fine di adeguare le entrate e le uscite del bilancio dello stato,delle aziende autonome e degli enti
pubblici che si ricollegano alla finanza statale,agli obiettivi di politica economica cui si ispirano il
bilancio pluriennale e il bilancio annuale,il ministro del tesoro,di concerto con il ministro del
bilancio e della programmazione economica e con il ministro delle finanze,presenta al parlamento,
contemporaneamente al disegno di legge di approvazione del bilancio di previsione dello stato,un
disegno di legge finanziaria con la quale possono operarsi modifiche ed integrazioni a disposizioni
legislative aventi riflessi sul bilancio dello stato, su quelli delle aziende autonome e su quelli degli
enti che si ricollegano alla finanza statale.
La legge finanziaria indica il livello massimo del ricorso al mercato finanziario. Tale ammontare
concorre,con le entrate,a determinare le disponibilit per la copertura di tutte le spese da iscrivere
nel bilancio annuale.
La legge finanziaria provvede a tradurre in atto la manovra di bilancio per le entrate e le spese che
si intende perseguire,in coerenza con quanto previsto dal precedente articolo 4 .
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