3
"Sicché è del tutto consequenziale che, indipendentemente dalle cause cui è
dovuta, con la nascita di una pluralità di gestioni previdenziali, insorga
contestualmente il problema della comunicabilità tra loro, al fine di consentire al
lavoratore che sia stato iscritto a regimi previdenziali diversi, di usufruire di un'unica
prestazione pensionistica correlata ai vari periodi di contribuzione: è questo il
risultato che ha inteso raggiungere la L. 7 febbraio 1979, n. 29 intervenuta dopo che
non avevano trovato attuazione le deleghe che in argomento erano state rilasciate al
Governo...."
2
I primi regimi di previdenza sociale, riguardo a particolari categorie di
lavoratori, si costituiscono tra la seconda metà dell'800 e gli inizi del secolo attuale.
Si possono segnalare in ordine cronologico la L. 28.7.1861 n. 360 riguardo alla
gente di mare; il R.D. 21.2.1895 n. 70 riguardo al personale dello Stato, nel quale
vengono inclusi anche i dipendenti del Banco di Napoli e del Banco di Sicilia; la L.
6.3.1904 n. 88 riguardo agli impiegati degli enti locali; la L. 3.6.1906 n. 272 riguardo
agli autoferrotranvieri; la L. 30.9.1920. n. 1405 riguardo ai telefonici; la L. 13.8.1922
n. 1146 riguardo agli esattoriali; il r.d. 25.2.1924. n. 540 riguardo al personale delle
imposte di consumo.
Ben presto con il D.L.gt. 21.4.1919 n. 903 modificato e integrato dal R.D.
30.12.1923 n. 3184 contenente provvedimenti per l'assicurazione obbligatoria contro
l'invalidità la vecchiaia, approvato con il R.D. del 28.8.1924 n. 1422 e il R.D.
7.12.1924 n. 2270, trova attuazione un primo regime di assicurazione generale
obbligatoria.
commercio ENASARCO; Ente nazionale di previdenza e assistenza consulenti del lavoro (ENPACL); Ente
nazionale di previdenza e assistenza medici (ENPAM); Ente nazionale di previdenza e assistenza farmacisti
(ENPAF); Ente nazionale di previdenza e assistenza veterinari (ENPAV), tutti privatizzati (insieme con l'Ente
nazionale di previdenza e assistenza per gli impiegati dell'agricoltura (ENPAIA), all'Istituto nazionale di
previdenza dei giornalisti italiani (INPGI) , all'Istituto nazionale di previdenza dirigenti aziende industriali
(INPDAI) ed al Fondo di previdenza per gli impiegati delle imprese di spedizione e agenzie marittime, in
attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32, legge 24 dicembre 1993, n. 537, con D.Lgs. 30 giugno
1994, n. 509;
7) Un regime assistenziale presso l'INPS che eroga la pensione sociale (o assegno sociale).".
2
TREVISI, La legge sulla ricongiunzione dei periodi contributivi: ancora una svolta solo parziale del
"sistema" previdenziale, in Riv. It. Prev. Soc., 1979, p. 567.
4
Il R.D. 4.10.1935 n. 1827 convertito nella L. 6.4.1936 n. 1155, disciplina il
perfezionamento e il coordinamento legislativo della previdenza sociale, in
applicazione del principio fondamentale della solidarietà corporativa tra le categorie
dei datori e prestatori di lavoro, che si fonda sul nesso di correlativi tra contributi e
prestazioni previdenziali.
L'art. 1 prevede la costituzione dell'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale,
ente di diritto pubblica operante sull'intero territorio nazionale per l'esercizio delle
assicurazioni sociali riguardo alla invalidità e alla vecchiaia, alla tubercolosi e alla
disoccupazione volontaria, obbligatoria per le persone di ambo i sessi e di qualsiasi
nazionalità che prestano lavoro retribuito alle dipendenze di altri (art.37), salve le
eccezioni previste dallo stesso decreto. Ai sensi dell'art. 3, l'INPS gestisce la
previdenza per la gente di mare secondo le leggi particolari che la governano, nonché
per determinate categorie di lavoratori nei confronti dei quali siano stabilite speciali
norme di previdenza, e per ogni altra assicurazione obbligatoria affidata dalla legge
all'Istituto. L'art. 43 indica le categorie dei lavoratori di cui all'art. 3 citato nel
personale addetto ai pubblici servizi di trasporto, nel personale addetto ai servizi di
telefonia, nel personale dipendente dalle Esattorie delle imposte dirette, nel personale
della gestione delle imposte di consumo. L'art. 38 dispone che non sono soggetti alle
assicurazioni obbligatorie INPS gli impiegati la cui retribuzione, ragguagliata al
mese, superi le lire 800, e gli operai, agenti ed impiegati delle amministrazioni statali,
comprese quelle ad ordinamento autonomo, delle Provincie, dei Comuni e delle
istituzioni pubbliche di beneficenza, purché ad essi sia assicurato un trattamento di
quiescenza e di previdenza.
Caduto il regime corporativo fascista, l'art. 38 della nuova Costituzione,
sancisce il diritto dei lavoratori a "che siano preveduti ed assicurati i mezzi adeguati
alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità, disoccupazione
volontaria" a mezzo di "organi ed istituti disposti o integrati dallo Stato". Alla sua
stregua il sistema previdenziale si fonda sul principio, e realizza i valori della
solidarietà sociale, coinvolgendo negli oneri, come nei benefici, con le categorie
5
immediatamente interessate dei datori e dei prestatori di lavoro, l'intera collettività
nazionale.
Sulle sue orme la L. 4.4.1952 n. 218 provvede al riordinamento delle pensioni
delle assicurazioni obbligatorie per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti. Ad essa
seguono molteplici provvedimenti legislativi, che affrontano, e cercano di risolvere, i
problemi man mano sollevati dalle contingenze sociali ed economiche, nella
prospettiva dell'adeguamento del sistema previdenziale alle esigenze di giustizia ed
equità, secondo le possibilità nel sistema. Gli obiettivi mirati consistono
nell'incremento progressivo delle prestazioni pensionistiche verso l'adeguamento al
trattamento retributivo; nella perequazione automatica delle prestazioni previdenziali
in relazione agli aumenti del costo della vita; nel contenimento della spesa
previdenziale entro limiti di compatibilità con le risorse finanziarie del paese.
Ma non cessa, nelle more del riordinamento e delle modifiche delle
assicurazioni obbligatorie, la formazione di regimi speciali di previdenza. Ad essi
danno vita il D.L. CPS 16.7.1947 n. 708 istitutivo dell'ENPALS per i lavoratori dello
spettacolo; la L. 20.12.1951 n. 1554 istitutiva dell'INPGI per i giornalisti; la L.
27.12.1953 n. 967 istitutiva dell'INPDAI per i dirigenti di aziende industriali; la L.
29.11.1962 n. 1655 istitutiva dell'ENPAIA per i dirigenti ed impiegati tecnici ed
amministrativi dell'agricoltura. Mentre si costituiscono fondi speciali presso l'INPS la
L. 1.7.1955 n. 638 per i gasisti; la L. 31.3.1956 n. 293 per gli elettrici; la L. 3.1.1960
n. 5 per i lavoratori delle miniere; la L. 13.7.1965 n. 859 per il personale di volo.
Si assiste altresì a partire dagli anni '50 alla estensione della previdenza sociale
obbligatoria ai lavoratori autonomi (coltivatori diretti; artigiani; commercianti; etc.)
gestite dall'INPS o da appositi istituti: l'ENASARCO per gli agenti e i rappresentanti
di commercio; le Casse di previdenza per diverse categorie di professionisti come i
notai, i medici, gli avvocati, gli ingegneri ed architetti, etc. Non mancano, peraltro,
nei contrastanti orientamenti delle legislazioni in materia, i segni di una tendenza
avversa al pluralismo previdenziale, che si manifestano nella rigorosa
regolamentazione ai sensi dell'art. 15 L. n. 55/1958 dei fondi esonerati, nonché nella
6
trasformazione di non pochi fondi sostitutivi in integrativi (ma di questo anche in
seguito).
Negli anni più recenti la crisi della previdenza sociale si aggrava e vengono
elaborati al fine, e nella speranza di rimediare ai guasti principali del sistema, progetti
di riforma abbastanza radicali che sfociano nella L. 8.8.1995 n. 335 di riforma del
sistema pensionistico obbligatorio e complementare, dove l'art. 2 è volto a perseguire
l'obiettivo dell'armonizzazione tra i vari regimi pensionistici, pur nel rispetto della
pluralità dei vari regimi previdenziali.
La sopravvivenza, attraverso alterne vicende, di regimi speciali aventi
connotazioni diverse, a copertura di rischi e bisogni di particolari categorie di
lavoratori, suscita accesi contrasti sul fondamento e la validità nell’assetto pluralistico
della previdenza sociale.
Un indirizzo reputa ingiusto ed irrazionale, che in un sistema imperniato sulla
previdenza generale obbligatoria per tutti possano aprirsi spazi per l’attribuzione di
trattamenti previdenziali differenziati a favore di talune categorie di lavoratori.
Secondo un altro indirizzo, invece, i regimi speciali costituiscono
un’espressione primaria ed irrinunciabile del principio di libertà nella diversità
garantito altresì dalla costituzione e consentono d’altronde come risulta de
un’esperienza ormai lunga e fruttuosa, di offrire agli iscritti prestazioni più
vantaggiose mediante una gestione oculata e positiva delle risorse finanziarie
disponibili, per cui devono essere mantenuti.
1.1.1. I regimi speciali.
"All'origine dei regimi speciali vi sono occasioni storiche in cui lo spirito di
solidarietà, particolarmente intenso presso talune categorie di lavoratori, prende corpo
in strutture mutualistiche, che si vanno poi consolidando nelle forme e per la
realizzazione degli obiettivi della previdenza sociale. Ma le ragioni di fondo della
perdurante frammentazione della materia, si radicano nella molteplicità tipologica dei
7
rapporti di lavoro riguardo alle categorie aziendali e ai contenuti e modalità di
espletamento delle prestazioni lavorative, con ripercussioni inevitabili,
probabilmente, sull'assetto e sulla disciplina delle istituzioni di previdenza.
Cosicché si verificano situazioni che possono spiegare l'articolazione in istituti
diversi dalla funzione previdenziale obbligatoria e l'erogazione di prestazioni
differenziate secondo le possibilità e/o esigenze di vita dei lavoratori e per i fini di
copertura di specifici rischi, senza che possa paventarsi la dissoluzione del sistema
unitario con la formazione di sacche di privilegio, in casi in cui l'applicazione del
regime generale cagionerebbe invece la carente protezione, e l'ingiusto sacrificio, di
interessi di categorie o di gruppi di lavoratori, in grado di ottenere una migliore
tutela.
Non appaiono giustificati i sospetti di illegittimità costituzionale per la
violazione quanto meno del principio di eguaglianza, sia perché qui le condizioni dei
lavoratori assicurati si atteggiano in termini obiettivamente diversi, sia perché, e
quest'altro rilievo appare assorbente, proprio l'art. 38, 2° comma della Costituzione,
stabilisce il diritto dei lavoratori ad ottenere, a copertura dei rischi-bisogni che
possono colpirli, mezzi adeguati alle loro esigenze di vita, che possono essere
diverse.
Vale la pena di osservare a questo punto, che la differenziazione dei regimi
protettivi dei rischi o bisogni di categorie o gruppi di lavoratori, costituisce una
caratteristica fondamentale della previdenza sociale."
3
.
Il carattere policentrico del sistema previdenziale, rende manifesta
l'opportunità, e offre ad un tempo il criterio, per l'analisi e la classificazione dei
regimi speciali. L'opportunità appare quella di raggrupparli sotto profili unitari, in
relazione ai tipi e alle forme diverse che possono assumere. Il criterio di assetto può
essere di adottare come dato di riferimento, l'assicurazione generale obbligatoria, in
grado nella sua centralità di fungere da bussola per orientarsi nel mare vasto e agitato
di tanti istituti e normative.
3
SCOGNAMIGLIO, Il pluralismo dei regimi previdenziali, in Dir. Lav., 1993, I, pp. 94-95.
8
Si possono distinguere, per cominciare, due categorie principali, consistenti
rispettivamente nei regimi operanti in luogo di quello generale, che rimane in tali casi
inapplicabile, e nei regimi integrativi o complementari che si aggiungono invece a
quello generale.
La dottrina è solita classificare i regimi del primo gruppo in esclusivi,
sostitutivi ed esonerativi.
"Non è ben chiaro se alla nozione di regime "esclusivo", che anche implica la
disapplicazione di quello generale, possa attribuirsi un significato specifico. La sua
caratteristica potrebbe ravvisarsi forse nell'identità istituzionale dell'ente datore di
lavoro ed erogatore dei trattamenti pensionistici, alla stregua della sua normativa, nei
confronti del personale dipendente. Si può fare il caso del trattamento di quiescenza
e/o pensionistico del personale dipendente dallo Stato e dalle pubbliche
amministrazioni ai sensi della fondamentale L. 486/1895 (che vale la pena qui di
ricordarlo, si estendeva ai sensi dell'art. 39 all. T anche ai dipendenti del Banco di
Napoli e del Banco di Sicilia, all'epoca istituti di emissione)."
4
.
Si possono definire "sostitutivi", senz'altro, i regimi che operano in alternativa
all'assicurazione generale obbligatoria. La distinzione risulta con particolare evidenza
quando la gestione della previdenza compete ad un ente diverso dall'INPS, e si
possono menzionare a titolo esemplificativo i casi dell'ENPAIA e dell'INPDAI.
Appare meno evidente pur se rimane ferma per gli effetti che possono
derivarne, quando la gestione spetta ad un fondo speciale istituito presso l'INPS,
come sono, ad esempio, il Fondo di previdenza per il personale di volo dipendente da
aziende di navigazione aerea e il Fondo di previdenza per il personale dipendente
dall'ENEL e dalle aziende elettriche private.
I fondi "esonerati" si caratterizzano, invece, per essere costituiti presso singole
aziende, di regola enti pubblici economici, in regime di sospensione di contributi
obbligatori all'INPS con la conseguente sottrazione anche qui della specifica tutela
previdenziale al regime generale.
4
Ibidem, p. 95.
9
Si tratta di una concessione avente carattere eccezionale perché la regola
rimane quella dell'affidamento della previdenza sociale ad organi ed istituti
predisposti dallo Stato, secondo quanto dispone l'art. 38 della Costituzione.
I fondi esonerati sono sottoposti ad una rigorosa disciplina delle condizioni di
ammissibilità e delle modalità operative.
L'art. 15 della L. n. 55/1958 cit. fa dipendere la concessione dell'esonero da un
provvedimento autorizzativo del Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale nei
confronti degli enti che ne facciano richiesta entro due anni dall'entrata in vigore della
legge, o si trovino comunque in regime di sospensione di contributi obbligatori
dell'INPS.
Stabilisce inoltre che i fondi si costituiscano come enti morali con bilancio
separato da quello dell'ente o azienda, datore di lavoro, che risponde solidalmente
però per le obbligazioni della cassa o del fondo nei confronti degli iscritti, pensionati
e dei terzi ed operano sotto la vigilanza del Ministero competente; agiscono a mezzo
del consiglio di amministrazione in cui i rappresentanti del personale siedono in
numero non inferiore ai rappresentanti dell'azienda: conferiscono pensioni dirette o di
reversibilità, quantitativamente non inferiori a quelle garantite dall'assicurazione
generale obbligatoria; hanno la facoltà di costituirsi in ogni momento come fondi
integrativi in modo da offrire agli iscritti un trattamento pensionistico complessivo
almeno pari a quello precedentemente in essere alla data di entrata in vigore della
legge.
La situazione in questo settore è radicalmente cambiata per effetto del D. Lgs.
20.11.1990 n. 357 che, emanato sulla base dell'art. 3 della L. 30.7.1990 n. 218 sulla
privatizzazione degli enti pubblici creditizi, impartisce nuove disposizioni sul regime
previdenziale dei dipendenti degli stessi. Si dispone, infatti, che a partire dal 1°
gennaio 1991 i dipendenti di enti pubblici creditizi, in precedenza assicurati presso
forme esclusive od esonerative, siano iscritti all'assicurazione generale obbligatoria
per i lavoratori dipendenti gestita dall'INPS (art.1), mentre le prima vigenti forme
assicurative, esclusive o sostitutive, sono trasformate in fondi integrativi
10
dell'assicurazione generale obbligatoria suddetta, al fine di garantire le prestazioni di
miglior favore previste dalle forme assicurative sopra menzionate (art. 5).
I regimi "integrativi", costituiti presso singoli enti o imprese, prelevano
contributi ed effettuano prestazioni aggiuntive rispetto a quelle della previdenza
obbligatoria.
La caratteristica di tali regimi, che ne determina la specialità nei limiti segnati
dalla complementarietà, si coglie nella possibilità, che viene offerta ai lavoratori, di
conseguire, con l'apporto principale del datore di lavoro ed un ridotto onere (la quota
contributiva a loro carico), un trattamento più vantaggioso di quello generale erogato
dall'INPS. In questo modo si realizza il felice adattamento delle ragioni ed esigenze
che premono per la conservazione dell'unitarietà del sistema pur nella proliferazione
di regimi speciali.
Si giustifica allo stesso modo l'indirizzo della legge, già segnalato, di
promuovere la conservazione dei regimi sostitutivi ed esonerati in quelli integrativi.
Ciò è avvenuto per i regimi pensionistici del personale delle esattorie e
ricevitorie delle imposte dirette (L. 2.4.1958 n. 377), del personale delle aziende del
gas (L. 6.12.1971 n. 1084), della gente di mare e dei marittimi (L. 27.7.1967 n. 658) e
di recente, come sopra menzionato, del personale degli enti creditizi pubblici, passato
ad una gestione speciale dell'INPS (art. 5 D.L. 157/1990 cit.)
Diversamente dalla previdenza obbligatoria, queste forme previdenziali
tipicamente caratterizzate dallo scopo della mutualità reciproca (e quindi dalla
costituzione di una vera e propria comunione di rischio tra l'imprenditore e i
dipendenti) derivano dalla autonomia contrattuale privata che ne è la fonte
regolatrice: il rapporto previdenziale trae infatti origine dalla conclusione di un
contratto tra l'imprenditore e il prestatore di lavoro ed è normalmente aperto alla
adesione successiva degli altri dipendenti.
Si tratta di un contratto di natura sinallagmatica e di tipo aleatorio, nel quale
alla obbligazione contributiva del datore e dei prestatori di lavoro corrisponde
l'obbligazione previdenziale, relativa alle corresponsione di determinate prestazioni
11
economiche in relazione al verificarsi di determinati eventi di rischio o situazioni di
bisogno.
Sotto questo aspetto l'analogia con il contratto di assicurazione è innegabile:
anche se per la costituzione dei fondi aziendali non è, evidentemente, necessario che
l'assicuratore sia un imprenditore del ramo assicurativo bastando che il soggetto
organizzatore rivesta la qualità di datore di lavoro
5
.
"In ogni caso le forme volontarie di previdenza sono ricomprese nell'ambito
della garanzia prevista dall'art. 38 della Costituzione, comma 4°: la formula
"l'assistenza privata è libera" ivi adottata, è indubbiamente idonea a tutelare anche la
previdenza aziendale."
6
.
Un'ulteriore tipologia di regimi speciali può configurarsi in conseguenza
dell'estensione della previdenza obbligatoria a parecchie categorie di lavoratori
autonomi.
Qui la diversità si fonda sulla particolarità della situazione di base, che non è
costituita dal rapporto di lavoro subordinato con la conseguente incidenza degli oneri
contributivi sulla retribuzione, bensì dallo svolgimento di una attività lavorativa in
proprio ed eventualmente dall'iscrizione agli albi professionali con l'obbligo a carico
del lavoratore (autonomo) di versare i contributi in misura fissa e/o commisurati al
reddito professionale.
I regimi previdenziali per i lavoratori autonomi, possono essere gestiti
dall'INPS o, anche in questo caso, da enti diversi, e si possono menzionare
5
Sull'argomento, interessanti sono le osservazioni del GHERA, Forme speciali e integrative di previdenza
sociale, in Dir. Lav., 1988, I, p.124: "Sotto il profilo della struttura i fondi di previdenza aziendale hanno una disciplina
sostanzialmente riconducibile a tre modelli: il primo è rappresentato dallo schema del patrimonio separato, cioè
dall'autonomia patrimoniale, senza alcuna implicazione soggettiva, cui corrisponde un diritto di credito dei lavoratori
sul c.d. accantonamento o conto individuale e, una volta maturati i requisiti, alla prestazione; in esso l'imprenditore è
costituito o depositario del fondo.
Il secondo modello - tra l'altro accolto dalla giurisprudenza prevalente - è quello dell'associazione non riconosciuta a
scopo di mutualità: qui il prestatore ed il datore di lavoro, che pure vi contribuisce, si trovano nella posizione di
associati al fondo il quale funge da centro di imputazione soggettiva - anche se non personificata - del proprio
patrimonio e quindi dei rapporti contributivi e previdenziali con gli associati. Tale modello può poi svilupparsi come
istituzione personificata, di tipo associativo oppure istituzionale (fondazione).
Un terzo possibile modello - da combinare eventualmente con i due precedenti - è quello previsto dalla recente l. 22
ottobre 1986 n. 742 sull'esercizio delle assicurazioni private: ai sensi dell'art. 1 e del punto VI della tabella allegata il
patrimonio dei fondi collettivi per la erogazione di prestazioni previdenziali in caso di morte o cessazione di attività
può essere affidato in gestione alle imprese assicuratrici.".
12
l'ENASARCO per gli agenti e le numerose Casse di Previdenza per i liberi
professionisti.
Con l'emanazione del D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509, numerosi enti gestori di
forme di previdenza e assistenza obbligatorie ( tra cui INPDAI, INPGI, ENASARCO,
ENPAIA, ecc.) sono stati trasformati in persone giuridiche private. Queste non
possono ricevere finanziamenti pubblici (art. 1, terzo comma) e la loro gestione deve
garantire l'equilibrio di bilancio: in caso contrario, è possibile la nomina di
commissari straordinari o, nei casi più gravi, di liquidatori.
Passando a considerare alcuni connotati caratteristici dei regimi speciali di
previdenza, possiamo notare che sul versante contributivo va segnalata, anzitutto,
l’assenza, nei regimi sostitutivi anche esterni all’INPS, dell’istituto della
contribuzione figurativa
7
, salva restando per altro all’iscritto o anche al datore di
6
GHERA, Forme speciali e integrative di previdenza sociale, in Dir. Lav., 1988, I, p. 124.
7
L’istituto della contribuzione figurativa consiste in una serie di ipotesi tassative e non suscettibili di
applicazione analogica, nelle quali i contributi sono considerati come utili ai fini della maturazione e del quantum della
prestazione pensionistica: il loro onere economico è a carico dello stesso istituto previdenziale, e trovano una
sostanziale giustificazione in quei periodi nei quali l’assicurato non ha potuto lavorare per cause indipendenti dalla sua
volontà .
A richiesta dell’interessato sono riconosciuti, in corrispondenza di determinati periodi non coperti da
contribuzione effettiva:
1) il servizio militare, di leva e volontario, e di militanza in formazioni partigiane, salvo il caso che
contemporaneamente ci sia stata contribuzione effettiva, perché il soggetto svolgeva ugualmente un’attività
lavorativa;
2) i periodi di persecuzione politica o razziale subita dai cittadini sotto il fascismo, sotto il cui regime molti lavoratori
furono costretti a lasciare il loro posto di lavoro o persino ad espatriare;
3) i periodi di aspettativa per ricoprire cariche pubbliche elettive o cariche pubbliche sindacali provinciali o nazionali,
sempre che non vi sia il mantenimento della retribuzione, e di conseguenza della contribuzione, da parte del datore
di lavoro;
4) i periodi di assenza per malattia e infortunio sul lavoro, fino ad un massimo di un anno; in questi casi, però, la legge
prevede l’obbligo del datore di corrispondere ugualmente la retribuzione in misura ridotta, e lo stesso è previsto
dalle clausole di diversi contratti collettivi di lavoro. Per questi periodi in cui vi sarà una parziale retribuzione, ci
sarà anche l’obbligo di una contribuzione effettiva, ma, in via eccezionale, ai contributi effettivi si aggiungeranno
anche quelli figurativi, come per la cassa integrazione guadagni;
5) i periodi di assenza obbligatoria e facoltativa dal lavoro per gravidanza e puerperio non retribuiti;
Sono invece accreditati d’ufficio:
1) i periodi in corrispondenza dei quali vi è erogazione dell’indennità di disoccupazione;
2) i periodi in cui l’assicurato percepisce il trattamento di cassa integrazione guadagni; nel caso in cui il lavoratore sia
messo in cassa integrazione a zero ore, il contributo viene calcolato sulla retribuzione che lo stesso avrebbe
percepito se avesse lavorato;
3) i periodi in cui si sono verificate omissioni contributive da parte dei datori di lavoro, nei casi di fallimento o di crisi
dell’azienda, determinata da eccezionali calamità naturali;
4) i periodi in corrispondenza dei quali si percepisce l’indennità di tubercolosi;
5) il periodo nel corso del quale il rapporto è regolato da contratti di solidarietà difensivi;
6) il periodo durante il quale si è percepita la pensione ordinaria d’inabilità, successivamente revocata per recupero
delle capacità lavorative;
13
lavoro, la facoltà del versamento (effettivo) dei contributi a copertura dei periodi di
sospensione del rapporto.
Strettamente collegata al principio secondo cui la contribuzione deve essere
effettiva è l’inapplicabilità della regola – propria, viceversa, dell’assicurazione
generale obbligatoria – dell’automaticità delle prestazioni.
In effetti al di là di talune caratteristiche secondarie ed alquanto variabili –
attinenti ad esempio alle modalità di versamento dei contributi e dell’esercizio della
rivalsa da parte dei datori oppure ai requisiti di ammissione e alla misura dei
contributi per la prosecuzione volontaria – il rapporto di c.d. corrispettività o
proporzionalità tra contribuzione ed anzianità assicurativa caratterizza la funzione di
mutualistica di categoria tipica dei regimi speciali professionali anche dal punto di
vista finanziario: ciò si riflette, principalmente, sulla determinazione dei contributi e
sulla loro misura spesso elevata. I regimi speciali, ciò nonostante, erogano trattamenti
pensionistici più elevati.
1.1.2. Problemi di integrazione tra il regime generale dell'assicurazione obbligatoria
e i regimi speciali.
La molteplicità dei regimi previdenziali, nella duplice versione di uno generale
e dei tanti speciali, solleva problemi di integrazione, e armonizzazione, delle
discipline legislative operanti in diversi ambiti.
Fermo restando che il sistema di previdenza sociale mantiene un’intangibile
unitarietà di fondo garantita anche dalla norma costituzionale, rimane a vedere se e
fino a qual segno le norme dell’assicurazione generale obbligatoria penetrino nelle
regolamentazioni speciali o invece, in una diversa prospettiva, i regimi speciali
resistano alla forza trainante di quello generale.
7) il periodo nel corso del quale si è percepito l’assegno ordinario di invalidità senza prestare nello stesso tempo
attività lavorativa;
8) i periodi non lavorativi concessi ai donatori di sangue per esigenze fisiche di recupero;
14
Il problema si pone innanzi tutto sul piano della disciplina legislativa, ove
riceve un duplice ordine di risposte.
In un senso può avvenire che il singolo regime speciale effettui un rinvio,
esplicito o anche implicito, alle regole dell’assicurazione generale obbligatoria, con
riferimento sia alle norme vigenti all’epoca di entrata in vigore del regime speciale,
che a quelle sopravvenute. Ciò evidenzia l’importanza delle norme di rinvio al regime
generale; rinvio che può essere di tipo generale (“ per tutto quanto non previsto….”);
ovvero di tipo specifico comportante la ricezione della disposizione richiamata nella
normativa del fondo; o infine per istituti o per materia. Eccezion fatta per il rinvio
specifico, gli altri due casi di rinvio implicano una non facile opera di selezione della
normativa applicabile, data la necessità di evitare innesti non compatibili con gli
istituti chiave di ciascun fondo; di qui l’insorgenza spesso di difficili problemi
interpretativi.
Sotto questo aspetto, il rapporto che si instaura tra regime generale e regimi
speciali è simile a quello che si pone tra norme generali e norme speciali; il criterio
regolatore del concorso di norme è dunque quello di specialità, donde l’effetto
derogatorio o sostitutivo.
Nell’altro senso si rinvengono norme di legge che dettano regole di carattere
unitario. Dalla tecnica di rinvio all’adozione di norme comuni il passo è breve, e
tanto è avvenuto nel corso degli anni ’70: un’importante esempio di istituto comune
è, per l’appunto, quello della ricongiunzione delle posizioni assicurative dapprima
regolato dalla legge 2 aprile 1958, n. 322 – dove, soltanto per casi particolari, si
prevedeva la confluenza nell’AGO dei periodi contributivi insufficienti a produrre il
diritto alla pensione sostitutiva, esonerativa od esclusiva – e successivamente dalla L.
7 febbraio 1979, n. 29, che invece ha previsto la facoltà della ricongiunzione dei
periodi assicurativi ordinari anche presso regimi speciali, ovvero da un regime
speciale ad un altro, e ciò a prescindere dal mancato raggiungimento del diritto a
pensione.
15
Quando le disposizioni dei regimi speciali non rinviano in via esplicita o
implicita ai regimi generali, e non ricorrono norme unitarie di disciplina della
previdenza sociale, compete all’interprete di affrontare e risolvere le questioni che
vengono sollevate dal concorso in materia di norme di diversa portata.
Secondo lo Scognamiglio
8
, qui si prospettano due alternative.
Se si ritiene che i regimi speciali configurino normative autonome e/o
autosufficienti non può ravvisarsi, nella mancata ricorrenza nel loro ambito di
disposizioni vigenti nel regime generale, una lacuna da doversi colmare mediante
l’interpretazione analogica. Vale qui il criterio della c.d. esclusione, per cui si afferma
che non possano estendersi ai regimi speciali gli istituti dell’automatismo delle
prestazioni di previdenza, previsto dall’art. 2116, 1° co. C.c., e dei contributi
figurativi.
Se invece si opina che i regimi speciali costituiscano parti integranti di quello
generale, si deve convenire sulla applicabilità delle sue statuizioni, dove non
ricorrano regole difformi, all’intera materia della previdenza sociale: vale quindi il
criterio della sussidiarietà e delle scelte legislative.
“Si deve propendere per quest’ultima soluzione alla luce dell’argomento che i
regimi speciali realizzano l’adeguamento della disciplina generale della previdenza
sociale alle specifiche esigenze e pretese di determinate categorie di lavoratori. Ne
può conseguire l’adozione di regole diverse sui versanti e riguardo ai problemi
particolari delle contribuzioni e delle prestazioni, ferma restando, in mancanza,
l’applicabilità dei principi e delle regole del sistema, nel quale i regimi speciali sono
inseriti.”
9
.
Militano all sostenimento dell’assunto altresì le leggi, che stabiliscono criteri e
regole destinati a valere per l’intera area previdenziale, facendo salve tuttavia le
disposizioni proprie dei regimi speciali.
8
SCOGNAMIGLIO, op. cit., p. 101.
9
Ibidem, p 101.
16
“Tirando le fila del discorso, si deve convenire che l’unitarietà e la coerenza
costituiscono un obiettivo irrinunciabile di ogni sistema complesso ed articolato di
norme. Ma un titolo di pregio deve ravvisarsi anche nella sua capacità di adattarsi alle
caratteristiche peculiari dei rapporti regolati, senza farsi indurre dalle ragioni della
unitarietà e della coerenza fino agli eccessi della plumbea e soffocante uniformità
della regolamentazione a pregiudizio del sommo bene della libertà dei singoli e dei
gruppi.”
10
.
1. 2. La legge 7 Febbraio 1979, n. 29, sulla ricongiunzione dei periodi assicurativi
dei lavoratori ai fini previdenziali.
I numerosi regimi previdenziali obbligatori che l’ordinamento italiano
contempla, vengono individuati in relazione alla natura dell’attività svolta, del
rapporto di lavoro, del soggetto datore di lavoro, e persino in relazione alla posizione
rivestita dal lavoratore nell’ambito dell’impresa.
La possibilità che un lavoratore, nel corso della vita lavorativa, venga
obbligatoriamente iscritto a forme di previdenza diverse dipende, quindi, sia dalla
mobilità dell’occupazione, sia dalle trasformazioni che subisce il rapporto di lavoro
(si pensi, per esempio, alla trasformazione del rapporto da privato a pubblico), dalle
modificazioni soggettive del datore di lavoro, sia, infine, dall’ascesa del dipendente a
funzioni dirigenziali nell’ambito della stessa impresa.
Ciò che rendeva particolarmente pregiudizievole per il lavoratore il
frazionamento dei rapporti assicurativi era l’assenza di norme di collegamento tra di
essi, che impedivano di attribuire rilevanza ai rapporti assicurativi presso regimi
diversi, rilevanza che, se ci fosse stata, avrebbe potuto portare ad usufruire di
un’unica prestazione pensionistica correlata a tutti i periodi di contribuzione: è questo
risultato che ha inteso raggiungere la L. 7 febbraio 1979, n 29.
10
Ibidem, p 101.
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