diversi diritti e libertà fondamentali tutelati dal Trattato e/o dalle
legislazioni nazionali degli Stati membri.
Con il presente lavoro si intende analizzare il modo in cui la Corte di
giustizia ha operato il bilanciamento tra la tutela dei diritti sociali
fondamentali (di esercizio dell’azione collettiva e di sciopero in particolare)
e la garanzia delle libertà economiche nelle recenti sentenze relative ai
casi “Viking”
2
e “Laval”
3
.
Il primo capitolo contiene una schematica presentazione della Corte
di giustizia, della sua composizione e delle sue competenze nonché del
rinvio pregiudiziale, ovvero di quella procedura, propria del sistema di
tutela giurisdizionale comunitario, fondata sulla cooperazione tra giudice
nazionale e giudice comunitario.
Il secondo ed il terzo capitolo sono invece dedicati all’analisi dei casi
Viking e Laval e delle numerose questioni pregiudiziali con essi sottoposte
alle Corte nonché delle soluzioni adottate dalla Corte stessa, tenendo
sempre presente, come elemento di confronto, le conclusioni
rispettivamente pronunciate dagli avvocati generali Poaires Maduro e
Mengozzi nelle medesime cause.
Nelle conclusioni si è poi affrontata la questione del bilanciamento
tra libertà economiche fondamentali e diritti sociali: dopo aver esaminato
la natura di tali diritti e libertà e l’evoluzione della giurisprudenza della
Corte di giustizia in materia di tutela del lavoro, si è cercato di riassumere il
percorso logico seguito dalla Corte per affermare che i diritti sociali
possono prevalere sulle libertà economiche, costituendone un legittimo
ostacolo, ma solo nella misura in cui il loro esercizio nella concreta
fattispecie rispetti il canone della proporzionalità, ovvero nella misura in
cui le azioni collettive perseguano un obiettivo di interesse generale, siano
2
Sentenza 11 dicembre 2007, causa C-348/05, Viking, in Racc. 2007, pag. I-
10779.
3
Sentenza 18 dicembre 2007, causa C-341/05, Laval, in Racc. 2007, pag. I-11767.
IV
adeguate a garantire la realizzazione del medesimo e non eccedano
quanto necessario per raggiungerlo. Tale percorso logico ha infatti
implicato, da parte della Corte, l’affermazione dell’effetto diretto
orizzontale degli artt. 43 e 49 Trattato CE, il riconoscimento dei diritti
sociali come diritti fondamentali tutelati dall’ordinamento comunitario e
l’applicazione della tecnica del bilanciamento vera e propria, che si
compone del test di idoneità, di necessità e di proporzionalità.
V
Capitolo 1
La Corte di giustizia
1.1. La Corte di giustizia delle Comunitá europee
Per realizzare un’Europa unita, gli Stati membri dell’Unione europea,
attualmente 27
4
, hanno concluso tra di loro dei Trattati istitutivi
5
di
4
I paesi che costituiscono l’ Unione europea sono: Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro,
Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lettonia,
Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Repubblica
Ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Ungheria.
5
Il Trattato CECA (Comunità europea del carbone e dell’acciaio) firmato a Parigi
nel 1951 da Francia, Germania, Italia, Belgio, Olanda e Lussemburgo, pose le basi per la
prima integrazione completa tra i Paesi europei; il processo di graduale integrazione
proseguì con i Trattati istitutivi della Comunità economica europea (CEE) e della
Comunità europea per l’ energia atomica (Euratom), firmati dai medesimi Stati membri
a Roma nel 1957; nel 1967 entrò in vigore il Trattato sulla fusione degli esecutivi: a
partire da quel momento le Comunità europee pur rimanendo distinte e con le diverse
competenze, ad esse attribuite dai tre Trattati istitutivi, funzionavano con organi
comuni; nel 1986 fu stipulato l’Atto Unico, che impresse una forte accelerazione al
processo di integrazione dei mercati; l’Europa comunitaria subì una sensibile
modificazione con il Trattato di Maastricht sull’Unione europea, firmato il 7 febbraio
1992 ed entrato in vigore il 1° novembre 1993.
Il Trattato di Maastricht è composto da tre parti che costituiscono i tre pilastri della
nuova Europa: le disposizioni che hanno modificato i Trattati esistenti, in particolare
quello CEE, in base alle quali la «Comunità economica europea» perdeva la
connotazione economica, trasformandosi in «Comunità europea» (CE) e le disposizioni
relative a quelli che si è soliti definire come il secondo ed il terzo pilastro, cioè alla
«politica estera e di sicurezza comune» (PESC) e alla «cooperazione tra gli Stati membri
nei settori della giustizia e degli affari interni». Dal punto di vista dell’assetto strutturale,
non sono state previste istituzioni dell’Unione che non fossero quelle delle Comunità. Il
Trattato di Amsterdam, entrato in vigore il 1° maggio 1999, è noto soprattutto per aver
proceduto ad una rinumerazione di tutti gli articoli dei Trattati esistenti e per aver
apportato modifiche al Trattato sull’Unione europea nelle sue tre parti, dunque sia per
quanto riguarda il primo pilastro (quello cd. comunitario), sia per quanto riguarda il
secondo (PESC), sia per quanto riguarda il terzo (che assume il nome di «Cooperazione
di polizia e giudiziaria in materia penale» -CPGP- ).
Il tema dell’ampliamento ad un numero consistente di Paesi ha, come è noto,
alimentato il dibattito all’interno della Comunità soprattutto a partire dalla seconda
metà degli anni novanta: nel febbraio del 2001 è stato firmato il Trattato di Nizza,
entrato in vigore il 1° febbraio 2003, mentre il 29 ottobre 2004 è stato firmato a Roma il
Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, la cui mancata entrata in vigore, a
1
(ovvero di adesione alle) Comunitá europee, e successivamente
dell’Unione europea: tali organizzazioni, come noto, sono dotate di
istituzioni proprie
6
, che adottano norme giuridiche
7
in determinati settori.
La Corte di giustizia delle Comunitá europee
8
(CGCE), in particolare,
costituisce l’istituzione giurisdizionale comunitaria ed è composta al suo
>
causa dell’esito negativo dei referendum organizzati in Francia e nei Paesi Bassi, ha
imposto all'Unione una profonda riflessione sul futuro del percorso di integrazione. Il
frutto dei negoziati condotti dagli Stati membri all'interno di una conferenza
intergovernativa, ai cui lavori hanno partecipato anche la Commissione ed il
Parlamento europeo, è il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 dai capi di
Stato e di governo degli Stati membri. Tale Trattato introduce una serie di riforme
istituzionali e modifica il Trattato sull’Unione europea e il Trattato che istituisce la
Comunità europea, senza tuttavia sostituirli. Il Trattato di Lisbona consentirà di
rafforzare la legittimità democratica dell'Unione e di consolidare i valori fondamentali
che ne sono alla base, dotando l’Unione del quadro giuridico e degli strumenti
necessari per far fronte alle sfide del futuro e rispondere alle aspettative dei cittadini.
Prima di poter entrare in vigore, questo Trattato dovrà essere ratificato da ciascuno dei
27 Paesi dell'UE. Gli Stati membri si sono dati come obiettivo l'entrata in vigore del
Trattato il 1° gennaio 2009. (Per un inquadramento generale della materia si vedano: G.
Tesauro, Diritto Comunitario, Padova, 2008; R. Adam - A. Tizzano, Lineamenti di diritto
dell'Unione europea, Torino, 2008; L. Daniele, Diritto dell’Unione Europea. Sistema
istituzionale, ordinamento, tutela giurisdizionale, competenze, Milano, 2007).
6
Le principali istituzioni comunitarie sono: il Consiglio dei Ministri, la
Commissione, il Parlamento europeo, la Corte di giustizia, il Tribunale di primo grado e
la Corte dei conti.
7
Il sistema giuridico comunitario è composto da norme di diritto primario e
norme di diritto secondario. Norme primarie sono anzitutto le norme dei Trattati
istitutivi delle Comunità europee e quelle contenute negli accordi che sono stati
stipulati per integrare e modificare i primi. Tra le fonti primarie rientrano anche i principi
generali del diritto. Le norme primarie attribuiscono forza normativa agli atti delle
istituzioni comunitarie, i quali, per ciò stesso, ponendosi al secondo livello del sistema
giuridico comunitario, formano il diritto comunitario derivato. L’art. 249 del Trattato CE
stabilisce che «Per l’assolvimento dei loro compiti …] il Parlamento europeo
congiuntamente con il Consiglio, il Consiglio e la Commissione adottano regolamenti e
direttive, prendono decisioni e formulano raccomandazioni e pareri». Mentre
regolamenti, decisioni e direttive sono atti vincolanti, raccomandazioni e pareri sono
atti non vincolanti.
8
Il 18 aprile 1951, al momento della firma del Trattato di Parigi istitutivo della
CECA, i sei Stati membri fondatori decisero di creare un organo giurisdizionale
incaricato di garantire il rispetto del diritto comunitario, di farlo applicare
uniformemente da tutti gli Stati membri e di risolvere le controversie provocate dalla
sua applicazione: la Corte di giustizia della CECA. Nel dicembre del 1954 la Corte
pronunciò le sue prime sentenze: Francia/Alta autorità (1/54) e Italia/Alta Autorità
(2/54). I Trattati di Roma crearono un organo giurisdizionale nuovo che avrebbe
sostituito la Corte della CECA, la Corte di giustizia delle Comunità europee, comune alle
tre Comunità. Su richiesta della Corte e con decisione del Consiglio del 24 ottobre 1988,
fu poi creato il Tribunale di primo grado delle Comunità europee e a partire da quel
2
interno da tre organi: la Corte di giustizia (istituita nel 1952), il Tribunale di
primo grado (istituito nel 1988) e il Tribunale della funzione pubblica
(istituito nel 2004). La Corte di giustizia costituisce espressione, con i
giudici nazionali, del potere giudiziario della Comunità e dell’Unione
europea.
1.2. La Corte di giustizia: competenze e composizione
La Corte di giustizia è l’istituzione cui è attribuito innanzitutto il
controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti e dei comportamenti
delle istituzioni comunitarie rispetto ai Trattati e, più in generale, al diritto
comunitario primario; inoltre, essa ha il compito di assicurare, in
particolare attraverso l’istituto del rinvio pregiudiziale, un’interpretazione
e un’applicazione uniforme del diritto comunitario, nonché di vigilare
sull’armonia del sistema giuridico complessivo, composto da norme
internazionali, quali sono indubbiamente i trattati istitutivi e le successive
modifiche, norme comunitarie in senso proprio e norme nazionali. Tale
organo, dunque, applica il diritto comunitario e risolve i conflitti tra le
istituzioni comunitarie o tra dette istituzioni e gli Stati membri o, ancora,
tra Stati membri.
La giurisprudenza della Corte di giustizia costituisce parte integrante
del diritto comunitario e spesso anzi, attraverso l’interpretazione creatrice
dei giudici, ha costituito la spinta per soluzioni giurisprudenziali che
hanno precorso la modifica dei Trattati.
momento la CGCE è composta da due organi giurisdizionali indipendenti: la Corte e il
Tribunale di Primo grado. In applicazione delle disposizioni del Trattato di Nizza, il
Consiglio ha affiancato al Tribunale di primo grado, con decisione del 2 novembre
2004, il Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea.
3
La Corte di giustizia è composta da 27 giudici
9
e 8 avvocati generali
10
,
ha sede a Lussemburgo ed è organo di individui, nel senso che i suoi
membri non rappresentano i rispettivi Stati di appartenenza.
I giudici della Corte designano tra loro il presidente per un periodo
rinnovabile di tre anni. Il presidente dirige le attività ed i servizi della Corte
e presiede le udienze e le deliberazioni per quanto riguarda i collegi
giudicanti più ampi.
Gli avvocati generali assistono la Corte: essi hanno il compito di
presentare, in piena imparzialità e indipendenza rispetto alle parti ed alla
Comunità, un parere giuridico, denominato “conclusioni”, nelle cause di
cui sono investiti. Il loro ruolo è quello di amicus curiae e di difensore non
di una parte bensì del diritto e della legalità comunitaria.
Il cancelliere è il segretario generale dell’istituzione, di cui dirige i
servizi, sotto l’autorità del presidente della Corte. Egli, inoltre, provvede
all’amministrazione ed alla gestione finanziaria della Corte.
La Corte può riunirsi in seduta plenaria, il c.d. gran plenum, oppure
in grande sezione (tredici giudici), il c.d. piccolo plenum, o in sezioni
composte da cinque o tre giudici.
La seduta plenaria viene adita in casi specifici previsti dallo Statuto
della Corte e quando essa ritiene che la causa rivesta un’eccezionale
importanza. La Corte si riunisce in grande sezione quando lo richiede
uno Stato membro o un’istituzione parte della causa, nonché per le cause
particolarmente complesse o importanti. Le altre cause vengono trattate
9
Il Trattato di Nizza ha codificato la prassi per cui ciascun paese membro indica
un giudice di quella nazionalità, in altre parole la Corte è composta da un giudice per
Stato membro.
10
Giudici ed avvocati generali sono nominati di comune accordo dai governi
degli Stati membri per un mandato di sei anni, rinnovabile; in base all’art. 223 del
Trattato CE, essi vengono «scelti tra giuristi che offrono tutte le garanzie di
indipendenza e soddisfino le condizioni richieste per l’esercizio, nei rispettivi paesi, delle
più elevate funzioni giurisdizionali ovvero che siano giureconsulti di notoria
competenza».
4
dalle sezioni di tre o cinque giudici. La Corte può deliberare validamente
solo in numero dispari.
1.3 La Corte di giustizia: il rinvio pregiudiziale
Il sistema comunitario di tutela giurisdizionale si articola su due piani
procedurali distinti, ma tra di loro funzionalmente collegati.
Il primo è quello del “controllo diretto” della Corte di giustizia e/o del
Tribunale di primo grado, controllo che, attivato dalle istituzioni, dagli Stati
membri ovvero dai singoli, si realizza attraverso più procedure con effetti
diversi, i c.d. “ricorsi diretti”
11
, e si esaurisce con la pronuncia del giudice
comunitario.
Il secondo è quello del “controllo indiretto”, ovvero della procedura
pregiudiziale, fondata sulla cooperazione tra giudice nazionale e giudice
comunitario, attraverso lo strumento del rinvio pregiudiziale
12
. È possibile,
11
In particolare si tratta dei seguenti procedimenti: il “ricorso per inadempimento”
(art. 226 Trattato CE), il “ricorso di annullamento” (artt. 230 e 231 Trattato CE), il “ricorso
per carenza” (art. 232 Trattato CE), l’ “impugnazione” (art. 225 Trattato CE) e il “riesame”
(art. 225 Trattato CE).
9
Il rinvio pregiudiziale in sintesi
Fase scritta
[Domanda di gratuito patrocinio]
Designazione del giudice relatore e dell’avvocato generale
Decisione di rinvio del giudice nazionale
Traduzione nelle altre lingue ufficiali dell’Unione europea
Pubblicazione delle questioni pregiudiziali nella Gazzetta ufficiale
dell’Unione europea
Notifica alle parti in causa, agli Stati membri, alle istituzioni
comunitarie, agli Stati del SEE e all’autorità di vigilanza EFTA
Osservazioni scritte delle parti, degli Stati e delle istituzioni
Il giudice relatore prepara la relazione preliminare
Riunione generale dei giudici e degli avvocati generali
Rinvio della causa a un collegio giudicante
[Mezzi istruttori]
5
infatti, che una controversia pendente dinanzi ad un organo
giurisdizionale nazionale determini il coinvolgimento e quindi, in ultima
analisi, l’applicazione di norme comunitarie. Per garantire un’applicazione
effettiva ed omogenea della normativa comunitaria ed evitare
interpretazioni divergenti, i giudici nazionali, oltre che disapplicare una
disposizione nazionale incompatibile con il diritto comunitario, possono, e
anzi talvolta devono
13
, rivolgersi alla Corte di giustizia per chiederle di
pronunciarsi sull’interpretazione di una norma comunitaria, sulla
conformità di una normativa nazionale al diritto comunitario ovvero sulla
legittimità di atti adottati da istituzioni comunitarie.
La competenza generale della Corte di giustizia a pronunciarsi in via
pregiudiziale le è conferita dagli artt. 234 e 68 del Trattato CE
14
.
Fase orale
[Udienza; relazione d’udienza]
[Conclusioni dell’avvocato generale]
Deliberazione dei giudici
Sentenza
Le fasi facoltative del procedimento sono menzionate tra parentesi quadre.
13
Il giudice nazionale che non sia di ultima istanza ha la facoltà di sottoporre alla
Corte un quesito pregiudiziale ogni volta che la risposta è indispensabile per giudicare
della controversia dinanzi ad esso pendente. Quando, invece, si tratta di un giudice di
ultima istanza, inteso come giudice le cui sentenze non siano soggette ad
impugnazione, egli ha l’obbligo di operare il rinvio. (Cfr. art. 234 Trattato CE).
14
L’art. 234 Trattato CE afferma «La Corte di giustizia è competente a
pronunciarsi, in via pregiudiziale: a) sull’interpretazione del presente trattato; b) sulla
validità e l'interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni della Comunità e della
BCE; c) sull'interpretazione degli statuti degli organismi creati con atto del Consiglio,
quando sia previsto dagli statuti stessi. Quando una questione del genere è sollevata
dinanzi ad una giurisdizione di uno degli Stati membri, tale giurisdizione può, qualora
reputi necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su questo punto,
domandare alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulla questione. Quando una
questione del genere è sollevata in un giudizio pendente davanti a una giurisdizione
nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di
diritto interno, tale giurisdizione è tenuta a rivolgersi alla Corte di giustizia».
L’art. 68 Trattato CE stabilisce che «1. L'articolo 234 si applica al presente titolo
nelle seguenti circostanze e alle seguenti condizioni: quando è sollevata, in un giudizio
pendente davanti a una giurisdizione nazionale avverso le cui decisioni non possa
proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, una questione concernente
l'interpretazione del presente titolo oppure la validità o l'interpretazione degli atti delle
istituzioni della Comunità fondati sul presente titolo, tale giurisdizione, qualora reputi
necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su tale punto, domanda alla
6
La Corte di giustizia, in ogni caso, non risolve la controversia
pendente dinanzi al giudice nazionale: è infatti sempre quest’ultimo che,
sulla base della soluzione data dalla Corte alla questione pregiudiziale
sottopostale, definisce la causa su cui è chiamato a pronunciarsi.
La Corte di giustizia non risponde con un semplice parere, ma
attraverso una sentenza o un’ordinanza motivata. La decisione della Corte
ha efficacia vincolante: essa, infatti, si impone non solo al giudice
nazionale destinatario, quando definisce la controversia dinanzi ad esso
pendente, ma vincola anche tutti gli altri giudici nazionali degli Stati
membri ai quali venga sottoposta un’identica questione di diritto.
In particolare, il giudice nazionale può domandare alla Corte di
giustizia quale sia la corretta interpretazione, e con essa la portata, di una
norma comunitaria e, all’occorrenza, se la corretta interpretazione della
norma precluda o no l’applicazione di un atto amministrativo, di una
legge e persino di una norma costituzionale dello Stato membro. Il
giudice nazionale può altresì rivolgersi alla Corte per sapere se una norma
comunitaria, rilevante per la soluzione della controversia sottopostagli, è
valida ed efficace. Le due ipotesi coincidono rispettivamente con il “rinvio
pregiudiziale di interpretazione” e con il “rinvio pregiudiziale di validità”
delle norme comunitarie.
Corte di giustizia di pronunciarsi sulla questione. 2. La Corte di giustizia non è
comunque competente a pronunciarsi sulle misure o decisioni adottate a norma
dell'articolo 62, punto 1, in materia di mantenimento dell'ordine pubblico e di
salvaguardia della sicurezza interna. 3. Il Consiglio, la Commissione o uno Stato
membro possono chiedere alla Corte di giustizia di pronunciarsi sull'interpretazione del
presente titolo o degli atti delle istituzioni della Comunità fondati sul presente titolo. La
decisione pronunciata dalla Corte di giustizia in risposta a siffatta richiesta non si applica
alle sentenze degli organi giurisdizionali degli Stati membri passate in giudicato. Il
presente titolo si applica nel rispetto delle disposizioni del protocollo sulla posizione del
Regno Unito e dell'Irlanda e del protocollo sulla posizione della Danimarca e fatto salvo
il protocollo sull'applicazione di alcuni aspetti dell'articolo 14 del trattato che istituisce la
Comunità europea al Regno Unito e all'Irlanda».
7
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