Introduzione
7
cazione sono andati incontro a grandi dicoltà di fronte alla necessità di descri-
vere e rappresentare queste condizioni: la visione zenitale e distaccata delle car-
te topograche non è più suciente a rendere la complessità del territorio (tanto
quello sfrangiato e polverizzato delle grandi città quanto quello vuoto e ricco di
straticazioni della nostra regione) ed è dunque necessario introdurre nuove pro-
cedure dindagine.
Le capacità descrittive della fotograa fanno di questo medium uno strumen-
to per guardare, ragurare e scoprire nuove possibilità di percezione, oltre che un
indispensabile strumento di indagine territoriale. uesto forte legame tra rappre-
sentazione fotograca, pianicazione e paesaggio è messo in evidenza dalle nu-
merose esperienze di committenza pubblica che vengono prese in considerazione
nella seconda parte, con una particolare attenzione alla scena italiana (legata alla
gura chiave di Luigi Ghirri e ad altri fotogra che negli anni Ottanta portarono
ad una ridenizione dellimmagine del paesaggio italiano) e alle più importanti
esperienze di committenze pubbliche condotte in Europa. Inoltre, gli esiti di que-
ste esperienze (mostre, pubblicazioni di cataloghi e creazione di archivi) mostrano
come la fotograa sia uno strumento prezioso per rendere accessibile ad unampia
parte della popolazione le problematiche della salvaguardia del patrimonio cultu-
rale, costruito e non, grazie al suo essere mezzo riconoscibile dalla generalità delle
persone. Inne, il confronto tra gli obiettivi delle campagne fotograche e quel-
li dei moderni strumenti di pianicazione, mettono in risalto una comunione di
intenti, volti alla tutela in senso ampio e ad evitare la perdita di una identità cul-
turale collettiva.
È a questo proposito che nella terza e ultima parte si volge lo sguardo sulla si-
tuazione nella nostra Regione, domandandosi quali attività passate, presenti e fu-
ture nel campo della fotograa siano state portate avanti, con quali risultati o con
quali aspettative. Partendo dai contenuti della Digital Library, si è eettuata una
lettura critica degli archivi iconograci, considerando un arco temporale che con-
sidera gli estremi della storia fotograca della Sardegna con lobiettivo di descrive-
re contemporaneamente un “storia della visione” e una “storia visiva dellisola” e
di denire unimmagine del paesaggio che consenta di progettarne correttamen-
te una nuova. Le ultime considerazioni riguardano il bando recentemente pubbli-
cato dallIstituto Superiore Regionale Etnograco, segnale di un nuovo e produt-
tivo interessamento dellAmministrazione Pubblica per ciò che riguarda la foto-
graa.
La tesi si conclude con unappendice che raccoglie alcuni tra i contributi teo-
rici degli autori citati per consentire un veloce approfondimento degli argomen-
ti trattati vista la scarsa disponibilità sul territorio regionale dei testi utilizzati per
la ricerca.
Capitolo I.
La
pianificazione
paesaggistica
La pianificazione paesaggistica
10
Le origini dell’attenzione al paesaggio
Lurbanistica e gli strumenti per progettare e pianicare lo spazio (urbano e
non) sono sempre stati lo specchio su cui si riette il rapporto tra luomo e il ter-
ritorio, un rapporto basato su un equilibrio tra scienza ed estetica: da un lato la
necessità di una misurazione scientica dello spazio da tradurre in carte, mappe,
progetto; dallaltra limportanza dellesperienza della percezione visiva attraverso
cui acquisire la conoscenza.
Essendo legata a concetti tecnici e, se così si può dire, losoci, è quindi ovvio
che la concezione e il rapporto con lo spazio/territorio/natura cambi nel corso del
tempo e credo sia interessante e necessario cercare di capire quando è nato e come
si è sviluppato in senso moderno il concetto di paesaggio; quando cioè luomo ha
caricato di signicati paesaggistici una determinata porzione di territorio. Se nel-
la seconda parte della tesi questo aspetto verrà analizzato nel campo delle arti visi-
ve, in queste sezione si ragionerà nellambito della pianicazione.
In generale il paesaggio nasce quando si è cominciato a pensare che la natura
stessa fosse progettuale, ovvero quando luomo ha preso consapevolezza del rap-
La pianificazione paesaggistica
11
porto tra laspetto iniziale di una certa porzione di territorio e la congurazione
che questa assume in un certo tempo; pensiero questo collegato allevoluzione tec-
nologica compiuta negli ultimi secoli. Lattenzione nei confronti del paesaggio è
infatti un fenomeno moderno, databile intorno al XVII secolo, quando si abban-
dona denitivamente la concezione simbolica della Natura, tipica del Medio Evo,
per considerarla come elemento attivo nellattività progettuale. A questa svolta
hanno contribuito sia la visione olista della natura di Spinoza, sia le invenzioni ot-
tiche dellepoca (telescopio e camera oscura): venendo a mancare il carattere alle-
gorico della natura, il paesaggio acquista importanza in quanto tale; vedremo in
seguito come tutto ciò si tradurrà nella nascita del genere pittorico del paesaggio e
delle sue inuenze sulla fotograa.
Tra il XVII e il XIX secolo si assiste ad una progressiva tecnologizzazione del
paesaggio che porta luomo, ormai entrato nellera della rivoluzione industriale,
a considerare la natura da un punto di vista funzionale e produttivo. LOttocen-
to è il secolo in cui lurbanistica diventa una disciplina autonoma: i problemi le-
gati alla trasformazione e allespansione della città storica causati dalla rivoluzio-
ne industriale (inurbamento di unenorme massa di popolazione proveniente dal-
le campagne, aumento del traco, condizioni igieniche…) richiedevano risposte
speciche. Il territorio acquista valore economico e la natura comincia a scompa-
rire dalla città: da un lato il paesaggio diventa parco pubblico (la natura dentro la
città), dallaltro diventa luogo utopico in cui rifugiarsi per rigenerarsi (la natura
come esterno rispetto alla città).
A cavallo tra il XIX e il XX secolo le dinamiche interne alla città e a quelle che
la relazionano con lesterno subiscono un aumento della complessità e dellesten-
sione delle aree coinvolte dallazione delluomo. A partire dal secondo decennio
del Novecento la pianicazione urbanistica compie un considerevole salto di sca-
la delle sue competenze, arontando temi e problemi che vanno al di là dellambi-
to strettamente urbano, acquisendo una dimensione territoriale. uesto amplia-
mento del campo dazione fa si che la pianicazione territoriale debba arontare
questioni legate non più alla forma urbana, ma allo sviluppo economico, alla ge-
stione delle risorse naturali, alla protezione del paesaggio.
Vedremo come durante il Novecento nel nostro paese la legislazione abbia af-
frontato la caratterizzazione e la protezione dellesistente andando incontro ai
cambiamenti dei valori storici e naturalistici attribuiti al paesaggio.
La pianificazione paesaggistica
12
La tutela del paesaggio dal vincolo alla pianificazione
Nellarco di quasi sette decenni, la valutazione del paesaggio, nel corpus nor-
mativo del nostro paese che si occupa della sua pianicazione e tutela, si è radi-
calmente modicato, partendo dai paradigmi tradizionali che hanno del paesag-
gio una concezione monumentalista, per arrivare ai paradigmi contemporanei per
i quali il paesaggio è lespressione materiale della cultura di un territorio che ne
modica continuamente lo stato e il senso. Levoluzione delle modalità di percepi-
re e intendere il paesaggio ha comportato ovviamente dei cambiamenti degli stru-
menti di pianicazione e delle modalità di tutela.
Con la legge n.
1
del (la prima adottata “per la conservazione dei mo-
1 Legge giugno , n. “che stabilisce e ssa norme per linalienabilità delle antichità e delle belle
arti”, pubblicata nella Gazzetta Uciale del giugno , n.
La pianificazione paesaggistica
13
numenti e degli oggetti di antichità e darte”) e con la n.
2
del si denisce
un compiuto disegno organizzativo sia a livello centrale che periferico, istituendo
speciali uci, le Soprintendenze, suddivise secondo le tipologie dei beni da tute-
lare (Soprintendenze ai Monumenti, Soprintendenze agli Scavi di Antichità, So-
printendenze alle Gallerie ai Musei e agli Oggetti dArte Medioevale e Moderna).
Con queste due leggi, arrivate oltre quarantanni dopo lunità dItalia, si regola-
menta quindi la tutela artistica e storica.
È solo nel che si arriva ad una legge organica “per la tutela delle bellezze
naturali e degli immobili di particolare interesse storico”, con la legge n.
3
. Nel-
la relazione del d.d.l. Croce
4
del si individuano sia i principi ispiratori che i
meccanismi di tutela previsti dalla futura legge. Dalla citazione che segue, emer-
ge come il concetto di paesaggio sia pervaso da qualità puramente estetiche: “cer-
to il sentimento, tutto moderno, che si impadronisce di noi allo spettacolo di acque
precipitanti nellabisso, di cime nevose, di foreste secolari, di belle riviere, ha la me-
desima origine del godimento di un quadro dagli armonici colori, allaudizione di
una melodia ispirata, alla lettura di un libro orito di immagini e di pensieri. E se
dalla civiltà moderna si sentì il bisogno di difendere, per il bene di tutti, il quadro,
la musica, il libro, non si capisce perché si sia tardato tanto ad impedire che siano di-
strutte o manomesse le bellezze della natura, che danno alluomo entusiasmi spiri-
tuali così puri e sono in realtà ispiratrici di opere eccelse”
5
. Sempre dalla stessa rela-
zione, si apprende che lattività di tutela si svolge “allesame del caso per caso, esa-
me che […] si concreta in denitiva in un sistema di accordi e di reciproche intese, nel
quale saranno contemperate le ragioni superiori della bellezza coi legittimi diritti
dei proprietari”
6
.
Lattuale impianto legislativo ha origine nelle cosiddette “leggi Bottai”, dal
nome del loro relatore, varate nel . Le due leggi si occupano della tutela dei
monumenti (la L. n. /
7
) e della tutela del paesaggio (la L. n. /
8
) con
unimpostazione di stampo crociano per la quale il paesaggio e i beni culturali di-
vengono oggetto di tutela attraverso il riconoscimento soggettivo della loro bel-
lezza ed eccezionalità.
2 Legge giugno , n. , “Istituzione delle Soprintendenze antichità e belle arti”
3 Legge giugno , n. , “Per la tutela delle bellezze naturali e degli immobili di particolare interesse
storico”, pubblicata sulla Gazzetta Uciale del giugno , n.
4 Dd L /
5 Cfr. F. Clemente (a cura di), Cultura del paesaggio e metodi del territorio, p.
6 Ibidem, p.
7 Legge giugno , n. : “Tutela delle cose dinteresse artistico o storico”, Pubblicato nella Gazzetta
Uciale agosto , n.
8 Legge giugno , n. : “Protezione delle bellezze naturali”, Pubblicato nella Gazzetta Uciale
del //, n.
La pianificazione paesaggistica
14
La / recepisce, in una linea di continuità, i principi espressi dalla legge
del , ma contiene importanti innovazioni, essenzialmente su due punti: la pre-
visione del piano territoriale paesistico come strumento idoneo a correggere, at-
traverso una tutela programmata, il limite più evidente della legge n. /, ov-
vero la tutela “caso per caso”; e la precisazione del concetto di panorama con la di-
stinzione tra “panorama visuale” e “panorama quadro”. Entrambe le novità sono
fortemente voluta da Gustavo Giovannoni, architetto membro della Commissio-
ne istituita da Bottai per elaborare un progetto di legge modicativo della legge n.
, le cui motivazioni possono essere riassunte, per quanto riguarda ladozione
del PTP da parte delle Regioni, nella necessità di “prevedere ciò che sarà la campa-
gna quando la fabbricazione si estenderà, o come appendice della città o come svilup-
po di un centro di villeggiatura”
9
e di disciplinare “la conservazione o la mutazione
e valutando e bilanciando le opposte esigenze, stabilendo una zonizzazione e un re-
golamento edilizio schematico” per il territorio, “in modo analogo a quello che si fa
nei piani regolatori delle città”
10
.
E ancora, circa la distinzione tra panorama-visuale e panorama-quadro, Gio-
vannoni aerma: “Nella tutela delle bellezze naturali nei riguardi panoramici si
presentano quasi due capitoli distinti, che possono dirsi tra loro reciproci: da un lato
il panorama-visuale, cioè della veduta dal dentro in fuori la via o da punti singola-
ri del beledere; dallaltro il panorama-quadro, visto da fuori, avente per obiettivo
le regioni stesse nel loro caratteristico aspetto. Nel primo tema la soluzione consiste
nellindividuare punti o linee entro quei raggi estremi, stabiliti sia in senso azimu-
tale che zenitale, non sorgano costruzioni o altri articiali diaammi. […] Ben più
complesso è il tema del panorama-quadro; e qui entra in pieno lapplicazione del pia-
no territoriale paesistico a stabilire zone di graduazione fabbricativi”
11
.
La legge distingue due categorie di beni: le bellezze individue (cose immobi-
li, singolarità geologiche, ville, giardini, parchi) e le bellezze dinsieme (panorami,
belvedere, complessi estetici e tradizionali). ueste “cose”, così come vengono de-
nite dalla legge, sono oggetto di tutela in quanto possiedono un “notevole inte-
resse pubblico” per motivi che vanno dalla loro “non comune bellezza” all’ “aspet-
to estetico e tradizionale” o al loro essere “bellezze panoramiche”. La legge preve-
de per questi beni due modalità di tutela.
Nel primo caso il bene viene inserito in un apposito elenco e su di esso non si
può operare alcuna trasformazione “che rechino pregiudizio al suo esteriore aspetto”
senza aver prima ottenuto il nulla osta da parte della soprintendenza ai beni archi-
tettonici e ambientali. Lart. infatti recita: “delle cose di cui ai nn. 1 e 2 (le bellezze
9 Cfr. F. Clemente (a cura di), Cultura del paesaggio e metodi del territorio, p.
10 Ibidem, p.
11 Ibidem, p.
La pianificazione paesaggistica
15
individue, N.d.R.) e nn. e (le bellezze dinsieme, N.d.R.) del precedente artico-
lo sono compilate, Proincia per Proincia, due distinti elenchi. La compilazione di
detti elenchi è adata a una Commissione istituita in ciascuna Proincia con decre-
to del Ministro per lEducazione Nazionale.” Se un bene entra a far parte dellelen-
co, il proprietario riceve la notica della dichiarazione del notevole interesse pub-
blico da parte del Ministero che fa scattare il meccanismo di tutela.
Il caso invece dei beni dinsieme prevede la stesura da parte delle Regioni di
un piano territoriale paesistico (disposto, non obbligatoriamente, dal Ministero
per lEducazione Nazionale) in cui vengono enunciate le norme alle quali si de-
vono attenere tutti gli interventi previsti nella zona tutelata “al ne di impedire
che le aree di quella località siano utilizzate in modo pregiudiziale alla bellezza
panoramica”
12
.
Inne, indipendentemente dallinclusione nellelenco e dalla noticazione, il
Ministero ha facoltà di “1) di inibire che si eseguano, senza preventiva autorizzazio-
ne, lavori comunque capaci di recar pregiudizio allattuale stato esteriore delle cose e
delle località soggette alla presente legge; 2) di ordinare, anche quando non sia inter-
venuta la dida di cui al numero precedente, la sospensione degli iniziati lavori”
13
.
La visione del paesaggio fa un passo avanti nel con larticolo della Costi-
tuzione
14
che vede il paesaggio e il patrimonio storico-artistico collocati tra i prin-
cipi fondamentali, riconoscendogli il carattere di elemento costitutivo delliden-
tità del paese. Linnovazione rispetto alle leggi del ’ è notevole e traspare anche
dal lessico utilizzato dai costituenti: “patrimonio storico e artistico della Nazione”
in luogo delle “cose di interesse storico e artistico della legge n. / e, anco-
ra, “paesaggio” in luogo delle analitiche “bellezze naturali” della legge n. /.
In particolare, il paesaggio non è più identicato nelle categorie di bellezze natu-
rali “individue” e “dinsieme” indicate dalla legge n. ma lo si considera te-
nendo conto delle forme dellambiente sico di vita della comunità. Per quanto
riguarda lesercizio della tutela, lart. lo assegna alla Repubblica (sottolineando
così limportanza di questa funzione) e viene esercitato attraverso diversi sogget-
ti, così come specicato nel Titolo V della Costituzione, soggetto come vedremo
a sostanziali modiche.
Prima che il termine “paesaggio” entri anche nelle leggi ordinarie bisogna at-
tendere il e la cosiddetta “legge ponte” (L. agosto , n. ); le innova-
12 Cfr. legge n. /, art.
13 Cfr. legge n. /, art.
14 Art. : “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientica e tecnica. Tutela il
paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”.
La pianificazione paesaggistica
16
zioni di questa legge non sono solo lessicali ma anche amministrative: le soprin-
tendenze e il ministro possono dora in poi introdurre negli strumenti urbani-
stici in via dapprovazione le “modiche che siano riconosciute indispensabili ai
ni della tutela del paesaggio e di complessi storici, monumentali, ambientali ed
ecologici”
15
, ovvero lazione di tutela è esercitata anche in fase di controllo della
pianicazione territoriale.
Tra il e il si compie un processo di “regionalizzazione” della tutela,
trasferendo progressivamente le relative competenze di governo del territorio alle
Regioni: con la legge n. /
16
si ada al Piano Regolatore il compito di rego-
lamentare e identicare autonomamente “le zone di carattere storico, ambienta-
le e paesistico”, facendo entrare in rapporto diretto il paesaggio con la pianica-
zione urbanistica, fermo restando il ruolo integrativo della Soprintendenza. Nel
, attraverso un decreto del presidente della Repubblica
17
, si trasferisce alle re-
gioni il compito di redigere il piano paesaggistico (già previsto in via facoltativa
della legge n. / per regolare le vaste zone dichiarate come bellezze dinsie-
me); nel inne, viene completato lordinamento regionale e le funzioni di tu-
tela delle bellezze naturali, così come indicate nella legge n. /, vengono de-
nitivamente trasferite alle regioni in quanto attinenti allurbanistica, materia di
loro esclusiva competenza. Al Ministero dei Beni Culturali rimane il potere stra-
ordinario di integrazione e interdizioni.
È a metà degli anni Ottanta che le modalità di tutela e di intendere i beni pae-
saggistici si orientano verso nuove posizioni: la legge n. /
18
, detta legge Galas-
so, sottopone a regime di tutela categorie di beni strutturalmente diverse tra loro e
individuate ope legis, ovvero tramite rigidi parametri sici e geomorfologici indi-
cati nel testo normativo
19
, aancando ai beni ritenuti tali per la loro esclusiva ri-
15 Legge agosto , n. , art.
16 Legge novembre , n. , “Modiche ed integrazioni alla legge urbanistica agosto , n.
”, pubblicato sulla Gazzetta Uciale del novembre , n.
17 Decreto del Presidente della Repubblica gennaio , n. , “Trasferimento alle Regioni a statuto
ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilità, acquedotti e lavori
pubblici di interesse regiona le e dei relativi personali ed uci”, pubblicato sulla Gazzetta Uciale del
gennaio , n. , Suppl. ord.
18 Conversione in legge, con modicazioni, del decreto-legge giugno , n. , recante disposizioni
urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale, publicata sulla Gazzetta Uciale del
agosto , n.
19 Dallart.1: Sono sottoposti a vincolo paesaggistico ai sensi della legge giugno , n. :
a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di metri dalla linea di battigia, anche per i
terreni elevati sul mare; b) i territori contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità di
metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi; c) i umi, i torrenti ed i corsi dacqua
iscritti negli elenchi di cui al testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approato
con regio decreto dicembre , n. , e le relative sponde o piede degli argini per una fascia di metri
ciascuna; d) le montagne per la parte eccedente metri sul livello del mare per la catena alpina e
metri sul livello del mare per la catena appenninica e per le isole; e) i ghiacciai e i circhi glaciali; f) i parchi e le
La pianificazione paesaggistica
17
levanza estetica, beni che costituiscono elementi caratterizzanti la struttura mor-
fologica dellintero territorio nazionale.
Rispetto alla legge del il paesaggio viene inteso e protetto per ambiti ter-
ritoriali, integrando la concezione dei bene individuati come singoli o complessi
e arrivando ad una tutela dellambiente visto come patrimonio collettivo, segno
e testimonianza della nostra cultura. La legge introduce quindi nuove modalità
di tutela pur non eliminando la possibilità di vincolare alcuni beni con il sistema
dellindividuazione attraverso gli elenchi: specicando direttamente le categorie
dei beni, il vincolo paesaggistico su di essi deriva direttamente dalla legge stessa.
Per quanto riguarda la pianicazione la legge Galasso obbliga le Regioni a do-
tarsi del piano paesistico che, a dierenza di quello previsto dalla legge /,
riguarda non solo le aree vincolate, ma comprende anche le aree intercluse e quel-
le senza vincolo:il vincolo quindi non è più ne a se stesso ma entra in una logica
più ampia della pianicazione. È in questo cambiamento del rapporto tra vinco-
lo e piano che sta il carattere maggiormente innovativo della legge. Il piano stesso
cambia, rispetto alla legge Bottai, le sue nalità: se nella legge del era la con-
servazione dellaspetto esteriore del bene vincolato, ora diviene la determinazione
di norme e regole che non ssano solo limiti di segno negativo, ma che suggerisco-
no anche indicazioni positive per promuovere il valore dei beni vincolati attraver-
so un loro uso responsabile.
Nella legge si fa riferimento anche ai piani urbanistico-territoriali con speci-
che considerazioni dei valori paesistici e ambientali: gli strumenti pianicatori
messi a disposizione consistono quindi in piani volti esclusivamente alla tutela del
paesaggio (i PTP) e in piani ordinari nei quali però viene sottolineata lattenzione
ai valori ambientali (i PUT). La duplicità dello strumento è dovuta alla necessi-
tà di tenere conto di una situazione giuridica complessa: i piani paesaggistici sono
stati oggetto di trasferimento alle Regioni nel , mentre la protezione delle bel-
lezze naturali e panoramiche è stata delegata cinque anni più tardi. Con il trasferi-
mento i PTP sono stati inquadrati nellurbanistica ed hanno perduto in tal modo
la specicità di unico strumento di tutela degli interessi paesistici; da parte loro, le
Regioni, dal , non si sono mai avvalse di questo strumento, preferendo segui-
re altre forme di pianicazione come sedi della tutela degli interessi ambientali. In
tale situazione, lequivalenza nella legge Galasso dei due tipi di piano consente a
ciascuna Regione di orientarsi secondo le proprie esigenze.
Per quanto riguarda le caratteristiche dei piani (paesistici o urbanistico-terri-
riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi; g) i territori coperti da foreste
e da boschi, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento; h) le aree
assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici; i) le zone umide incluse nellelenco di cui al de-
creto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448; l) i vulcani; m) le zone di interesse archeologico.
La pianificazione paesaggistica
18
toriali), lon. Galasso ha fornito, in un documento di lavoro presentato in una ri-
unione del febbraio di Presidenti delle Regioni e di Assessori, alcuni im-
portanti precisazioni. Innanzitutto, i piani regionali devono avere la consapevo-
lezza “di doersi inserire in un disegno organico del paesaggio e del territorio nazio-
nale. Sarebbe n troppo assurdo che, alla ne di uno sforzo così alto ed impegnato,
lambito nazionale risultasse coperto da una serie incoerente ed eterogenea di desti-
nazioni territoriali che non riescano ad esprimere il senso storico, culturale e natu-
rale della regione sica Italia”. A livello regionale, il piano è inteso come uno stru-
mento che dovrà evitare un collage di piani locali e settoriali, puntando invece a
ununità di criteri e di organizzazione per tutto il territorio regionale, “sforzando-
si di individuare e mettere nella douta evidenza lelemento o gli elementi di base,
da cui il prolo della Regione è fondamentalmente e distintivamente caratterizza-
to”. In questottica, la pianicazione rivolgerà la sua attenzione anche alle “soprav-
vivenze del palinsesto storico territoriale” come i centri storici (considerati come ri-
ferimenti fondamentali per lindividuazione e valorizzazione della sionomia sto-
rica e geograca dellambiente) o, ad esempio, i resti della centuriazione romana
o il tracciato dei tratturi.
A partire dalla metà degli anni Novanta (Congresso dei poteri locali e regio-
nali del Consiglio dEuropa, ) inizia una nuova fase di confronto e di dibat-
tito a livello internazionale sulle problematiche relative al governo del territorio e
i modi di intendere il paesaggio che porterà nel alla rma della Convenzio-
ne Europea del paesaggio, innescando unevoluzione dei principi di riferimento
per gli strumenti normativi. In Italia le conseguenze della ratica dellimportante
documento si riettono nellAccordo Stato-Regioni del
20
, nelle modiche al
Titolo V della Costituzione nello stesso anno e, inne, nel Codice dei Beni Cul-
turali e del Paesaggio (D. Lgs. n. /).
Prima di vedere nel dettaglio i cambiamenti della nostra legislazione, è oppor-
tuno ricercarne le cause negli innovativi contenuti della Convenzione.
Innanzitutto il paesaggio viene denito come “una determinata parte di terri-
torio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dallazione di
fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni” e viene riconosciuto giuridi-
camente come “componente essenziale di vita delle popolazioni”. Viene quindi at-
tribuito al paesaggio un signicato complesso che coinvolge oltre agli aspetti eco-
logici ed estetici, anche quelli economici, politici e, soprattutto, culturali. uesta
20 Relativo allesercizio dei poteri in materia di paesaggio; il testo è stato approvato denitivamente in sede
di Conferenza Stato-Regioni il aprile .
La pianificazione paesaggistica
19
visione porta a ripensare il concetto stesso di “bene culturale” in favore di quello
più ampio di “patrimonio culturale”, suggerendo uno spostamento dellattenzio-
ne dagli oggetti ai sistemi, da singole porzioni allintero territorio; non solo, ma
caricando di una valenza culturale il paesaggio, inteso come contesto di vita del-
le popolazioni, si allarga il campo dazione dellintervento pianicatorio anche ai
paesaggi più comuni in quanto rappresentano comunque lespressione tangibile
delle società che li abitano, non meno di quelli più celebri.
Oltre ad estendere lattenzione a tutti i paesaggi, la Convenzione invita a con-
siderare il mutamento come un valore, al punto da denire la pianicazione pae-
saggistica come linsieme di “azioni fortemente lungimiranti volte alla valorizza-
zione, al ripristino o alla creazione di paesaggi”. Viene intesa quindi come una for-
ma di gestione del territorio attiva che punta al coinvolgimento di tutti i soggetti
che, in un modo o nellaltro, prendono parte alla costruzione del paesaggio il qua-
le oltre ad avere unidentità derivante dalla sua storia, è anche espressione di una
visione condivisa del futuro.
In un contesto così dinamico il concetto di tutela inteso come semplice vinco-
lo appare fuori luogo: si fa largo il concetto di “innovazione conservativa”, ovvero
di una visione della tutela come guida alla trasformazione.
La Convenzione trasmette dunque un modo di intendere il paesaggio non
come un bene statico e assoluto, ma come una risorsa generata da una sequenza di
azioni collettive e individuali: il suo valore quindi non può essere solamente este-
tico (anche perché il concetto di bellezza varia da epoca ad epoca) ma risiede nella
profondità del rapporto tra quelle sequenze di azioni e le forme che hanno genera-
to, nel suo valore storico dunque.
Malgrado lenorme valore dei paesaggi europei però, sino alla ratica della
Convenzione, non esisteva uno strumento condiviso a livello comunitario inte-
ramente dedicato alla loro conservazione, gestione e valorizzazione: i motivi che
hanno portato alla stesura del documento stanno nella volontà di colmare questo
vuoto giuridico.
Lanno successivo alla rma della Convenzione Europea in Italia si giunge
allAccordo Stato-Regioni con il quale si intende dare una prima applicazione sul
territorio nazionale ad alcuni dei principi fondamentali enunciati nella Conven-
zione. In particolare si riconosce lesigenza di garantire attenzione ai valori presen-
ti o potenziali di tutto il territorio: le Regioni quindi devono sottoporre il territo-
rio alla valorizzazione ambientale attraverso strumenti di pianicazione adegua-
ti, ovvero con un contenuto conoscitivo, prescrittivi e propositivi e prevedere for-
me di tutela, valorizzazione e riqualicazione disciplinate in funzione del livello
di integrità e importanza dei valori paesaggistici.
La pianificazione paesaggistica
20
Sempre nel viene approvata la legge costituzionale n.
21
che apporta del-
le modiche al Titolo V della Costituzione, la più rilevante delle quali è il nuovo
testo dellart. che scorpora dalla nozione unitaria di tutela quella di valorizza-
zione, adando la prima allo Stato e facendo della seconda materia di legislazio-
ne concorrente tra Regioni e Stato. In altre parole, quella coincidenza concettuale
tra tutela e valorizzazione prevista dallart. della Costituzione (la valorizzazione
è funzione interna e propria di una tutela strumento di promozione della cultura:
comma primo) viene a mancare, generando delle dicoltà in quanto non è facile
stabilire dove nisca luna e dove inizi laltra
22
.
Nel si cerca di ricomporre questa frattura attraverso il Codice dei Beni
Culturali e del Paesaggio
23
, la cui importanza non risiede solo nella ricerca di una
soluzione a questo problema ma soprattutto nei contenuti che riguardano il pae-
saggio e gli strumenti per la sua pianicazione.
Innanzitutto bisogna dire che la struttura del Codice è quella di un “conte-
nitore giuridico”
24
in cui conuiscono complessi giuridici dierenti con lo scopo
di riorganizzare la preesistente legislazione sulla materia: in questo caso vengono
accorpati e riorganizzati il Testo Unico
25
, lAccordo Stato-Regioni e la Conven-
zione Europea del Paesaggio; il Codice è stato oggetto di successive modiche nel
26
e nel
27
ed è allultima versione che lanalisi che segue si riferisce.
Il conitto insorto tra Stato e Regioni in seguito alle modiche del Titolo V
è stato risolto riformulando in maniera più rigorosa alcuni principi: viene resa ob-
bligatoria la co-pianicazione tra il livello regionale e quello nazionale
28
e viene
reintrodotto il parere vincolante delle soprintendenze circa gli interventi previsti
21 Legge costituzionale ottobre , n. (Modiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
in Gazzetta Uciale ottobre , n.
22 Per approfondire la questione vedasi: Il codice dei beni culturali e del paesaggio, commento a cura di R.
Tamiozzi, Giuré Editore, Milano, ; T. Autieri, M. De Paolis, M. V. Lumetti, S. Rossi, Commentario
al codice dei beni culturali e del paesaggio, Maggioli Editore, Rep. S. Marino, ; A. Trentini, Codice dei
beni culturali e del paesaggio – Commentario ragionato del D. Lgs. gennaio , n. , Maggioli Edito-
re, Rep. S. Marino, ; sentenza della Corte Costituzionale n. del marzo .
23 Decreto Legislativo gennaio , n. , “Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dellar-
ticolo della legge luglio , n. ”, pubblicato nella Gazzetta Uciale n. del febbraio
- Supplemento Ordinario n.
24 Cfr. A. Trentini, Codice dei beni culturali e del paesaggio, Maggioli Editore, Repubblica di San Mari-
no,
25 Decreto Legislativo ottobre , n. , “Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni
culturali e ambientali, a norma dellarticolo della legge ottobre, n. ”, pubblicato nella Gazzetta Ucia-
le n. del dicembre - Supplemento Ordinario n.
26 d. Lgs. nn. – /, pubblicati nella Gazzetta Uciale del aprile , n.
27 d. Lgs. nn. – /, pubblicati nella Gazzetta Uciale del aprile , n.
28 Cfr. d. Lgs. n. /, art. : pur rimanendo la competenza delle Regioni in materia, al Ministero per
i Beni e le Attività Culturali è riconosciuta la partecipazione obbligatoria alla elaborazione congiunta con
le Regioni di quelle parti di piano che riguardano i beni paesaggistici deniti nellart. , comma , lettere
b), c) e d).
La pianificazione paesaggistica
21
in aree sottoposte a tutela
29
. Con queste modiche si è voluto ribadire la priorità
della tutela del paesaggio sulla gestione del territorio, rispettando così il principio
dell’ “interesse nazionale” espresso dallart. della Costituzione su questi temi.
Le modiche apportate nel hanno interessato anche la denizione di pa-
esaggio, ora più adeguata ai principi espressi dalla Convenzione Europea: nellart.
infatti viene ripresa, con maggiore aderenza al documento comunitario, la vi-
sione del paesaggio come “rappresentazione materiale e visibile dellidentità del-
la nazione, in quanto espressione di valori culturali”
30
; nei commi successivi ven-
gono indicate le nalità della tutela (art. , comma ) e della valorizzazione (art.
, comma ), richiamando anche il concetto di sostenibilità (art. , comma ).
Integrazioni e miglioramenti riguardano anche la pianicazione paesaggistica
che ora estende lazione di salvaguardia ad aree più vaste, includendo anche i pae-
saggi rurali e i siti scelti dallUnesco; si dà inoltre maggiore risalto al recupero dei
valori ambientali delle aree compromesse, insistendo quindi sulla possibilità e sul
dovere di riparare i danni compiuti in passato.
uesti dunque gli interventi apportati al testo originale durante gli ultimi
anni; in generale gli aspetti più importanti presenti sin dalla stesura del van-
no individuati nellinclusione del paesaggio nel patrimonio culturale, nellesten-
sione dellazione di tutela allintero territorio nazionale e nella già accennata ri-
cerca di cooperazione tra i diversi soggetti istituzionali.
29 Nella prima stesura del infatti il potere delle soprintendenze di annullare gli interventi in contra-
sto con la nalità di tutela veniva sostituito con lespressione di un parere non vincolante.
30 La versione del dellArt. recitava: ”. Ai ni del presente codice per paesaggio si intende una
parte omogenea di territorio i cui caratteri derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche
interrelazioni. . La tutela e la valorizzazione del paesaggio salvaguardano i valori che esso esprime quali
manifestazioni identitarie percepibili.”; nel : “. Ai ni del presente codice per paesaggio si intendono
parti di territorio i cui caratteri distintivi derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche inter-
relazioni. . La tutela e la valorizzazione del paesaggio salvaguardano i valori che esso esprime quali manife-
stazioni identitarie percepibili.”; nel : “Per paesaggio si intende il territorio espressivo di identità, il cui
carattere deriva dallazione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni. . Il presente Codice tutela
il paesaggio relativamente a quegli aspetti e caratteri che costituiscono rappresentazione materiale e visibile
dellidentità nazionale, in quanto espressione di valori culturali.
. Salva la potestà esclusiva dello Stato di tutela del paesaggio quale limite allesercizio delle attribuzioni
delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano sul territorio, le norme del presente Codice
deniscono i principi e la disciplina di tutela dei beni paesaggistici. . La tutela del paesaggio, ai ni del
presente Codice, è volta a riconoscere, salvaguardare e, ove necessario, recuperare i valori culturali che esso
esprime. I soggetti indicati al comma , qualora intervengano sul paesaggio, assicurano la conservazione
dei suoi aspetti e caratteri peculiari. . La valorizzazione del paesaggio concorre a promuovere lo sviluppo
della cultura. A tale ne le amministrazioni pubbliche promuovono e sostengono, per quanto di rispetti-
va competenza, apposite attività di conoscenza, informazione e formazione, riqualicazione e fruizione
del paesaggio nonché, ove possibile, la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati. La
valorizzazione è attuata nel rispetto delle esigenze della tutela. . Lo Stato, le regioni, gli altri enti pubblici
territoriali nonché tutti i soggetti che, nellesercizio di pubbliche funzioni, intervengono sul territorio
nazionale, informano la loro attività ai principi di uso consapevole del territorio e di salvaguardia delle ca-
ratteristiche paesaggistiche e di realizzazione di nuovi valori paesaggistici integrati e coerenti, rispondenti a
criteri di qualità e sostenibilità.”