La previdenza complementare

 2
mutuo soccorso
3
, anche se inizialmente si favorì la mutualità volontaria pur non 
avendo le finalità di un interesse pubblico. 
L’atteggiamento dello Stato iniziò a modificarsi quando l’attenzione dell’opinione 
pubblica fu richiamata dal grave problema degli infortuni sul lavoro e venne così 
istituita la Cassa nazionale di previdenza per la vecchiaia e l’invalidità degli 
operai
4
.  
Nel primo ventennio del XX secolo si verificò il passaggio definitivo dal 
mutualismo volontario all’assicurazione obbligatoria attraverso una serie di norme 
e provvedimenti di natura previdenziale che delinearono il carattere sempre più 
pubblicistico della tutela previdenziale
5
, la quale viene, man mano, affidata 
esclusivamente ad enti pubblici appositamente istituiti. Lo Stato si limita a dar 
vita a nuovi istituti, a dettare con la legge la disciplina dei nuovi rapporti ma 
raramente interviene finanziariamente. 
Durante il periodo corporativo il sistema delle assicurazioni sociali non solo 
venne completato con la previsione della tutela di nuovi rischi ma venne 
affiancato da una concezione più ampia, quella della solidarietà corporativa tra 
datori e prestatori di lavoro interessati alla realizzazione dell’interesse pubblico 
dell’economia nel quale si pretendeva di risolvere autoritativamente il conflitto 
sociale
6
. 
Se si prescinde dall’obbligatorietà per legge che, è l’unico elemento che segnala la 
più intensa destinazione alla soddisfazione, di un interesse pubblico, l’assetto di 
interessi che si realizza nella previdenza pubblica è quasi identico a quello che si 
realizza nella “previdenza sindacale
7
”.  
Il  sistema di previdenza pubblico era ispirato al modello assicurativo e dominato 
da una rigida corrispettività tra contributi e prestazioni, che tollerava di essere 
frazionato, sia pure con il consenso sindacale, in una pluralità di regimi, ciascuno 
dei quali, però, realizzava, a ben guardare, lo stesso assetto di interessi. 
                                                 
3 M. Persiani, Diritto della previdenza sociale, Padova, 2007. 
4 M. Persiani, La previdenza complementare,padova 2008 
5 M. PERSIANI, Diritto della Previdenza Sociale, cit., pagg. 9-10. 
6 M.CINELLI, Diritto della Previdenza Sociale, Torino, 2007, pag. 32. L’autore sostiene che: 
“L’ordinamento corporativo fascista mantenne e sviluppò – sia pure imprimendo, in alcuni casi 
una sua propria fisionomia – quanto ereditato dall’ordinamento liberale. Accanto alla originaria 
concezione del rischio professionale (…) venne teorizzata la concezione della solidarietà 
corporativa tra appartenenti al medesimo gruppo o categoria e tra datore di lavoro e prestatore di 
lavoro”. 
7 Art. 1886 cod. civ. (Assicurazioni sociali) 
 3
Con la caduta dell’ordinamento corporativo si modifica lo scenario nel quale si 
situano le vicende fin qui riferite, soprattutto in virtù dei principi accolti dalla 
Costituzione repubblicana, secondo i quali, il titolo per avere diritto alle 
prestazioni previdenziali risiede soltanto nell’essere cittadini
8
, dato che la 
previdenza complementare era considerata espressione di solidarietà estesa a tutti 
i cittadini. Ciò comporta il superamento della concezione corporativa della 
previdenza sociale. Questa, infatti, è destinata alla soddisfazione immediata e 
diretta dell’interesse pubblico affinchè, mediante il ricorso alla solidarietà 
generale (art. 2 Cost.) siano assicurate  a tutti i cittadini le condizioni economiche 
e sociali indispensabili per garantire l’effettivo godimento dei diritti civili e 
politici (art. 3 secondo comma Cost.). L’idea della sicurezza sociale è stata 
prevista anche dal nostro ordinamento per effetto dell’accoglimento, nella nostra 
Costituzione, del principio secondo il quale “è compito dello Stato rimuovere gli 
ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e 
l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e 
l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, 
economica e sociale del Paese” (art. 3 secondo comma Cost.). Tale principio trova 
numerose altre espressioni nella Carta Costituzionale (artt. 4, 24, 31, 32 Cost.) e 
particolarmente nell’art. 38 che non rivela solo il diverso atteggiamento assunto 
dallo Stato nei confronti della Previdenza sociale ma indica la prospettiva secondo 
la quale sarebbe dovuta avvenire l’ulteriore evoluzione del sistema. 
Il sistema della previdenza sociale supera oramai l’ambito del lavoro subordinato 
per estendersi a tutte le categorie di lavoratori. L’articolo 38 Cost. afferma 
all’ultimo comma, il principio della libertà della previdenza privata, come 
manifestazione di quella specifica solidarietà che si esprime anche nelle 
formazioni sociali (art. 2 Cost.). Previdenza privata che, come tale, non può essere 
che libera in quanto volontaria e, soprattutto, destinata esclusivamente alla 
soddisfazione di interessi privati. La previdenza non solo è libera ma deve anche 
essere “incoraggiata e tutelata” costituendo una forma di risparmio (art. 47 Cost.). 
Ne deriva che nel disegno costituzionale, il sistema destinato a realizzare la 
liberazione dal bisogno si articola in due sottosistemi da ritenere, non senza 
contrasti, diversi quanto a funzioni e a regime: il sistema integrato di interventi e 
servizi sociali e il sistema della previdenza pubblica e privata, integrativa o 
                                                 
8 M. PERSIANI,Diritto della Previdenza Sociale, cit., pagg. 3-4. 
 4
complementare. Possiamo evidenziare come la previdenza pubblica mira a 
soddisfare principalmente un interesse generale, infatti nel panorama della 
legislazione, che ha fatto seguito alla Costituzione, troviamo l’istituzione del 
Fondo sociale, con la legge n. 903 del 1965
9
, della pensione sociale così come 
previsto dall’art. 26, legge n. 153 del 1969, della disciplina di tutela degli invalidi 
civili (legge n. 118 del 1971) e la riforma sanitaria, con l’istituzione del Servizio 
sanitario nazionale, la legge n. 833 del 1978. Ma, a ben guardare, il problema del 
rapporto tra previdenza pubblica e previdenza privata si pone, in termini più ampi, 
per il venir meno della sostanziale omogeneità che aveva caratterizzato le 
rispettive funzioni vigente l’ordinamento corporativo. Si è visto, infatti, come la 
tutela previdenziale, proprio perché ispirata alla logica del rapporto di lavoro e 
quindi giustificata con il principio del rischio professionale e, comunque, 
realizzata in termini di rigorosa corrispettività tra contributi e prestazioni, ben 
potesse essere scomposta in una pluralità di segmenti ciascuno dei quali era 
destinato a realizzare un’unica funzione. 
Nella nuova concezione della previdenza sociale, accolta dal legislatore 
costituente, questa sostanziale omogeneità viene meno. La solidarietà generale 
che si realizza con la previdenza pubblica non si rispecchia e perde ogni punto di 
contatto con la solidarietà particolare realizzata dalla previdenza privata. 
E ciò avviene anche quando quest’ultima è destinata a realizzare non già interessi 
individuali, ma collettivi, a ragione del carattere necessariamente privatistico 
dell’organizzazione e dell’azione sindacale. Ed è questo il senso nel quale il 
legislatore costituente ha voluto garantire la libertà dell’assistenza privata, o dei 
privati (quinto comma dell’art. 38 Cost.)
10
. 
La solidarietà generale affidata alla previdenza pubblica è necessaria in quanto, 
con essa, trova soddisfazione un interesse pubblico generale. La previdenza 
privata è libera proprio perché, essendo funzionalizzata alla realizzazione di 
interessi privati, è volontaria e, quindi, eventuale. È noto come i principi 
costituzionali non vennero immediatamente attuati dal legislatore ordinario e che, 
in mancanza di un organico programma di riforma, l’evoluzione della disciplina 
del nostro sistema previdenziale è mutato negli anni
11
. L’evoluzione della 
legislazione non si è realizzata in modo uniforme e costante, sia perché è mancato 
                                                 
9 R. Cesari, Tfr e fondi pensione,cit, pag.22 
10 M. PersiaNI, diritto della previdenza sociale, cit., pag.14 
11 R. Pessi, Lezioni di diritto della previdenza sociale, cit., pag. 82. 
 5
un disegno completo e razionale, sia in seguito a condizionamenti economici e 
politici determinati dalle strutture della nostra società. 
Tuttavia, il mosaico legislativo che regola il sistema previdenziale può essere 
unitariamente considerato. Nonostante ciò, si deve constatare che la legislazione 
ordinaria non tarda ad assegnare alla previdenza pubblica una funzione diversa da 
quella che le era stata attribuita dall’ordinamento corporativo: la sempre più 
intensa realizzazione del principio di solidarietà generale determina il costante 
allargamento dell’ambito soggettivo della previdenza pubblica anche oltre i 
tradizionali confini del lavoro subordinato, andando ad estendere la tutela contro 
l’invalidità, la vecchiaia e superstiti ai lavoratori parasubordinati e ai lavoratori a 
progetto, nonché alle persone lavoranti in ambito domestico
12
. 
Va precisato come la materia della previdenza sociale e le stesse fonti che si 
caratterizzano per una essenziale ambiguità ha conseguenze pratiche notevoli 
sulla configurazione teorica del nostro sistema previdenziale. Le ragioni di tale 
ambiguità possono essere agevolmente individuate tenendo conto delle forme di 
tutela previdenziale istituite subito e prima dell’ordinamento corporativo perché 
esse costituivano espressioni di una solidarietà limitata ai datori di lavoro e ai 
lavoratori. Ciò imponeva che la tutela previdenziale fosse limitata ai lavoratori 
privati e venisse realizzata attraverso un complesso di rapporti formalmente e 
sostanzialmente analoghi a quelli propri delle assicurazioni private. 
Tra contributi e prestazioni previdenziali intercorreva una relazione di 
corrispettività e l’ammontare delle prestazioni era rigorosamente proporzionato ai 
contributi versati. Il mancato versamento escludeva questi ultimi dal diritto alla 
prestazione. L’ambiguità di cui si è detto deriva dunque dal contrasto tra le 
concezioni che durante l’ordinamento corporativo presiedettero alla istituzione del 
nostro sistema previdenziale e quelle che per essere state accolte dalla 
Costituzione si deve ritenere attualmente lo ispirino. 
Le principali forme di tutela previdenziale erano ancora regolate dalla legislazione 
emanata durante il regime corporativo. L’ambiguità derivava anche da ciò che, 
dopo l’entrata in vigore della Costituzione è mancato un disegno per una riforma 
organica, sia pure da attuare gradualmente, mentre la più recente legislazione 
risultava sempre più intensamente ispirata ai principi costituzionali. 
                                                 
12 Art.2, comma 26, legge n. 335/1995. 
 6
Il fenomeno della previdenza privata, o più precisamente della previdenza 
sindacale, si sviluppò negli anni sessanta in assenza di una disciplina legislativa
13
 
Vuoto legislativo che, in astratto, poteva apparire congruo con la libertà della 
previdenza privata, costituzionalmente garantita, ma che, nei fatti, consentì 
venisse prevista la soddisfazione dell’interesse dei lavoratori alla conservazione 
del tenore di vita raggiunto durante l’attività lavorativa senza, però, 
l’apprestamento di idonee garanzie di un’effettiva realizzazione. 
Ciò perché, da un lato, per ottenere immediatamente una tutela così intensa i 
regimi previdenziali aziendali vennero organizzati sulla base del sistema detto 
della ripartizione, o a prestazioni definite, e, d’altro lato, si cedette alla illusione di 
poter fare affidamento soltanto sulla solidità del datore di lavoro che, spesso, 
gestiva direttamente il regime previdenziale aziendale. 
Accade però, che a partire dalla fine degli anni ’60, il legislatore assegnò al 
sistema previdenziale pubblico funzioni ulteriori rispetto a quelle risultanti dai 
principi costituzionali, tra cui: l’abolizione del tetto massimo di pensione, 
l’introduzione di un sistema di calcolo delle pensioni che ha riguardo all’ultima 
retribuzione. Queste funzioni difficilmente possono essere messe in relazione al 
perseguimento dell’interesse pubblico e al tempo stesso, costituiscono un fattore, 
anche se forse non il solo, determinate della crisi finanziaria del nostro sistema 
pensionistico. Né derivò, che da un alto la previdenza privata per i lavoratori con 
bassi livelli di reddito divenne inutile,dall’altro le nuove e più estese funzioni del 
sistema previdenziale determinarono l’inestinguibile esigenza di reperire nuovi 
finanziamenti per sostenere l’incremento della spesa pensionistica. 
Quindi possiamo osservare come la nascita della previdenza complementare nel 
nostro paese, trae le sue origini dalle difficoltà che il sistema previdenziale di base 
ha incontrato quando non è più stato in grado di soddisfare i bisogni socialmente 
rilevanti dei cittadini a causa di alcune dinamiche di squilibrio che hanno influito 
nel tempo
14
.  
La crisi del mercato del lavoro, come conseguenza dello shock petrolifero, dà il 
via all’inizio degli anni ’80 alla crisi del Sistema pensionistico.  
Il ridimensionamento organizzativo e occupazionale delle imprese produce, 
infatti, una crescente disoccupazione con la conseguente contrazione dei flussi 
contributivi. Nel contempo iniziano a maturare i requisiti per il pensionamento 
                                                 
13 M. Persiani, La previdenza complementare, cit., pag. 6. 
14 M. Persiani, La previdenza complementare, cit., pag. 11. 
 7
generazioni consistenti di lavoratori che, avendo versato molti anni di contributi, 
hanno diritto a prestazioni considerevoli.  
Le imprese inoltre incentivano la scelta della pensione di anzianità e i 
prepensionamenti per sostituire lavoratori anziani con forze lavoro giovani a più 
basso costo.  
In una situazione di questo tipo, il sistema a ripartizione, strettamente dipendente 
dal livello di occupazione e dal rapporto tra attivi e quiescenti, sarebbe andato 
verso un inevitabile collasso. Tutto ciò ha indotto il legislatore a valutare un 
passaggio graduale dal suddetto sistema a quello “a capitalizzazione individuale”; 
un sistema che, garantendo ai lavoratori un livello di soddisfacimento dei loro 
bisogni inferiore rispetto al passato, ha comportato la necessità di sviluppare 
forme di previdenza di tipo complementare.  
Ed infatti, le due stagioni riformistiche del 1992 (governo Amato) e del 1995 
(governo Dini), comporteranno infatti, una drastica riduzione delle prestazioni 
pensionistiche.  
Il metodo di calcolo contributivo
15
, introdotto nel 1995, darà luogo, a regime, a 
livelli di copertura previdenziale nell’ordine del 50/55% dell’ultima retribuzione, 
contro il 70/80% che era possibile raggiungere con il metodo retributivo
16
. In 
questo modo però viene meno il soddisfacimento del bisogno, costituzionalmente 
riconosciuto (art. 38 Cost.), del mantenimento del tenore di vita acquisito durante 
il periodo lavorativo. Lo Stato si trova così a dover escogitare un sistema che 
permetta ai lavoratori di recuperare quanto perduto a causa dell’arretramento della 
copertura previdenziale obbligatoria ed è proprio in questo contesto che trova la 
sua origine nel nostro sistema pensionistico il fenomeno della previdenza 
complementare.  
                                                 
15 Il sistema contributivo prevede il calcolo della pensione effettuato sull'insieme dei contributi 
versati durante l'intera vita assicurativa. Al termine della vita lavorativa, i contributi versati 
vengono sommati per dare luogo alla base contributiva complessiva - il montante individuale - 
sulla quale si calcola la pensione. I contributi vengono rivalutati ogni anno in base al prodotto 
interno lordo (PIL) per consentire al lavoratore di recuperare in parte la diminuzione del potere di 
acquisto della moneta. Il montante viene moltiplicato per il coefficiente di trasformazione stabilito 
dalla legge in base all'età del lavoratore, ottenendo così la misura della pensione lorda annua. 
16 Fino al 31 dicembre 1992, per i lavoratori dipendenti, la pensione era calcolata sulla base della 
media delle retribuzioni lorde, rivalutate, degli ultimi 5 anni. Dal 1° gennaio 1993 il decreto 
legislativo 503/1992 ha introdotto il calcolo della pensione in due quote; una quota relativa alle 
anzianità maturate fino al 31 dicembre 1992 e una quota calcolata con le anzianità maturate dal 1° 
gennaio 1993 in poi. 
 8
Il decreto legislativo n. 124/1993
17
 (poi modificato dalla legge n. 335/1995) 
definisce, ma soprattutto fornisce un quadro normativo di riferimento alla 
previdenza complementare, la quale in realtà era già presente nel nostro sistema 
pensionistico, sotto forma di “previdenza integrativa”, ma tale concetto era 
caratterizzato da un’anomalia normativa che non ne permetteva la precisa 
definizione ed un chiaro inquadramento.  
L’odierno panorama risulta estremamente modificato rispetto a quello che si 
presentava all’entrata in vigore del D.Lgs n. 124 del 1993, sia in ragione delle 
criticità finanziarie sia grazie agli innumerevoli interventi legislativi che si sono 
succeduti negli anni subito successivi e fino ad oggi.  
Con l’emanazione del D.Lgs. n. 124/93 si definisce positivamente il concetto di 
previdenza complementare intendendo con tale denominazione un sistema 
normativo finalizzato a regolamentare la raccolta, e la gestione, di somme di 
denaro prelevate dal reddito dei lavoratori, sia dipendenti, sia autonomi, con 
l'obiettivo di costituire una seconda pensione, che faccia, per così dire, "da 
complemento" alla pensione "di base", erogata dai regimi pensionistici 
obbligatori
18
.  
Essa tende quindi a realizzare il diritto, costituzionalmente garantito, a “più 
elevati livelli di copertura previdenziale” (art. 1 D. lgs 124/1993), onde il suo 
stesso presupposto è costituito dall’esistenza di una tutela previdenziale di base 
che già garantisca il livello minimo di copertura. 
Passando in rassegna i principali provvedimenti in materia previdenziale, si deve 
necessariamente prendere le mosse dalla Riforma Amato del 1992
19
.  
Con la legge delega 421 del 1992 si dà il via alla riforma del sistema pensionistico 
attraverso interventi volti a correggere il trend della spesa pensionistica.  
Si procede, quindi, ad una revisione dei requisiti di accesso e dei criteri di calcolo 
e di indicizzazione.  
Tra le principali innovazioni introdotte, infatti, occorre menzionare il graduale 
innalzamento dell’età pensionabile, da 55 a 60 anni per le donne e da 60 a 65 anni 
per gli uomini (a regime dal 1° gennaio 2000). Tale provvedimento ha voluto dare 
una svolta a quel processo di uniformazione delle discipline che fino ad allora 
                                                 
17 R. Pessi, “La previdenza complementare ante D.Lgs. n. 124/93”, in Lezioni di diritto della 
previdenza sociale, Parte Speciale, Cedam, 2004, pag. 190.   
18 Come per esempio l’Inps o l’Inpdap. 
19 R. Cesari, tfr e fondi pensione, cit., pag.25. 
 9
erano diversificate per regimi (pubblico e privato), per categorie di tutela (lavoro 
autonomo o subordinato) o per sesso ed inoltre si è in questo modo tentato di 
fronteggiare lo squilibrio esistente in relazione al basso limite di età pensionabile 
che si trovava oramai in controtendenza con l’andamento demografico del paese, 
caratterizzato da un allungamento della vita media e da un consistente decremento 
della natalità. Tutto questo rendeva sempre più critico l’equilibrio finanziario del 
sistema per il ridursi del rapporto tra attivi e pensionati che si stava 
tendenzialmente orientando verso la parità
20
. 
In relazione quanto appena descritto, la cosiddetta “Riforma Amato” ha previsto 
anche il graduale innalzamento, da 15 a 20 anni, dell’anzianità contributiva 
minima necessaria per il diritto alla pensione di vecchiaia (a regime nel 2001) e la 
modifica del periodo di riferimento per il calcolo della retribuzione pensionabile 
(base di calcolo), posta pari alla media delle retribuzioni degli ultimi 10 anni 
(prima 5 anni) e dell’intera vita lavorativa per i neo-assunti dal 1993.  
Inoltre con l’indicizzazione delle pensioni al solo andamento dei prezzi 
(inflazione) ed eliminando quindi qualsiasi aggancio alla dinamica salariale, si è 
notevolmente ridotto l’ammontare delle rendite pensionistiche. La riforma Amato 
contiene poi la delega in attuazione della quale viene emanato il D. Lgs. 124/93, 
prima norma organica e specifica in tema di previdenza complementare che fissa 
le regole per la costituzione dei fondi pensione chiusi ed aperti(analizzati meglio 
nel III capitolo), incentiva l’uso del Tfr a fini previdenziali ed istituisce l’organo 
di vigilanza di settore (Covip
21
).  
Nel 1995, il perdurante squilibrio finanziario del sistema, l’evoluzione 
demografica e la sostanziale disparità di trattamento tra generazioni, spingono il 
governo ad affrontare una nuova riforma strutturale con l’obiettivo di ridefinire 
totalmente la struttura complessiva del sistema pensionistico pubblico: l’8 agosto 
1995 il Parlamento approva la Legge 335/95 presentata dal governo Dini.  
La riforma Dini produce i suoi effetti dal 1° gennaio dell’anno successivo e, come 
principale innovazione rispetto al precedente regime, introduce un nuovo metodo 
contributivo per il calcolo delle pensioni
22
.  
                                                 
20 R. Pessi, “L’età pensionabile”, in Lezioni di diritto della previdenza sociale, Parte speciale, 
Cedam, 2004, pag.127. 
21 Commissione di vigilanza sui fondi pensione – artt. 16 e 17 del D. lgs 124/1993.   
22 R. Cesari, Tfr e fondi pensione, cit., pag. 26.