6
Nella seconda parte l'approccio empirico è stato utilizzato per monitorare le modalità con cui la
legge sull'Urp è stata applicata, e di conseguenza per cercare di fornire indicazioni rispetto al
quesito preposto, ovvero rispetto al ruolo che nella realtà è stato attribuito all'Urp. In questo
contesto l'analisi empirica ha una doppia valenza, se da una parte serve per verificare le modalità
con cui la legge è stata applicata, dall'altro assume una connotazione induttiva, nella misura in cui
rappresenta la base di partenza per portare delle argomentazioni in merito al ruolo dell'Urp in questa
particolare categoria di enti pubblici. La funzione dell'analisi empirica in questa parte assume anche
il significato di benchmarking. Infatti in questa delicata fase di rinnovamento della P.A., si ritiene
che sia molto importante la diffusione delle esperienze esemplari ("Cento progetti al servizio dei
cittadini"
1
ne è la prova) come opportunità per le altre amministrazioni di reinterpretare le soluzioni
innovative ed adattarle alla proprio contesto di riferimento, nel perseguimento del superamento
dell'autoreferenzialità della P.A. Questo lo si è cercato di applicare nella terza parte dell'elaborato,
in cui si analizza il caso del comune di S.Stefano M., per quanto riguarda l'atteggiamento assunto
verso la comunicazione. Alla luce dell'esperienza dei casi analizzati nella seconda parte
dell'elaborato, si è cercato di attuare un'analisi critica costruttiva del caso in esame, auspicando la
possibilità di importare in quel contesto delle innovazioni realizzate da altre amministrazioni.
Anche lo studio di fattibilità dell'Urp che è stato affrontato in questa parte rientra in questo tipo di
approccio al problema, in quanto ci si basa anche per questo sull'esperienza delle altre
amministrazioni.
L'analisi di ciascun caso, fatta eccezione per quello di Bologna per il quale ci si è avvalsi delle
informazioni tratte dalla letteratura e da internet, è stata realizzata direttamente in loco. La
procedura seguita per la raccolta delle informazioni ha coinvolto in ciascun caso direttamente i
responsabili
dell'ufficio, ai quali è stata sottoposta un'intervista. Nella totalità dei casi i soggetti intervistati
hanno sentito la necessità di integrare le informazioni da essi fornite, con altre contenute in
documenti cartacei. Le elaborazioni dei singoli casi, nella loro stesura finale, sono stati sottoposti
all'analisi degli stessi per verificare la corrispondenza di quello che si è percepito con la realtà delle
cose. Il caso di S.Stefano M. ha avuto un'elaborazione più approfondita per cui è stato necessario la
frequentazione del comune per un periodo di tempo prolungato per l'acquisizione del maggior
numero possibile di informazioni. Le persone con le quali è stata stretta una forma di collaborazione
in questo senso sono state più di una, dal Sindaco, al Consigliere comunale presidente della
commissione speciale per la comunicazione e partecipazione dei cittadini, al dipendente pubblico
che attualmente si sta occupando della comunicazione, e ad altre persone il cui apporto è stato,
messo in evidenza di volta in volta.
In conclusione val la pena ricordare quanto sia stato importante l'apporto degli strumenti
informatici, non solo ai fini dell'accesso alle informazioni per quanto riguarda la stesura del
presente elaborato, ma soprattutto ai fini del processo di rinnovamento della P.A. Un elevato
numero di amministrazioni hanno scelto la strada dell'informatizzazione, rendendo molto più
semplice il reperimento delle informazioni, sia per i cittadini, che per chiunque si occupi di P.A.
1
Si veda a questo proposito il CAP 5, nota 8.
7
PARTE I
CAPITOLO 1
ORGANIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
L’oggetto della nostra analisi è la Pubblica Amministrazione osservata da un punto di vista statico,
nella misura in cui verrà focalizzata l’attenzione sull’assetto organizzativo, e da un punto di vista
dinamico, nella misura in cui verrà preso in considerazione il processo di rinnovamento in atto.
In primo luogo si cercherà di definire i confini dell’oggetto, che, da questo momento in poi, verrà
indicato con la sigla P.A. per agevolare la lettura e la stesura del testo. Le definizioni di P.A. sono
numerose e sono legate al tipo di analisi che su di essa è fatta; al fine del presente studio la
definizione che si rivela più adatta sembra essere la seguente: la P.A. è l'apparato di uffici cui è
assegnato il compito di dare esecuzione alle leggi. Essa costituisce un'organizzazione permanente
che "si compone di un gran numero di uffici distribuiti in una pluralità di strutture facenti capo ai
ministeri, ma talora dotate anche di un grado più o meno ampio di autonomia, a ciascuno dei quali è
affidato un complesso di competenze mediante le quali vengono perseguiti i compiti che la P.A.
assume come propri, in applicazione di norme di legge o di direttive governative. Queste strutture
sono costituite da un'amministrazione centrale e da altri complessi di uffici, per lo più decentrati al
livello provinciale, aventi una competenza territoriale corrispondente ad una posizione subordinata
nella gerarchia. Accanto all'amministrazione statale, intesa come complesso di tutti i ministeri, dei
loro uffici decentrati e delle amministrazioni autonome dello stato, esistono le amministrazioni
degli enti pubblici (territoriali e non territoriali) diversi dallo stato, le quali hanno un'organizzazione
generale sostanzialmente analoga a quella dell'amministrazione statale." (PIZZORUSSO A., 1988)
Prima di analizzare le caratteristiche della P.A. è necessario far riferimento al modello astratto
elaborato da Max Weber, il “Modello Burocratico”.
Par 1.1 "Modello Burocratico".
Il “Modello Burocratico” ha come riferimento le organizzazioni di grandi dimensioni e come
finalità quello di raggiungere l’efficacia e l’efficienza l’eliminando ogni comportamento soggettivo
attraverso l’individuazione, e l’applicazione, di un criterio di neutralità.
La razionalità è il principio cardine che fa da perno all'impianto.
Gli elementi costitutivi del “Modello Burocratico“ sono i seguenti:
ξ principio di specializzazione dei compiti e della suddivisione del lavoro, i compiti sono
parcellizzati e suddivisi per garantire la massima razionalità del sistema;
ξ principio della normazione preventiva, i compiti e le mansioni di ogni operatore sono
individuati in via preventiva per permettere un controllo ex-ante;
ξ principio dell’impersonalità, l’operatore è chiamato a svolgere solo i compiti, ad esso attribuiti
per eliminare ogni forma di soggettività nel rispetto della piena razionalità;
ξ principio della gerarchia, gli operatori di grado superiore hanno la responsabilità di fare
eseguire i compiti a chi si trova ad un livello inferiore rispetto alla scala gerarchica.
Le conseguenze dell’applicazione di questo modello sono riassumibili nelle seguenti osservazioni:
ξ autoreferenzialità, il presupposto di tutto il modello risiede nella razionalità interna, la
conseguenza è la creazione di un sistema chiuso, che non prevede il confronto con l’esterno;
ξ formalismo, l’attenzione è posta sul rispetto degli aspetti formali piuttosto che su quelli
sostanziali, non esiste alcun tipo di controllo sui risultati;
8
ξ mancanza di orientamento strategico-globale, essendo le funzioni parcellizzate in singole
mansioni si perde l’orientamento globale di medio-lungo termine.
“Il Modello Burocratico ...rispecchia la concezione dell’amministrazione come esecuzione della
legge l’apparato e il pubblico impiego sono gli strumenti per trasporre, quasi meccanicamente, la
volontà del legislatore nella realtà. Conseguentemente, l’organizzazione è rigida e piramidale e
l’attività fortemente vincolata, basata su ordini ed ispirata ad un legalismo talvolta così accentuato
da tradursi in formalismo.
Il Modello d’impresa è l’antitesi del precedente ed emerge, storicamente, nel momento in cui lo
Stato amplia i propri compiti, erogando un numero sempre maggiore di servizi alla collettività.
...esso pone l’accento sui risultati, sull’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, sulla
capacità dell’amministrazione di dare risposte alle attese della società attraverso un uso sapiente
della discrezionalità ed adeguando con flessibilità la propria azione ed organizzazione.” (CASSESE
S., FRANCHINI C.,1994).
Come Cassese mette in evidenza, i due modelli sono nettamente in antitesi e per quanto riguarda
l’applicazione all’organizzazione della P.A., il primo è quello di riferimento, il secondo è quello cui
il processo di rinnovamento in corso, tende.
Si analizzeranno nel secondo capitolo le modalità con cui sta avvenendo questo passaggio.
A questo proposito è indispensabile una precisazione riguardo all'assunzione del Modello e le
finalità della P.A.: entrambi i Modelli pongono come fine ultimo dell’organizzazione il
raggiungimento di efficienza ed efficacia, auspicando modalità diverse per il raggiungimento delle
stesse, e prendendo le mosse da presupposti diversi; la P.A. ha tra le proprie finalità istituzionali la
necessità di porsi a garanzia verso la cittadinanza e di non venire meno alla propria identità
pubblica, come si evince dall’art 97 della Costituzione
2
in cui le finalità della P.A. sono individuate
nel buon andamento e nell’imparzialità. Questa definizione viene a configurare la P.A. come
apparato neutrale ed indipendente, "...quando agisce, l’autorità amministrativa è obbligata a
considerare in modo oggettivo gli interessi che è chiamata a valutare: in questo modo, si viene ad
eliminare la politicità indotta alla funzione amministrativa dalla presenza del potere governativo al
vertice dell’amministrazione stessa" (IBIDEM).
Il principio di neutralità garantito dal "Modello Burocratico" sembra corrispondere all’esigenza di
imparzialità identificata come finalità istituzionale della P.A..
Richiamato a grandi linee il Modello teorico, per l’approfondimento del quale si rimanda all’opera
di Weber stesso, è necessario analizzare le peculiarità dell’organizzazione reale, ponendo come
premessa la grande aderenza dell’organizzazione al Modello teorico.
2
Art.97 "I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il
buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione."
9
Par 1.2 Modello organizzativo reale.
Ancor prima di effettuare un’analisi delle caratteristiche della P.A. è necessario far riferimento ad
una sua peculiarità che è diretta conseguenza della sua storia: l’accentramento.
La P.A. italiana “fu costituita dopo l’unificazione politica del 1861" (IBIDEM) ed ha mantenuto
l’assetto, le istituzioni, il personale, delle amministrazioni preunitarie dell’antico regime;
l’accentramento è una peculiarità della P.A. che incide fortemente su tutto l’asse organizzativo:
dagli aspetti riguardanti le responsabilità, a quelli riguardanti l’assunzione delle decisioni, passando
attraverso la gestione finanziaria.
I vari aspetti verranno singolarmente presi in considerazione qui di seguito, ma quello che a questo
punto è importante anticipare, per porre un collegamento con le riflessioni sull'antitesi tra "Modello
Burocratico" e Modello Imprenditoriale, e l’analisi dinamica che verrà affrontata nel corso dello
studio, è che, il passaggio da forte accentramento a decentramento è assunto come conditio sine qua
non attuare il passaggio dal Modello Burocratico a quello Imprenditoriale. Il presupposto per
attuare l'innovazione della P.A. che pone al centro dell'attenzione l'assunzione di un nuovo modello
di riferimento, è l'attribuzione alla P.A. di maggiore autonomia sia da un punto di vista
organizzativo, che da un punto di vista finanziario, si rimanda a questo proposito al secondo
capitolo in cui il tema dell'autonomia verrà approfondito.
Ritornando ad analizzare il modello reale della P.A., gli elementi costitutivi sono schematizzabili
nel modo seguente:
ξ funzioni.
Le funzioni individuano le materie di competenza della P.A. e rappresentano il fine ultimo che,
attraverso la dotazione di strumenti specifici (personale, dotazioni finanziarie, uffici, etc) la P.A.
stessa si propone di raggiungere svolgendo specifiche attività.
Le funzioni sono definite per legge e l’elemento che ne permette lo svolgimento, ponendosi come
ponte tra le stesse e gli strumenti specifici di cui la P.A. si è dotata, è il procedimento.
ξ procedimento.
Il procedimento è l’elemento dinamico della P.A.; esso è “ una serie di atti ed operazioni
funzionalmente collegate in relazione ad un unico effetto”, secondo la definizione del Consiglio di
Stato (CASSESE, 1989).
Il procedimento definisce le competenze e gli interventi dei vari uffici nell’assolvere una funzione,
ed essendo esso costituito da atti individuati dalle norme, l’assolvimento di ogni funzione è legato
all’esecuzione dei singoli atti di cui il procedimento è composto.
ξ controlli.
I controlli, come conseguenza di quello che si è detto, non sono sui risultati conseguiti bensì sulla
conformità-difformità dei singoli atti prodotti dall’amministrazione rispetto a norme giuridiche; i
così detti controlli preventivi di legittimità. La conformità di un atto alla norma determina
l’efficacia dello stesso.
ξ organizzazione.
La conseguenza diretta dell’eterogeneità delle funzioni, e delle attività svolte dalla P.A. è la
complessità organizzativa e la necessità di regole rigide:
-principio gerarchico;
-suddivisione del lavoro.
Il principio gerarchico determina una struttura verticistica dell’amministrazione all’interno della
quale le relazioni tra gli “operatori” sono individuate da linee orizzontali e verticali: le prime stanno
ad indicare uno stesso inquadramento, le seconde le relazioni gerarchiche; la somma di esse
costituisce la pianta organica.
"La pianta organica può essere definita appunto come l’insieme delle posizioni di lavoro di un ente
locale che evidenzia:
-le singole posizioni di lavoro;
10
-il numero di posti di ciascuna posizione;
-la descrizione dei compiti di ciascuna posizione;
-il livello di inquadramento di ciascuna posizione." (ZANGRANDI, 1994) Questa definizione si
riferisce all’ente locale ma è estendibile a tutta la P.A.
L’assetto organizzativo della P.A. è molto rigido in quanto ogni "operatore" in base alla posizione
che ricopre è tenuto a svolgere determinati compiti. Questi ultimi sono definiti per legge in base al
principio della suddivisione del lavoro, che si basa sulla competenza specialistica; ogni posizione
corrisponde a un livello di inquadramento, ovvero ad una specifica linea orizzontale nella scala
gerarchica, legata allo svolgimento di specifici compiti definiti per legge.
Un elemento peculiare che riguarda l'organizzazione, è la distinzione tra momento politico e
momento tecnico: il primo ha competenza nella definizione delle finalità, nella formulazione degli
obiettivi e nell’assunzione delle decisioni, il secondo ha valenza operativa nella realizzazione dei
processi. Il rapporto esistente tra questi due momenti è di tipo subordinato in quanto il momento
tecnico non ha responsabilità che esulano rispetto alle decisioni assunte dal momento politico. Il
sistema di assunzione delle decisioni, come già si è accennato, è di tipo accentrato.
ξ personale.
Un riferimento all’organizzazione del personale è stato fatto nella parte dedicata all’organizzazione
generale, quello di cui resta da parlare è la modalità di assunzione, che avviene attraverso il
concorso pubblico. Quest’ultimo è uno strumento di valutazione basato sulle conoscenze giuridiche
del candidato e non sulle potenzialità, né sulle attitudini e tanto meno sulle motivazioni.
ξ finanziamento.
Come già è stato sottolineato, il sistema di finanziamento della P.A. è di tipo accentrato, e questo
significa che le singole amministrazioni ricevono, in base a criteri per conoscere i quali si rimanda a
Zangrandi (1994), i finanziamenti dalle casse dello stato attraverso l’istituto dei trasferimenti.
In maniera sintetica, e ci si rende conto non del tutto esauriente, si è cercato di fare un accenno alle
caratteristiche principali della P.A. soprattutto per conoscere alcuni elementi di base per la
comprensione della necessità del processo di rinnovamento.
In questi due paragrafi si è presentato l’assetto della P.A. facendo riferimento al modello teorico e
mettendolo a confronto con il modello reale, quello che si evince chiaramente è l’aderenza della
realtà al "Modello Burocratico". La stessa cosa vale oltre che per i principi ispiratori, anche per le
conseguenze determinate dall’applicazione pratica degli stessi: autoreferenzialità, formalismo,
mancanza di una gestione integrata a carattere strategico.
11
Par 1.3 Burocrazia come patologia.
Gli elementi che, nel precedente paragrafo sono stati definiti conseguenze all’applicazione del
"Modello Burocratico", riferendoci in questo contesto indistintamente al modello teorico e a quello
reale, rappresentano i limiti del Modello stesso e determinano una connotazione negativa del
sostantivo: burocrazia.
“Possiamo intendere per burocratizzazione l’insieme di quei fenomeni di segno negativo che vanno
dalla sublimazione dei formalismi fine a se’ stessi,..., all’isterilimento e all’appesantimento
dell’attività come conseguenza dell’inettitudine ad agire di propria iniziativa senza l’intervento di
un impulso esteriore formalmente definito” (DACCO’ G., 1997).
Nello stesso testo Daccò fornisce un’altra definizione del termine usato con connotazioni negative:
quando l’organizzazione che per definizione è un mezzo per raggiungere un fine, diventa essa
stessa fine.
Questa osservazione non stupirà nessuno, a ciascuno di noi in quanto cittadini è capitato almeno
una volta di doversi rivolgere alla P.A. e di essersi resi conto dell’inefficienza e dell'inefficacia del
suo operare.
Analizzando la P.A. si è di fronte ad un sistema chiuso, che trova ragione diessere solo in se stessa,
che non si confronta con l’esterno e che non è, di conseguenza, in grado di dare risposte positive ai
cambiamenti che si succedono. La P.A. ha da sempre goduto di una posizione di monopolio che le
ha permesso di collocarsi su un piano superiore rispetto al resto e che quindi non l’ha mai messa
nelle condizioni di ripensare se’ stessa, di mettersi in discussione e quindi di migliorarsi.
La questione del formalismo, come Borgonovi mette in evidenza in "Principi e sistemi aziendali per
le amministrazioni pubbliche", determina un orientamento alla forma che assume la rilevanza di
sostanza "in quanto si stabilisce una corrispondenza tra qualità dell’atto formale e qualità del
risultato" (BORGONOVI E., 1996). Nella P.A. non esiste un orientamento al raggiungimento dei
risultati e tanto meno un orientamento al confronto dei risultati raggiunti con gli obiettivi posti,
l’attività è svolta nel rispetto dei precetti definiti per legge; non c’è una visione di insieme che
determini la persecuzione di finalità in modo strategico o quanto meno, globale; la parcellizzazione
del lavoro e la strutturazione del procedimento orientano gli forzi su un orizzonte di breve durata.
L’aspetto che maggiormente risulta visibile e percepibile dall’esterno è la mancanza di
comunicazione: nella P.A. manca la comunicazione interna, tra le singole amministrazioni e
all’interno di una stessa amministrazione, ma soprattutto, e questa è una conseguenza della
precedente, manca la comunicazione con l’esterno. Nel corso degli anni si è formato un baratro tra
la P.A. e il cittadino; la stessa, che è sorta come strumento al servizio del cittadino, ha assunto le
connotazioni di un luogo di persecuzione, usando i termini utilizzati dal Ministro della Funzione
Pubblica nel corso di un intervento effettuato al COM-P.A
3
. Il cittadino ha perso la fiducia nella
P.A. e soprattutto non si sente tutelato verso la stessa.
3
COM-P.A. Salone della comunicazione pubblica e dei servizi al cittadino, organizzato a Bologna da
"Associazione italiana della comunicazione pubblica e istituzionale". Si rimanda al CAP 2, nota 15.
12
CAPITOLO 2
RINNOVAMENTO IN CORSO
Nel precedente capitolo è stato descritto il funzionamento della P.A., facendo riferimento al fatto
che da otto anni a questa parte l’orientamento è quello di passare dal "Modello Burocratico" a
quello Imprenditoriale.
Questo vale in senso teorico, nella realtà, quello che sta accadendo a livello normativo, è
l’emanazione di tutta una serie di leggi che forniscono alla P.A. degli strumenti che hanno la finalità
di superare quelli che nel precedente capitolo sono stati definiti come limiti del "Modello
Burocratico".
Infatti, il filo conduttore di tutta la produzione normativa che riguarda la P.A. nella sua globalità, e
che va sotto il nome di “processo di rinnovamento della P.A.”, è la volontà di ridare un contenuto
sostanziale all’eccessiva forma.
La legge che ha aperto la strada a questo lungo processo riformatore è la 142 del 1990, che riguarda
l’autonomia degli enti locali.
Nel capitolo seguente entreremo nel merito del contenuto normativo, in questo capitolo vorremmo
porre l’attenzione sugli eventi che hanno spinto la P.A. a ripensare se stessa. Non è un caso che la
riforma abbia preso le mosse dagli enti locali in quanto questi ultimi sono i più facili e frequenti
interlocutori dei cittadini: regioni, province, comuni sono gli enti pubblici a cui il cittadino si
rivolge più’ frequentemente, da cui il cittadino esige maggiori risposte, sui quali il cittadino può
esercitare una maggiore attività di controllo attraverso il meccanismo elettorale.
Vale la pena ricordare che, nel 1990 si colloca il passaggio dalla prima alla seconda Repubblica
attraverso quella fase che va sotto il nome di Tangentopoli e che ha spezzato definitivamente il
rapporto tra amministrati ed amministratori. Per tutto questo, necessariamente da lì il legislatore
doveva partire, per ridare dignità all’apparato amministrativo.
Per tornare a quello che vuol essere l’oggetto dell’analisi di questo capitolo, ovvero gli eventi che
hanno spinto il legislatore verso una produzione normativa in senso innovatore, annoveriamo:
- necessità percepita dai cittadini;
- nuove discipline pongono l’attenzione sulla P.A.
La descrizione di quelle che abbiamo definito nuove discipline, e lo sono sulla base del fatto che
sono discipline che per definizione appartengono alla tradizione aziendalistica, sarà affrontata oltre
che in termini accademici, sulla base dell’analisi di caso eccellente di Pubblica Amministrazione, in
cui verranno analizzate le innovazioni che ne hanno migliorato il funzionamento, soprattutto in
termini di rapporto con i cittadini, per verificare cosa effettivamente è stato importato dalla
tradizione aziendalistica, e in quale misura ha inciso sul funzionamento di un ente pubblico.
13
Par 2.1. Necessità percepita dai cittadini.
Più volte nel corso della trattazione è stato fatto un accenno al distacco oggettivo esistente tra P.A. e
cittadini; in questo contesto ci si vorrebbe concentrare sulla percezione soggettiva che il cittadino
ha della P.A. e su quanto questo abbia influenzato il processo riformatore.
I cittadini in quanto tali, al pari dei consumatori, si sono dotati di un'associazione di volontariato
che, senza fini di lucro, dal 1987, promuove la tutela dei diritti dei cittadini, dotandoli di strumenti
giuridici di autodifesa e promuovendone la coscienza civica. Il Movimento in Difesa del Cittadino,
membro del Centro Nazionale del Volontariato, è presente in diverse sedi istituzionali, comitati,
commissioni, arbitrati, osservatori e forum, con l'obiettivo di riequilibrare la posizione dei cittadini
utenti nei confronti della P.A., degli Enti Pubblici e delle strutture private che erogano servizi di
pubblica utilità. Il Movimento è particolarmente attivo nel settore sanitario, per quanto riguarda gli
enti locali, svolge corsi di formazione manageriale ed investe nel fornire informazioni utili ai
cittadini
4
. In realtà la funzione di lobby svolta dal Movimento non ha, a nostro avviso, la stessa
intensità e forza, per quanto riguarda gli enti pubblici, forse di più per la sanità, della lobby dei
consumatori, nonostante, tutti noi, siamo prima che consumatori, cittadini. I limiti riscontrabili nella
tutela di questo interesse diffuso, sono riconducibili alla scarsa coscienza civica diffusa in ognuno
di noi, che è diretta conseguenza del modo di essere della P.A.
La P.A. ha da sempre operato in regime di monopolio per questo, non si è mai posta problematiche
inerenti alla competitività, ed ha isolato il cittadino in un ruolo passivo di sudditanza; quest'ultimo,
d’altro canto, non si è mai dotato, se non in modo limitato, di strumenti per far sentire la sua voce,
ma ha da sempre percepito la sua posizione d'inferiorità, di cui, si è sempre lamentato.
Riguardo a questa questione non esistono testi di approfondimento che abbiano posto l’attenzione
sul punto di vista del cittadino, esiste però un’ampia letteratura che analizza questo tema da un
punto di vista oggettivo, super partes.
Nonostante questo, partendo dall’analisi oggettiva ed elaborandola alla luce di quella che è la nostra
esperienza di cittadini, ed alla luce delle testimonianze raccolte intervistando i cittadini durante il
lavoro di ricerca e di raccolta dati, si cercherà di schematizzare quello di cui i cittadini percepiscono
la mancanza e riconoscono la necessità.
Il senso di inefficienza percepito dai cittadini riguarda in generale l’operato della P.A. ovvero la
mancanza di corrispondenza tra gli obiettivi indicati durante la campagna elettorale e gli effettivi
risultati raggiunti durante la legislatura; si potrebbe parlare di una più generale perdita di fiducia
nella politica, negli uomini che si occupano di essa e nel meccanismo elettorale che, studiato per
garantire la democrazia, ha assunto negli anni la connotazione di corsa alla poltrona.
L’inefficienza è percepita anche in senso tecnico-operativo, in termini di produttività degli
operatori; quest'aspetto è più legato al momento tecnico.
Il cittadino percepisce l’inefficienza legata alla produttività in senso qualitativo e quantitativo
soprattutto confrontando il settore pubblico con quello privato: il riferimento più immediato è ai
tempi di produzione, che nel settore pubblico sono molto lunghi e dispersivi, alla quantità prodotta
nell’unità di tempo, nel pubblico molto bassa rispetto agli standard del settore privato, alla qualità
del servizio offerto. Per quanto riguarda quest'ultima questione vale la pena di spendere due parole.
Il cittadino percepisce la mancanza di qualità nel modo di porsi degli operatori.
4
Per approfondire la conoscenza si veda il sito: www.mdc.it
14
Quest’ultimi, i pubblici impiegati, si pongono verso i cittadini con un atteggiamento di superiorità e
di distacco come se dimenticassero la loro missione, individuata nell’art.98 della Costituzione “ I
pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”. “Quante volte il cittadino è impotente
o si sente impotente di fronte all’impiegato che non alza la testa quando gli facciamo una richiesta
…Se ci riflettiamo, ci accorgiamo che davanti ad uno sportello teniamo atteggiamenti che ben
difficilmente terremmo in altri contesti” (CANEVINI, 1997).
Il cittadino, in particolare, percepisce la mancanza di comunicazione: sia di flussi informativi che
vadano dalla P.A. verso l’esterno, ovvero verso i cittadini stessi, e, viceversa, di canali comunicativi
che seguano il percorso inverso, ovvero che portino la voce dei cittadini all’interno della P.A.
Quest’ultimo aspetto riguarda la mancanza di strutture ad hoc che diano ai cittadini la possibilità
esprimere ciò che pensano sull’operato della P.A., di esprimere i propri bisogni e pretendere che
siano soddisfatti e di partecipare all’attività amministrativa in termini di comunità ovvero di
esercitare, semplicemente, quei diritti di cui la Costituzione ne riconosce la titolarità.
D’altro canto, mancando i flussi informativi dall’intero verso l’esterno, i cittadini non sono neanche
messi nelle condizioni di conoscere quelli che siano i propri diritti
Ma il discorso sulla comunicazione dall’interno della P.A. verso l’esterno, è più ampio: si fa, in
generale, riferimento alla mancanza di comunicazione delle iniziative della P.A. cioè spesso accade
che la P.A. organizzi delle iniziative a carattere sociale, legislativo, culturale ma che non venga
fatto nessuno sforzo per portarle a conoscenza dei cittadini perciò manca l’attività di promozione
dell’attività amministrativa e manca un’attività di informazione su problematiche a carattere
generale, come potrebbe rappresentare l’emanazione di una nuova legge;
e, in particolare, si fa riferimento alla mancanza di risposte a specifiche richieste di informazioni da
parte dei cittadini: per quanto riguarda, per esempio, la richiesta di informazioni inerente ai
procedimenti, indipendentemente dal fatto che il cittadino sia titolare di interesse esplicito, vige il
principio del segreto d’ufficio. Più in generale non capita raramente la situazione in cui il cittadino
chieda delle informazioni e gli operatori non siano in grado di dare delle risposte ne di indirizzare il
cittadino verso l’operatore competente.
Un altro elemento connesso alla comunicazione è la difficoltà del linguaggio, il burocratese, usato
dalla P.A., che risulta essere incomprensibile per i cittadini in quanto obsoleto, desueto e soprattutto
legato ad una cultura giuridico-amministrativa. Il cittadino, spesso, non riesce a comprendere ciò
che sta scritto negli atti e talvolta, come fosse un paradosso, non è in grado di comprendere neanche
quei pamphlet che, dal punto di vista della P.A., vorrebbero essere un mezzo efficace di
comunicazione.
Per ultimo, ma non per importanza, la peculiarità della P.A. che i cittadini ritengono essere la
massima espressione di inefficienza, è l’eccessiva necessità di “carte e cartacce, timbri e bolli”.
Tutto quello che, sino ad ora, è stato descritto è la P.A. vista dai cittadini ma potrebbe essere
un’analisi oggettiva delle conseguenze dell’applicazione del "Modello Burocratico", infatti anche
nella parte dedicata alla trattazione di questo argomento è stata posta l’attenzione sul tema con
particolare riferimento della cause, del distacco tra cittadino e P.A.
15
Par 2.2 Analisi di un caso eccellente di Pubblica Amministrazione: il comune di Bologna.
Nel comune di Bologna, a partire dalla fine degli anni '80 è stato avviato un processo di
riorganizzazione, che è attualmente in corso, e che potrebbe rientrare a pieno titolo in quel
momento di transizione che determina il passaggio dal "Modello Burocratico" al "Modello
Imprenditoriale".
Gli elementi che prenderemo in considerazione sono i seguenti:
ξ la figura del direttore operativo;
ξ la mission aziendale;
ξ il marketing operativo.
Attualmente l'organigramma del comune è costituito dalla figura del Direttore Generale a cui fanno
riferimento i settori: ragioneria, legale, affari generali e qualità, nonché il Direttore Operativo. A
quest'ultimo fanno capo i settori operativi suddivisi in settori di staff, e di line, nonché i quartieri,
futuri comuni della città metropolitana.
Le competenze della direzione generale, con cui si intende il Direttore Generale e il Direttore
Operativo, ad esso subordinato, sono le seguenti:
sovrintendere e coordinare le attività delle diverse unità organizzative per realizzare gli obiettivi
indicati con le scelte di programmazione compiute dagli organi di governo dell'ente, assistendo il
sindaco e la giunta nel loro ruolo di controllo sulle istituzioni comunali, sulle aziende e sulle società
partecipate;
mantenere rapporti permanenti con il sindaco e gli assessori allo scopo di garantire la più piena
coerenza dell'azione amministrativa con gli indirizzi degli organi di governo.
Quando venne introdotto nell'organico del comune la figura del Direttore Operativo, tratta
dall'esperienza aziendalistica, non esisteva alcuna legge che permettesse questo per cui venne
attribuito l'incarico di Direttore Generale al Segretario Comunale, e in questo modo fu possibile, a
norma dell'articolo 47 dello statuto del comune, attribuire al Direttore Operativo, le funzioni di
direzione generale
5
. Il presupposto sul quale è nata la necessità di tenere distinte le due funzioni, è
l'impossibilità "di seguire con uguale efficacia sia il carico di formalità amministrative che impone
la normativa pubblica sia il carico di servizi che bisogna offrire ai cittadini" (MARTONE A, 1993);
in conseguenza i settori sono stati suddivisi in due gruppi: quelli che si occupano di formalità
amministrative, e quelli strettamente operativi
6
.
5
Lo statuto del Comune di Bologna all'art. 47 recita: "al fine di sovrintendere al processo di
pianificazione e di introdurre misure operative per il miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia dei servizi e delle
attività dell'amministrazione, viene istituita la figura del Direttore Generale; tuttavia al comma 4 del medesimo articolo
si specifica che qualora tale incarico di Direttore Generale venga attribuito al Segretario Comunale può essere nominato
un direttore operativo al quale vengono assegnate le funzioni di Direzione Generale, fatte salve le attribuzioni che la
legge conferisce al Segretario Comunale.
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Al segretario generale corrispondevano le seguenti unità organizzative:
Segreteria Generale, Gabinetto, Informazioni e Relazioni Pubbliche, Ragioneria, Ufficio Legale, Affari Istituzionali.
Al Direttore Operativo le seguenti:
Studi per la programmazione, Organizzazione e Metodo, Patrimonio e Trasferimenti Immobiliari, Economato,
Pianificazione e Affari del Personale, Ced, Corpo di Polizia municipale, Servizi Demografici, Tributi, Controllo
Attività Produttive, Traffico e Trasporti, Controllo Ambientale, Pianificazione e Controllo Territoriale, Lavori Pubblici,
Grandi Progetti, Sanità e Igiene Pubblica, Sicurezza Sociale, Coordinamento Politiche Scolastiche, Servizi Culturali,
Servizi Sportivi, Rapporti con l'Università, Servizi e Uffici aventi funzioni di supporto al processo di Pianificazione e
Controllo,
Quartieri.
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La suddivisione è stata mantenuta anche nell'attuale organigramma, se inizialmente l'attribuzione
della direzione generale era stata affidata al Segretario Comunale, attualmente le due figure sono
tenute distinte, esiste infatti un Direttore Generale, che svolge solo questo ruolo
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.
Le attribuzioni definite dalla delibera istitutiva del Direttore Operativo sono le seguenti:- migliorare
l'efficacia e l'efficienza dei servizi e delle attività gestite in economia;
- introdurre sistemi di pianificazione per il raggiungimento degli obiettivi precedentemente indicati
e per favorire la responsabilizzazione dei Dirigenti e il processo di loro qualificazione professionale
in ambito gestionale;
- coordinare l'impostazione e la realizzazione dei progetti attribuiti ai Dirigenti, responsabili
dell'attuazione dei progetti stessi nei modi e nei tempi convenuti, per il perseguimento degli
obiettivi stabiliti;
- gestire le relazioni sindacali al fine di garantire la necessaria uniformità di comportamento.
- impostazione dell'organizzazione della mobilità e della programmazione delle assunzioni per le
determinazioni dell'Amministrazione;
- coordinamento degli interventi del comune in materia di fornitura dei beni e servizi;
- coordinamento delle azioni in materia di entrate gestite dal comune;
- definizione con le direzioni delle Aziende speciali, delle società partecipate e delle istituzioni dei
progetti strategici e delle iniziative di cui al precedente punto 2) e al fine di garantire
all'Amministrazione, per la pianificazione degli obiettivi e per la gestione, un quadro di riferimento
organico ed omogeneo dei criteri di impostazione e di valutazione.
L'introduzione della figura del Direttore Operativo è stata lunga e articolata, "la prima operazione è
stata l'individuazione di una figura che avesse le caratteristiche personali per poter ricoprire questo
ruolo: il comune di Bologna ha individuato la persona in un manager proveniente dall'impresa che
aveva sviluppato specifiche competenze in controllo di gestione e in merger & acquisition,…,in un
primo momento l'attuale direttore operativo era stato assunto come responsabile del controllo di
gestione, con un rapporto contrattuale di diritto privato a tempo determinato…Il periodo di lavoro
presso il controllo di gestione si è protratto per un biennio, poi è stata istituita la figura di Direttore
Operativo con la nomina ufficiale della persona incaricata…Questi innanzi tutto ha avviato una
serie di analisi costi/benefici per porre sotto controllo le dinamiche dei costi e in particolare i
termini di alcuni contratti, che risultavano troppo onerosi per il comune, rispetto alle condizioni che
sono praticate solitamente sul mercato. Le azioni più rilevanti però si sono legate alla gestione del
personale" (IBIDEM).
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Attuale organigramma del Comune di Bologna:
Segretario Generale Staff al Consiglio
Ragioneria
Affari Generali e
Istituzionali
Legale Qualità
Personale e
Organizzazione
Coordinamento
Organizzazione
Decentrata
Pianificazione e
Controllo
Acquisi
Lavori Pubblici Entrata e Patrimonio
Sistemi informativi Informazione
Economia Istruzione e Sport
Ambiente e
Territorio
Demografici
Trasporti
Cultura e Rapporto con
Università
Socio Sanitario Polizia Municipale
Direttore Generale
Direttore Operativo
Sindaco - Giunta
Gabinetto
Protezione
Civile
Staff del Sindaco
Settori operativi di Staff
Settori operativi di line
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