La tutela degli enti collettivi nel procedimento penale e il monopolio dell'azione penale

5partecipazione dei soggetti collettivi al processo penale quali parti civili, il nuovo 
codice finisce con il configurare l’intervento degli enti collettivi come 
estrinsecazione di un potere di mera accusa, in cui la connotazione privata della 
titolarità convive con la dimensione pubblicistica attribuita al pubblico ministero 
in un’ottica di cooperazione all’esercizio dell’azione penale.
Un’analisi è rivolta anche alle ultime tendenze legislative e giurisprudenziali 
che, sotto la spinta di sempre più pressanti istanze sociali, hanno esteso 
incessantemente la richiesta partecipativa di tali enti. Ad oggi il processo penale 
risulta essere un luogo sempre più affollato e l’originaria “foresta pietrificata” 
della tutela degli interessi collettivi nel procedimento penale si è trasformata nel 
“mobile bosco di Birnam”(
1
). Tutto è in movimento, dalla definizione delle 
posizioni tutelabili ai criteri identificativi degli interessi sottesi, dalle frontiere 
del danno ingiusto alle tecniche di tutela giurisdizionale. Pertanto la nuova 
configurazione della partecipazione degli enti impone una riconsiderazione di 
nozioni ed istituti tradizionali del diritto processuale penale e pone, 
naturalmente, numerosi problemi anche sul piano applicativo.
Infine, uno studio esauriente e completo della problematica ha richiesto 
un’indagine comparativa delle soluzioni adottate dai principali sistemi giuridici 
stranieri, nonché la prospettazione delle possibili aperture de lege ferenda 
presentate dalla dottrina.
(
1
)  “Macbeth non sarà vinto fino a quando il gran bosco di Birnam non avanzi contro di lui..” : W. 
SHAKESPEARE, Macbeth, nell’edizione italiana di Einaudi, 1951, 61.
6Capitolo I
L’AZIONE  PENALE  E  GLI INTERESSI COLLETTIVI:
 IL CONTESTO STORICO
Premessa: Per l’esposizione dell’intera parte storica si è voluta adottare una 
particolare metodologia didattica, nonché, visiva. Ogni periodo storico è 
analizzato partendo da una precipua frase, disposizione, o pensiero del tempo, 
fedele espressione del modo di intendere la presente materia e leale 
rappresentazione degli interessi e degli obiettivi che i nostri predecessori 
volevano perseguire. Pertanto la trattazione storica, tangibilmente calata nel 
passato, seguirà, attraverso la parola del tempo, l’evoluzione e le differenti 
concezioni che nel corso degli anni si sono succedute sul problema degli enti 
rappresentativi nel processo penale e su quello del monopolio dell’azione penale.  
71.  Il dogma del monopolio dell’azione penale
        “ Nihil aliud est actio quam ius quod sibi debeatur, iudicio persequendi”(
2
). 
L’azione penale (
3
), come noi oggi la intendiamo, cioè “reazione giuridica a 
comportamenti  antigiuridici”(
4
),  nasce  in  epoca  antica come vendetta privata
(
5
). In origine era, dunque, un’azione che spettava in modo diffuso all’intera 
collettività e si attuava nelle forme della nominis delatio. Questa può essere 
considerata la massima espressione di civiltà e di responsabilizzazione dei 
cittadini dell’epoca antica e deve essere inserita nello spirito democratico che 
pervade questo periodo. La responsabilità morale del civis romano, infatti, dura 
(
2
)   “L’azione non è niente altro che il diritto di perseguire in giudizio ciò che ci è dovuto”: Digesto, XLIV, 7,  51. 
(Trad. propria). 
(
3
)   Per le voci enciclopediche vedi: F.  BENEVOLO, Azione penale, in Digesto italiano,  IV, 2, Torino, 1899, 906; 
A. ANDREOTTI, Azione penale, in Enciclopedia giuridica , I, 5, 1904, 1211; G. GUARNIERI, Azione penale 
(diritto processuale penale), in Novissimo digesto italiano, II, Torino, 1958, 64; G. LEONE, Azione penale, in 
Enciclopedia del diritto, IV, Milano, 1959, 851; G. CONSO, Accusa e sistema accusatorio, in Enciclopedia del 
diritto, I, Milano, 1958, 37. Per le monografie e spogli: L. BORSARI,  Della azione penale, Torino, 1866; F. 
CARRARA, Azione penale,  in Rivista penale, III,  1875, 3; A. STOPPATO, L’azione penale: suoi caratteri e suo 
esercizio, in Studi scientifici di procedura penale, II, Torino,  1893; S. RANIERI, L’azione penale: contributo alla 
teoria dell’azione nel processo penale,  Milano,  1928; A. D. TOLOMEI, Principi del processo penale, Padova, 
1931; B. PETROCELLI, Azione. Istruzione. Accusa,  in Rivista penale, 1931, II, 227; G. VASSALLI, La potestà 
punitiva, Torino, 1942. Tra i contributi specialistici più recenti fa spicco: G. SABATINI, Vecchio e nuovo nella 
teoria dell’azione penale, in Archivio penale, 1962, I, 145; P. DE LALLA, Il concetto legislativo di azione 
penale, Napoli,  1966; M. CHIAVARIO, Appunti sulla problematica dell’azione nel processo penale italiano: 
incertezze prospettive limiti, in Rivista trimestrale di procedura civile, 1975, 864; G. UBERTIS,  Azione penale e 
sovranità popolare, in Rivista italiana di diritto e procedura penale, 1975, 1191; A. GHIARA, Partecipazione 
popolare all’esercizio dell’azione penale, in Giustizia penale, 1982, 255; M. CHIAVARIO, L’azione penale tra 
diritto e politica, Padova, 1995.
(
4
)   Verificatosi un reato sorge nello Stato il diritto di punire l’autore che, in quanto è diritto che tende ad essere 
attuato, e in quanto si  rivolge verso l’autore del reato stesso, si  manifesta  come sua pretesa punitiva, la quale, 
oltre che essere potere dello Stato, perché spetta ad esso medesimo provvedere alla sua realizzazione, è anche suo 
dovere perché, avendo carattere pubblico gli interessi tutelati dalle norme penali, la loro attuazione si impone allo 
Stato,  come suo obbligo, per il raggiungimento di uno dei suoi fini essenziali, quale quello della conservazione e 
reintegrazione dell’ordine giuridico. 
(
5
)   Nell’antica Roma il sistema processuale delle questiones codificato dalla lex Iulia iudiciorum publicorum, , 
introdotta da Augusto, aveva preciso carattere accusatorio. Il processo era introdotto su iniziativa di un privato 
cittadino, che in certo modo si faceva esponente dell’interesse della collettività. Spettava a lui svolgere le indagini 
sul crimine, fornire le prove, addurre gli argomenti a sostegno dell’accusa e il magistrato non poteva promuovere 
d’ufficio il giudizio né porre taluno nella condizione di reus senza la preventiva nominis delatio (denuncia), 
attuata mediante la presentazione del  libellus inscriptionis. B. SANTALUCIA, Diritto e processo penale 
nell’antica Roma, Milano, 1998, 241.
8fino a quando durano le istituzioni democratiche; con il degenerarsi di queste, 
che vede trasformare gli zelanti cittadini, paladini della pace pubblica, in abili 
oratori nonchè accusatori di professione, non certo intimoriti dalle pene stabilite 
per la calunnia e la diffamazione, oltre al sopraggiungere di un nuovo tipo di 
processo, quello della cognitio extra ordinem, l’azione penale finisce per essere 
attribuita esclusivamente ai funzionari imperiali che la esercitano con i principi 
propri del sistema inquisitorio(
6
). Con questi accadimenti l’epoca dell’iniziativa 
penale ad opera dei privati cede il passo all’azione pubblica.
      Con le invasioni barbariche e la dominazione longobarda in Italia assistiamo 
ad un ritorno del sistema accusatorio tipico delle popolazioni germaniche. Il 
fondamento del diritto di punire si ricollega, almeno inizialmente, alla pura 
vendetta(
7
), in epoca successiva poi, la faida resta lo strumento in mano al leso 
solo per reati gravi, quali l’omicidio, le ingiurie; negli altri casi si va sempre più 
diffondendo la pratica della composizione economica fra le parti, il c.d. 
“guidrigildo”. Così l’arcaico diritto di vendetta, mitigato dall’influenza della 
chiesa romana su tali popolazioni, si trasforma in diritto al risarcimento che da 
composizione privata della lite finisce per avere anche risvolti pubblicistici(
8
).
(
6
)   In netto contrapposto alle questiones, le cognitiones dei funzionari imperiali erano informate al principio 
inquisitorio. Non c’era bisogno né di un accusatore né di un’ accusatio. I delegati del principe assumevano essi 
stessi l’iniziativa della persecuzione, solitamente in seguito ad una propria indagine o su rapporto degli organo di 
polizia di cui disponevano, raccoglievano le prove ed emanavano la sentenza. Potevano naturalmente avvalersi 
anche di delatores ma questi erano ormai semplici informatori, non più degli accusatori in senso tecnico e la loro 
denuncia aveva la natura di una mera segnalazione di reato. B. SANTALUCIA, Diritto e processo penale 
nell’antica Roma, Milano, 1998, 243.  
(
7
)  L’offeso e il suo nucleo familiare hanno il dovere esclusivo di perseguire il reo e questo avviene senza 
ingerenza alcuna da parte dello stato. E’ l’epoca della cosiddetta “faida”. 
(
8
)  Si assiste all’introduzione del “fredo”, ossia una somma di denaro calcolata sull’intero ammontare del 
risarcimento che doveva essere devoluto allo stato per la sua opera riconciliativa. 
9     Le sorti del processo accusatorio lasciano definitivamente il passo al 
procedimento per inquisitionem con la monarchia carolingia. La creazione di un 
efficiente apparato burocratico al servizio del Re ne garantiscono l’ascesa, 
nonché una nuova concezione della pena, intrisa di contenuto religioso 
assecondano l’ascesa di un sistema repressivo non più in mano ai cittadini(
9
). 
L’apice della cultura repressiva ad opera della Chiesa si realizza nel 1215 quando 
Papa Innocenzo III elabora il primo organico sistema inquisitorio penale, dove 
l’iniziativa dell’azione penale è lasciata ad un pubblico ufficio, che, in virtù di un 
potere derivatogli da Dio, l’amministra con i metodi più oscuri e applica le più 
aberranti torture e dove alla parte lesa non viene lasciato alcun margine di 
partecipazione.
      Con l’affermarsi in Europa delle grandi monarchie del XV secolo al potere 
divino di punire si sostituisce quello regale e il diritto penale diventa lo 
strumento per l’attuazione di interessi pubblici, cui quelli individuali lasciano il 
campo. Così è lo Stato ad esercitare l’azione penale perché il reato lede in primis 
l’ordine giuridico di cui il sovrano è garante. La pena è ora soltanto il mezzo per 
la riaffermazione del diritto statale negato dal reo e in quest’ottica kantiana, della 
composizione legale del crimine attraverso la pena, colui che ha subito il reato 
perde completamente il ruolo di protagonista, per acquistare quello di una 
parentesi civilistica nel contesto penale(
10
). La pretesa punitiva dello Stato fa sì 
che la punizione del reo divenga lo scopo unico e diretto dell’azione e che 
(
9
)   Il reato non è più solamente lesivo della sfera giuridica del singolo, è innanzi tutto peccato e allora spetta a 
coloro che amministrano in terra la giustizia divina, le autorità ecclesiastiche, accertare e condannare il colpevole. 
G. SALVIOLI, Storia del diritto italiano, Torino, 1921, 787. 
(
10
)   L.  FANTICELLI, L’azione penale, in AA.VV.,Quaderni di ricerca sulla teoria del processo penale, Siena, 
1995, 33.  
10
pertanto non può dissociarsi dal suo portatore, estrinsecatosi nella figura del 
pubblico ministero.
     Nel corso del tempo non si fece altro che portare avanti e affinare questa 
impostazione e, a parte il breve momento accusatorio portato dalla rivoluzione 
francese, con tutto il suo carico di principi di libertà ed uguaglianza, di 
partecipazione alla vita politica ed economica che ebbe risvolti anche sul modo 
di partecipare all’amministrazione della giustizia, l’avvento della restaurazione 
non  mancò di riaffermare e rafforzare, con elementi intrisi di statalismo, il 
carattere pubblicistico della repressione dei reati. Napoleone nel suo code 
d’instruction criminelle del 1811 decretò il c.d. sistema misto ma condizionato 
da trascinanti influssi inquisitori che meglio si adattavano alla concezione 
dittatoriale del suo stato e alla creazione del suo apparato burocratico. La prima 
fase del procedimento era tutta nelle mani di un dominus, il procureur imperial 
che aveva il compito di promuovere l’azione penale. Il principio del monopolio 
dell’azione penale da parte del pubblico ministero ebbe, dunque, ingresso nel 
nostro sistema processuale penale per derivazione francese e a partire dal lontano 
editto del 1807, con cui la procedura penale francese venne estesa al nuovo 
Regno d’Italia, non ci abbandonò mai più.
     Con l’avvento delle prime costituzioni, liberali e democratiche, l’egemonia 
statalista viene bilanciata dal contrappeso dei nuovi principi e si ripropone, 
dunque, il problema se concedere o meno l’iniziativa penale al privato e quanto 
questa possa derogare al potere statale di accusa(
11
). Nel ritorno, auspicato da 
(
11
)    In questo periodo sono molti a ipotizzare la concessione dell’azione penale a tutti i cittadini, ritenendo che 
la contrapposizione fra i principali sistemi processuali, l’accusatorio e l’inquisitorio, consiste in una diversa 
attribuzione della titolarità dell’azione penale: esercizio libero e universale nel primo caso, vincolato dal volere 
del magistrato nell’altro. 
11
molti giuristi del tempo, all’actio popularis,  viene individuato lo strumento di 
verifica politica nei confronti di un pubblico ministero legato al potere esecutivo 
e dunque sottoposto alle influenze politiche del partito dominante, che finiscono 
per inficiare, condizionandolo, l’esercizio della funzione giurisdizionale. E’ di 
questo periodo la profonda riflessione del maestro penalista Francesco Carrara, 
che sottolinea la stretta correlazione esistente tra la realtà politica e giuridica 
delle forme di esercizio dell’azione penale(
12
). L’insigne Autore equipara il 
monopolio del pubblico ministero ad uno strumento di difesa del potere stesso. 
Cioè per difendere il principio di autorità è necessità politica che gli organi 
dell’autorità non siano vulnerabili a capriccio di ogni privato cittadino con il 
mezzo di accuse criminali(
13
). E’ dunque un principio politico quello che si 
contrappone allo ius naturale del principio giuridico, il quale avrebbe voluto che 
ogni individuo, rimasto offeso, rimanesse libero di perseguire la lamentata 
offesa. Mantenuta questa deduzione si sarebbe, però, aperta la via a gravissimi 
disordini e ne sarebbe eventualmente potuta derivare a danno della stessa autorità 
giudicante l’impotenza del suo operare, un rischio che allora lo stato unitario di 
recente formazione era poco disposto a correre. Ecco allora l’evidente conflitto 
fra il principio giuridico e il principio politico ed è lo stesso maestro che alla fine 
lascia il campo al prevalere del principio politico per non essere additato come 
(
12
)   “…Parvemi sempre che uno dei più eloquenti criteri per giudicare il grado maggiore o minore di libertà 
civile lasciato ai cittadini dai rettori della nazione sia quello che si desume dalla maggiore o minore balia che 
ànno i privati nello esercizio della azione penale da promuoversi contro i colpevoli di un delitto..” F. CARRARA, 
Azione penale, in Rivista penale,III, 1875, 5.  
(
13
)   “…Li ufficiali giudiziari che la Nazione à costituito perché facilitino la tutela giuridica e la punizione dei 
colpevoli si misero come sentinella avanzata perché le armi di un’accusa, quantunque giustissima, non andassero 
a ferire i beniamini del potere..” F. CARRARA, Azione penale, in Rivista penale, III, 1875, 11.  
12
nemico dell’ordine in quanto, come egli stesso disse, “la quiete universale è più 
interessante del sacro rispetto al diritto individuale”.         
      Le istanze descritte ebbero comunque un qualche ritorno in campo 
legislativo, ma il massimo di apertura in senso contrario al monopolio che l’Italia 
ebbe fu nella previsione di una citazione diretta da parte dell’offeso per i reati 
perseguibili a querela, contenuta nel codice del 1865. Anche se numerosi altri 
furono i disegni di legge volti a scardinare il monopolio del pubblico ministero, 
ad essi, inevitabilmente, si contrapposero insormontabili ostacoli consolidati da 
una lunga tradizione politica e culturale, di accentramento statale, di cui abbiamo 
poc’anzi delineato la genesi. 
     Il dogma del monopolio dell’azione penale, infine, non si è dissolto nemmeno 
con l’avvento della nostra Costituzione repubblicana. La prima formulazione 
dell’articolo 112 che prevedeva che “L’azione penale è pubblica e il pubblico 
ministero ha l’obbligo di esercitarla senza poterla in alcun caso sospendere o 
ritardare” fu soggetta alla contestazione di alcuni onorevoli, fra i quali Leone e 
Rossi, che sottolinearono l’esigenza di una maggiore specificazione, ritenendo 
che l’aggettivo “pubblico” potesse, per l’appunto, precludere a priori una futura 
introduzione di istanze private nel processo penale(
14
). Nonostante il rilievo sia 
stato recepito nell’odierna formulazione, e non potendo la Costituzione, dunque, 
offrire oltremodo un valido fondamento al monopolio dell’azione penale 
(
14
)    L’Onorevole Leone nel suo intervento faceva notare che: “…Se noi vogliamo dire che il pubblico ministero 
non può declinare il dovere di promuovere l’azione penale, aboliamo l’espressione:“l’azione penale è pubblica” e 
diciamo soltanto che “il pubblico ministero ha l’obbligo di esercitarla..” Non impediamo al legislatore di domani 
di poter risolvere questo problema nel quale indubbiamente vive e palpita una grande ansia democratica, cioè il 
non respingere del tutto dall’ambito del processo penale quelle che sono le istanze,  i desideri, i legittimi interessi 
dei soggetti privati del rapporto giuridico penale…” “…L’azione penale sussidiaria del privato può essere in 
qualche caso utile. Evidentemente questa riforma sarebbe preclusa, o per lo meno messa in dubbio, se l’articolo 
112 si aprisse con una affermazione perentoria che l’azione penale è pubblica…”
13
attribuito al pubblico ministero, le istituzioni politiche e giuridiche hanno 
comunque lasciato viva e indenne questa prerogativa statale, considerandola un 
aspetto dell’altro baluardo dell’azione penale: l’obbligatorietà. Tuttavia 
“obbligatorietà” dell’azione non vuol dire né esercizio esclusivo di questa, né 
tanto meno solo concorrente con quella esercitata dal pubblico ministero. Il 
binomio monopolio-obbligatorietà non è un unicum inscindibile, dove in carenza 
del primo postulato anche il secondo perde la sua valenza. Monopolio e 
obbligatorietà sono solo due aspetti della teoria dell’azione penale, due caratteri 
che stigmatizzano il modus procedendi di chi ha il compito di dare l’impulso alla 
macchina della giustizia, ma due caratteri non necessariamente concorrenti se 
non espressamente previsto. Pertanto, potendo distinguere la partecipazione del 
privato al processo, nelle tre forme che si suole riconoscere, tra esclusiva, 
sussidiaria e adesiva(
15
), il dettato costituzionale esclude a priori solo l’azione 
privata esclusiva, la quale violerebbe indirettamente il principio di obbligatorietà, 
espressamente previsto come necessario dal dettato costituzionale. Dunque, 
dall’articolo 112 Cost., ciò che si può evincere è semplicemente che nel nostro 
ordinamento non possono trovare ingresso quelle forme di azione privata che 
prescindono da un intervento della pubblica accusa, quali, appunto, l’azione 
esclusiva, mentre può ben conciliarsi con i nostri principi la forma dell’azione 
adesiva, nonché sussidiaria. 
(
15
)    La prima vede il completo esercizio dell’azione penale affidato all’offeso, che ha tutti i poteri propri che si 
suole riconoscere al pubblico ministero; la seconda, invece, presuppone l’inerzia del pubblico ministero e la 
sostituzione di questo con la persona offesa che esercita così i poteri spettanti al primo in via surrogatoria.  Infine, 
quella adesiva, si caratterizza per la comune partecipazione dei due soggetti all’esercizio dell’azione penale,  dove 
il leso ha una funzione di stimolo e di controllo nei confronti dell’operato del pubblico ministero.