L'azione risarcitoria collettiva

 ii
Per ciò che riguarda il nostro ordinamento, la disciplina dettata dal Codice del consumo, prima della 
novella introdotta con la Legge finanziaria per il 2008, si limitava a prevedere solamente la 
possibilità per le associazioni dei consumatori di chiedere la cessazione dei comportamenti lesivi 
attraverso l’istituto dell’inibitoria. La tutela processuale del consumatore approntata in questi anni, 
quindi, era essenzialmente orientata ad impedire, nel futuro (con provvedimenti di accertamento e 
di natura preventiva), il perpetrarsi delle condotte scorrette da parte dei produttori e fornitori di beni 
e servizi, ma lasciava del tutto impregiudicata la questione dell’eventuale risarcimento dei danni già 
verificatisi a causa di questi comportamenti. La questione del ristoro del danno subito, quindi 
ricadeva nell’alveo della tutela risarcitoria ordinaria. Esisteva dunque nel nostro ordinamento, un 
vuoto di tutela in riferimento alla possibilità di instaurare dei procedimenti collettivi con finalità 
restitutoria- risarcitoria rispetto ad illeciti di massa messi in atto da imprese sul mercato, 
traducendosi questo nella mancanza di una efficace tutela delle posizioni individuali dei singoli 
consumatori ed utenti che subivano danni di esiguo valore economico. Anche se in ritardo rispetto 
alle altre nazioni europee, finalmente la Legge finanziaria del 2008 ha introdotto l’azione 
risarcitoria collettiva ma questa disposizione dispiegherà la propria efficacia (si spera) solo a partire 
da giugno 2009. Si tratta di una scelta dettata dalle esigenze dei nostri tempi: la vicenda dello 
scambio di dati e informazioni ( il cartello) tra imprese assicurative sanzionata dall’Antitrust, i 
recenti scandali finanziari (Cirio, Parmalat, bond argentini), la messa in circolazione di prodotti che 
poi si sono rivelati nocivi, tutti eventi che hanno mostrato  gravi lacune nel sistema di tutela dei 
consumatori e intensificato l’attenzione dell’opinione pubblica e della classe politica verso gli 
illeciti plurioffensivi. Viene chiamata “class action”, ma è in realtà un’azione collettiva risarcitoria a 
tutela di interessi di massa. Già sono numerose in tutta Italia le questioni al vaglio di studiosi pronte 
a sperimentare il nuovo strumento processuale; basti pensare alla vicenda dei rifiuti in Campania, a 
quella Alitalia-Malpensa e allo studio sui danni per la salute dei cittadini a causa dell’aumento di 
voli all'Aeroporto di Ciampino; o ancora all’allarme diossina a Taranto; agli effetti della 
declaratoria di illegittimità costituzionale della c.d. tassa sul lusso in Sardegna, e alle innumerevoli 
istanze presentate dai piccoli comuni contro i ritardi delle Poste. La dottrina, nonché le stesse 
Associazioni dei consumatori (che rivendicano la paternità morale della sua  introduzione)  ne 
hanno però subito messo in evidenza i numerosi aspetti controversi e critici, evidenziando la scarsa 
possibilità che tale istituto possa adempiere la finalità di cui si fa portatrice. Ciononostante l’ 
introduzione nel nostro ordinamento dell’ art. 140 bis pone nuovi orizzonti in tema di tutela del 
consumatore, portando con una valenza anche dal  punto di vista simbolico e culturale che non può 
essere sottovalutata né sottaciuta.  
 1
 
 
 
                                     CAPITOLO 1 
 
   L’evoluzione della disciplina in tema di tutela del consumatore     
   e tutela collettiva 
 
 
Premessa
 
Nell’accingermi ad affrontare la trattazione del nuovo strumento processuale oggetto del presente 
lavoro, cioè l’azione risarcitoria collettiva, mi è sembrato opportuno prendere le mosse 
dall’evoluzione normativa evidenziatasi nel nostro, ed in altri ordinamenti, in tema di tutela del 
consumatore; e questo per varie ragioni. Innanzitutto perché la collocazione di una disposizione in 
un contesto normativo ha un significato ermeneutico e un’incidenza che non può essere sottaciuta 
né considerata marginale; il Codice del Consumo è dunque il primo e fondamentale (ma, sia chiaro, 
non l’unico) alveo sistematico per la decifrazione delle nuove disposizioni.; in secondo luogo 
perché la sua introduzione è strettamente connessa alla necessità di proteggere  i gruppi di 
consumatori, utenti o investitori rispetto a comportamenti illeciti di imprese sul mercato: la scelta 
del Legislatore di introdurre questo nuovo strumento processuale deve essere valutata nell’ ambito 
di un più ampio processo normativo che, attraverso un’ attuazione graduale e spesso difficoltosa, ha 
portato alla definizione di un vero e proprio Statuto dei Consumatori; infine perché l’introduzione 
nel nostro ordinamento dell’art. 140 bis c. cons., porta con sé problemi interpretativi e sistematici 
soprattutto in relazione agli effetti della sentenza ed ai rapporti fra tutela “collettiva” e tutela 
individuale, e lanciare uno sguardo al passato e agli strumenti di tutela collettiva preesistenti e oggi 
“concorrenti”a questo, è senza dubbio il migior modo per accostarsi criticamente al nuovo e magari 
provare ad anticipare i futuri scenari della nuova azione, nella prospettiva (si spera) di una “tutela 
più efficace”.   
 
 
 
 2
 
 
 
 Tutela del consumatore: evoluzione normativa 
 
1.1 Il Consumerismo 
Fino al XX secolo data la scarsità del reddito a disposizione la maggiorparte della popolazione 
destinava la proprie risorse quasi esclusivamente ai generi di prima necessità e pressochè  nulla era 
l’attenzione  prestata alla qualità dei beni e dei servizi. 
Con il raggiungimento di un benessere più diffuso, si è affermata la figura del consumatore, cioè di 
un soggetto sociale che, acquistando o utilizzando beni e servizi per uso privato, si fa portatore di 
bisogni, diritti e interessi diffusi che necessitano di una difesa; il consumo costituisce oggi  il punto 
di partenza delle attività economiche e scandisce i tempi del vivere moderno.
1
 
L’affermarsi  dunque di nuovi “status” unitamente allo sviluppo della produzione di massa e all’ 
espansione dei consumi,hanno determinato  la nascita di un nuovo fenomeno: il consumerismo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                 
1
ROBERTA PALTRINIERI,  Consumi e globalizzazione, 1999, pag.7 ss.  “Alla luce dei contributi 
dell’ antropologia e della sociosemiotica, la teoria sociale dei consumi nel mondo globale si 
arricchisce di  nuovi significati: il consumo esprime oggi potenzialità comunicative offrendosi come 
sguardo privilegiato per esprimere la dimensione narrativa del vivere quotidiano, fintanto da 
assurgere ad area esperienziale per eccellenza, luogo dove si creano i significati e si condivide il 
tessuto etico del vivere sociale”.                                       
  
 3
 
 
 
1.2.  Le origini: la consumer protection negli USA 
 
Nel 1776, anno della Dichiarazione di Indipendenza, Adam Smith scrisse:  
“Il consumo è l’unico fine e l’unico proposito della produzione. E gli interessi del produttore debbono essere tenuti 
in conto, solo nella misura in cui servono a promuovere quelli del consumatore”. 
 
 
Consumerismo e’ un neologismo che indica  la protezione e la tutela dei diritti del consumatore 
nonchè l’insieme delle associazioni che tali diritti difendono; questo concetto pertanto può essere 
espresso attraverso locuzioni quali “ la difesa del consumatore” e simili. 
Gli Stati Uniti sono stati il primo paese in cui si e’ affermata questa difesa poiché li prima che in 
ogni altro paese al mondo si crearono le condizioni per la nascita ed il veloce sviluppo di un 
capitalismo monopolistico ed oligopolistico
2
. Un primo evento che segna  
l’ inizio delle politiche in favore dei consumatori e’, nel 1890, l’ emanazione di una normativa 
Antitrust , lo “Sherman Act”
3
, sebbene questo non  fosse stato pensato a quello scopo, bensi’ a 
proteggere i piccoli commercianti dalle pratiche sleali messe in atto dalle grandi concentrazioni 
industriali che detenevano il monopolio. Con lo “Sherman Act”, venivano proibite quelle pratiche 
che limitavano la possibilità di concorrenza come il controllo sui prezzi, e la concorrenza sleale 
diventa reato. 
La coscienza dei consumatori si manifestò inizialmente in una serie di attività dirette  a denunciare 
le condizioni degli operai: quando nel 1908 fu fondata la National Consumer League  il suo 
obbiettivo era quello di proteggere gli operai e non i consumatori. 
La prima ondata di consumerism dunque si evidenzia come movimento di lotta al capitalismo 
aggressivo, ma  sfociò nella fondazione della Federal Trade Commission  creata per combattere 
 l’ uso di pratiche commerciali illecite e fraudolente.
4
 Il consumerismo ha una seconda fase nel 
corso degli anni trenta in seguito ad aumenti immotivati dei prezzi alla commercializzazione di 
alimenti e medicinali nocivi; le proteste e gli scioperi che seguirono determinarono l’emanazione di 
un normativa in tema di genuinita’ degli alimenti e la  e la nascita di “Consumer’s Union”, un’ 
                                                 
2
Guido Alpa, Il diritto dei consumatori,Laterza,  Bari,1995, pag. 12 
3
Applicato per la prima volta nel 1911 nella causa contro l’ impero Rockefeller 
4
 Guido Alpa,  Op. cit.,  pag. 4 
 4
associazione ancora oggi molto attiva in nord America in tema di test e analisi su prodotti e servizi. 
La terza fase del movimento consumerista, quella che dura ancora oggi e che ha segnato un 
consolidamento delle posizioni e una consapevolezza nei consumatori, e’ iniziata negli anni  ’50. 
Parte allora il momento di maggior sviluppo del sistema di protezione del consumatore 
nell’ordinamento nordamericano : sul fronte del diritto, infatti,  comincia a modificarsi 
l’interpretazione dei diritti dei consumatori, attraverso l’introduzione del principio della 
responsabilità oggettiva nei rapporti tra consumatore e produttore-prestatore di servizi. Prima infatti 
vigeva il criterio della responsabilità per colpa del venditore che scattava solamente quando la 
negligenza era grave ed evidente. I motivi che spinsero verso questa inversione dell’ onere della 
prova, e che sono validi ancora oggi, consistevano nella complessità di fabbricazione di molti beni, 
tali da rendere difficoltosa l’individuazione della causa del pregiudizio e a chi attribuirla fra i molti 
della catena produttiva e distributiva. 
Questo periodo di sviluppo della materia giunge al suo apice con la dichiarazione del Presidente 
John Fitzgerald Kennedy, che sanciva, per la prima volta in maniera sistematica, il “Bill of rights”
5
 
,spingendo per una effettiva politica di protezione dei consumatori da parte del Governo Federale. I 
diritti dei consumatori vennero per la prima volta individuati in maniera sistematica: “Sicurezza, 
informazione, opportunità di scelta, attenzione governativa alle istanze della categoria”.  
Il Pioniere del consumerismo in quegli anni fu un giovane e semisconosciuto avvocato: Ralf Nader, 
figlio di immigrati libanesi, ma educatosi nelle prestigiose università di Princeton e Harward
6
. 
Quando la General motors  lancio’ sul mercato una coupè di successo, la  Chevrolet  Corvair, egli 
pubblico’ il libro-denuncia “Unsafe at Any Speed: the Designed in Dangers of the American 
Automobile”
7
, la prima grande inchiesta sulla pericolosità delle auto. Meno di due anni dopo il 
Congresso Usa avrebbe approvato l’ “Automobile Security Act”, una legge tutt’ora in vigore. 
E proprio sull’onda di quel primo successo Nader sarebbe presto diventato il più visibile ed 
osannato leader dei consumatori. Più ancora: il riconosciuto e mitico protagonista d’una aggressiva 
e permanente campagna di difesa di “the little guy”, l’uomo della strada, di fronte allo strapotere ed 
                                                 
5
La carta dei diritti fondamentali dei consumatori nell’ordinamento americano  
6
 Sito internet www.eni.it/associazione dei consumatori/consumerismo 
6
Pericoloso a qualsiasi velocità: i progetti nei pericoli dell’automobile americana 
7 
Seminario La tutela del consumatore- Le origini: la consumer protection negli USA, Università degli 
 Studi di Roma La Sapienza Facoltà di Scienze della Comunicazione. 
 
 
 
 5
alle prepotenze della “Corporate America”.
8
General Motors assolda detective per screditarlo, ma 
perde la sua battaglia: Nader ottiene le pubbliche scuse dalla poderosa industria automobilistica ed 
un indennizzo per diffamazione. La vicenda segna la nascita della moderna battaglia per i diritti dei 
consumatori. Nader è portatore di una teoria politica originale: il consumatore ed i suoi diritti 
rappresentano la sostanza dello spirito egualitario che anima la democrazia americana, anzi la 
quintessenza di quel concetto di “cittadinanza” che rende tutti uguali tanto di fronte alla legge, 
quanto di fronte al mercato. Nel periodo immediatamente successivo, cioè negli anni ’70, si è 
sviluppato uno dei fenomeni chiave del consumerismo americano: lo sviluppo delle associazioni dei 
consumatori, le quali, grazie all’impulso dato da adeguate scelte legislative nel campo dell’accesso 
alla giustizia per la protezione collettiva ai consumatori, assunsero il ruolo di interlocutori necessari 
delle grandi e piccole imprese, capaci, attraverso l’ampio consenso e la minaccia di interventi 
giudiziari di esercitare forti pressioni sui produttori ed i fornitori di beni e servizi. 
“E’ una moda passeggera come lo hula-hoop, tra sei mesi non se ne sentirà più parlare”. Così nel 
1965 Walter Murphy, presidente dell’industria alimentare Campbell Soup, liquida il movimento dei 
consumatori americani. La sua fu senza alcun dubbio una profezia poco fortunata.
9
 
 
 
 
 
1.3. La tutela del consumatore nella prospettiva comunitaria:    
        i Trattati di Roma, Maastricht e Amsterdam 
 
 
Da questa parte dell’ oceano, la nascita di una specifica tutela dei consumatori non e’ cosi’ antica, 
anzi non e’ neppure coeva  all’ istituzione delle Comunità Economiche Europee. Il Trattato di Roma 
del 1957 non contempla norme ad hoc sul tema: gli unici riferimenti sono all’art. 39 relativo alle 
finalità della politica agricola comune, nel quale e’ fatta menzione dell’ obbiettivo di “assicurare 
prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori” e l’art. 86 sulle regole della concorrenza dove,  
come esempio di pratica abusiva,si cita “la limitazione degli sbocchi e dello sviluppo tecnico a 
danno dei consumatori”
10
. La mancanza di una tutela specifica riservata ai consumatori si spiega 
                                                 
 
9
  Seminario: La tutela del consumatore- Le origini: la consumer protection negli USA, Università 
degli Studi di Roma La Sapienza Facoltà di Scienze della Comunicazione 
10
 
 
Seminario La tutela del consumatore- Le origini: la consumer protection negli USA, Università 
degli  Studi di Roma La Sapienza Facoltà di Scienze della Comunicazione 
 6
facilmente pensando agli stessi  scopi per i quali le Comunità Europee erano state istituite: 
l’instaurazione di uno spazio economico libero tra i paesi aderenti. 
 Gli interessi che si volevano di tutelare erano quelli delle imprese e cioè esattamente delle 
controparti dei consumatori. Passarono ben 15 anni dalla stesura del Trattato di Roma  prima che si  
prendesse una posizione precisa sul consumerismo in prospettiva comunitaria; negli anni  ’70 si 
creò infatti la consapevolezza, nell’ ambito della CEE, che fossero necessarie ed urgenti tutta una 
serie di iniziative atte a difendere la salute e gli interessi economici dei cittadini della Comunità e ad 
armonizzare le legislazioni degli Stati membri proprio per prevenire possibili contrasti e favorire le 
imprese le quali necessitavano di una legislazione uniforme che favorisse il traffico commerciale
11
. 
Nell’ottobre 1972, i capi di Stato e di Governo riuniti a Parigi hanno per la prima volta manifestato 
la comune volontà di attuare a livello comunitario una politica di protezione ed informazione del 
consumatore, invitando le istituzioni comunitarie a presentare un programma preliminare di attività. 
Nel 1973 i diritti del Consumatore trovano il primo riconoscimento con l’approvazione da parte del 
Consiglio d’Europa del testo definitivo della Carta europea di protezione dei Consumatori; la carta 
precisa per la prima volta la definizione di consumatore (“ogni persona fisica o morale alla quale 
siano venduti beni o forniti servizi per uso privato”) ed individua i quattro diritti fondamentali che 
saranno poi ripresi ed ampliati dalla celebre risoluzione del Consiglio dei Ministri del 14 aprile 
1975; tale risoluzione riordinò in modo organico tutte le iniziative e le priorità in materia di tutela 
del consumatore e precisò con molta chiarezza gli obbiettivi di tale intervento: 
• la protezione contro i rischi e per la salute del consumatore;
 
• la tutela degli interessi economici del consumatore; 
• la predisposizione di consulenza e assistenza per risarcimento dei             
    danni; 
• l’informazione e l’educazione del consumatore; 
• la consultazione e la rappresentanza dei consumatori nella predisposizione delle decisioni che li 
riguardano.
  
Elaborati i principi ispiratori della protezione del consumatore, la Comunità ha avviato la 
presentazione di numerosi programmi d’azione tendenti all’armonizzazione delle legislazioni 
nazionali, finchè con l'Atto Unico europeo
12
, entrato in vigore il 1° luglio 1987, si verifica un 
mutamento di prospettiva: pur non riconoscendo ancora in modo specifico una politica dei 
consumatori, ha introdotto nel Trattato l’articolo 100 A, a norma del quale la Commissione europea 
è tenuta a proporre misure di tutela del consumatore basandosi su “un livello di protezione 
                                                 
11
 G. ALPA,  Op. cit., p. 23
 
12
 
Firmato il 28/2/1986 e ratificato in Italia con legge 23/12/1986 n. 909
 
 7
elevato”
13
, nell’elaborazione delle leggi( ma tale condizione si applica testualmente solo alle 
proposte presentate dalla Commissione e non vincola esplicitamente né il consiglio, né la Corte di 
Giustizia, né gli Stati membri). 
Un esame più approfondito della portata dell’ art. 100 A mostra  tuttavia che la tutela dei 
consumatori e’ prevista solo nell’ ambito del completamento del Mercato interno; ciò significa che 
le istituzioni comunitarie possono intervenire a favore di questi ultimi solo qualora sussista un 
legame con l’esigenza del completamento del Mercato interno: la politica del consumo rimane una 
politica sussidiaria, secondaria ed indiretta. Le Istituzioni comunitarie sono ancora sprovviste dei 
mezzi necessari ad avviare una politica di protezione e promozione degli interessi   dei consumatori 
specifica e attiva. 
Il Trattato di Maastricht
14
 sull'Unione europea, entrato in vigore il 1° novembre 1993, per la prima 
volta, prevede un titolo apposito, l'undicesimo, dedicato alla protezione dei consumatori: 
introducendo nel Trattato di Roma, l’art. 129 A, l’Unione si attribuisce competenze specifiche in 
ordine al conseguimento di un elevato livello di protezione dei consumatori adottando misure ex art. 
100 A. L'Unione contribuisce ad un livello elevato di protezione dei consumatori, e promuove  
azioni di sostegno ed integrazione della politica svolta dagli stati membri al fine di tutelare la salute, 
gli interessi economici dei consumatori e di garantire loro un'adeguata informazione
15
. 
Si noti che tale grado di tutela viene a sua volta considerato un requisito minimo poiché il Trattato 
precisa che le azioni adottate a livello comunitario non impediscono alle autorità nazionali di 
mantenere, oppure introdurre, misure di protezione più rigorose (Principio di sussidiarietà). 
 Il Trattato di Maastricht prevedeva  inoltre la convocazione di una Conferenza intergovernativa 
(Cig) per la revisione dei Trattati
16
. 
La Conferenza ha iniziato i lavori in occasione del Consiglio europeo di Torino del 29 marzo 1996 
e li ha ufficialmente conclusi ad Amsterdam il 2 ottobre 1997, quando i rappresentanti dei governi 
degli Stati membri hanno sottoscritto l'omonimo Trattato. 
Se il Trattato di Maastricht riconosceva un elevato livello di protezione dei consumatori quale 
obiettivo esplicito dell'UE, il Trattato di Amsterdam sviluppa ulteriormente questo obiettivo e 
                                                 
13
 
 G. ALPA, Il diritto dei consumatori, op. cit., p. 30.
 
14
 
che ha trasformato la Comunità Economica in Unione Europea.
 
15
 G. ALPA, Op. cit., pag. 30 
16
Seminario La tutela del consumatore- Le origini: la consumer protection negli USA, Università 
degli  Studi di Roma La Sapienza Facoltà di Scienze della Comunicazione. 
 
16
Primo piano d'azione della Commissione CE, Rivista critica di Diritto privato, II/94, p.153 
  
 8
rafforza le basi per adottare provvedimenti a favore dei consumatori ribadendo la necessità che gli 
interessi e le esigenze dei consumatori vengano efficacemente presi in considerazione dalla 
normativa dell'Unione. 
L'art.153 ha riscritto l'art. 129 A del Trattato di Maastricht affermando che, al fine di promuovere 
gli interessi dei consumatori ed assicurare loro un elevato livello di protezione, la Comunità 
contribuisce a tutelarne la salute, la sicurezza e gli interessi economici nonché a promuovere il loro 
diritto all'informazione, all'educazione ed all'organizzazione per la salvaguardia dei loro interessi. 
Ma analizziamo tutto nello specifico. 
A partire dal 1990 la Commissione  CE ha iniziato ad elaborare piani strategici ad  ampio respiro, i 
cosiddetti  “piani triennali”, aventi lo scopo di incidere realmente sulle politiche degli Stati membri 
nei settori riguardanti la tutela dei consumatori, per giungere ad una effettiva armonizzazione delle 
legislazioni.
17
 Il primo piano, 1990 /1992, e’ stato caratterizzato da un’ intensa attività legislativa. 
Tra le Direttive approvate si possono ricordare: la Direttiva sulla sicurezza generale dei 
prodotti(92/59/CEE); sulla etichettatura e la presentazione dei generi alimentari destinati al 
consumatore finale (90/496/CEE -91/72/CEE -91/238/CEE - 92/11/CEE); sul ravvicinamento delle 
legislazioni in materia di credito al consumo (90/88/CEE); sui viaggi, le vacanze ed i circuiti "tutto 
compreso" (90/314/CEE) e sulle clausole stipulate nei contratti con i consumatori (93/13/CEE, 
approvata dal Consiglio il 5 aprile 1993 a conclusione di lavori preparatori iniziati nel 1990). 
La seconda importante iniziativa del piano triennale 90/92 consisteva in una serrata azione di 
informazione e istruzione,quale indispensabile complemento delle misure legislative. Questo 
obiettivo si è poi tradotto in una più ampia attività di collaborazione e finanziamento delle 
organizzazioni dei consumatori ed in un forte incremento nell'uso dei mezzi di comunicazione di 
massa per avvicinare il maggior numero possibile di consumatori ed utenti di servizi. 
 Se il bilancio di questo primo "Piano" è stato positivo per quanto riguarda la quantità degli 
argomenti su cui si è legiferato,appare invece quasi fallimentare per quanto riguarda la trasposizione 
e la successiva applicazione delle stesse norme nel diritto interno degli Stati membri
18
.  
Il secondo “Piano triennale”, che abbraccia il periodo 1993/1995, è stato formulato con l'intento di 
consolidare il lavoro svolto dalla Commissione nei precedenti interventi. Una delle priorità è quindi 
stata quella di migliorare l'informazione del consumatore,puntando al coordinamento ed al 
consolidamento delle politiche di comunicazione. 
                                                 
 
18
 G. CHINÈ, Il consumatore, in Diritto privato europeo, a cura di N. LIPARI, Padova, 
   1996, p. 171