La libera circolazione delle persone e l'ordinamento italiano: l'espulsione del cittadino comunitario

8 
 
E’ doveroso ricordare in merito le tre direttive del 1990 del Consiglio5, che 
conferivano il diritto di libera circolazione anche a coloro che lavoratori non sono, 
come gli studenti (90/366 sostituita dalla 93/96), i pensionati (90/365) e i c.d. 
inattivi (90/364, quest’ultima è una categoria residuale, che include coloro i quali 
non sono né lavoratori né studenti), tenendo conto quindi della giurisprudenza della 
Corte di Giustizia che negli anni ha ampliato il più possibile la sfera dei soggetti di 
tale diritto. 
Un’ulteriore passo in avanti in questo senso si è avuto con il Trattato di 
Maastricht (firmato il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° gennaio 1993) e 
l’introduzione del concetto di cittadinanza europea nell’art. 18 TCE. Tale articolo 
conferisce ad ogni cittadino dell’Unione Europea il diritto di circolare liberamente e 
di risiedere nel territorio degli stati membri, conformemente alle limitazioni e alle 
condizioni poste dal Trattato stesso e dalle misure adottate per conferire a tale 
diritto efficacia6. 
Sono da includere nei beneficiari del diritto alla libera circolazione i familiari 
(anche extracomunitari) del cittadino dell’Unione, e per questi s’intende, oltre al 
coniuge,  i figli minorenni, chiunque risulti a carico dello stesso, il partner con il 
quale abbia contratto un’unione registrata, “qualora la legislazione dello Stato 
membro ospitante equipari l'unione registrata al matrimonio”7. 
                                                          
5
 Direttiva 90/364 del Consiglio, del 28 giugno del 1990,  relativa al diritto di soggiorno; 
Direttiva 90/365 del Consiglio, del 28 giugno 1990, relativa al diritto di soggiorno dei 
lavoratori salariati e non salariati che hanno cessato la loro attività professionale; Direttiva 
90/366 del Consiglio, del 28 giugno 1990, relativa al diritto di soggiorno degli studenti, 
sostituita dalla Direttiva 93/96 del Consiglio, del 29 ottobre del 1993, relativa al diritto di 
soggiorno degli studenti. 
6
 Nascimbene B., “L’attuazione delle norme comunitarie sulla libera circolazione dei 
lavoratori”, in Nascimbene B. (a cura di), La libera circolazione dei lavoratori, Milano: Giuffrè 
Editore, 1998, p. 5. 
7
 Cfr. considerando n. 5 e 6 della Direttiva 2004/38 del Parlamento Europeo e del Consiglio, 
del 29 aprile 2004 relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e 
di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento 
(CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 
73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE; per un 
approfondimento sulla nozione di familiare e come questa è stata trasposta nell’ordinamento 
italiano si veda Lang A., Nascimbene B., “L’attuazione in Italia della direttiva 2004/38/CE sulla 
libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea”, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, 
2007, fascicolo 2. 
Unitamente alla direttiva 2004/388, queste evoluzioni mettono in luce come la 
libertà di circolazione presupponga l’essere cittadino europeo e non più lo 
svolgimento di un’attività economica9.  
 
1.2 La cittadinanza dell’Unione Europea 
 
Come si legge nel considerando n. 1 della direttiva 2004/38, “la cittadinanza 
dell’Unione conferisce a ciascun cittadino dell’Unione il diritto primario e 
individuale di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli stati 
membri”. Essendo quindi la cittadinanza dell’Unione l’unico requisito per poter 
beneficiare del diritto di libera circolazione, è importante analizzarne le 
caratteristiche principali alla luce dell’articolo 17 TCE10. 
In base al par. 1 di questo articolo, è sufficiente essere cittadino di uno stato 
membro11, per essere cittadino dell’Unione12. Ciò avviene in maniera automatica, 
non essendo legittime altre condizioni per l’acquisto della cittadinanza 
dell’Unione13. Si ricava, inoltre, che quest’ultima è complementare (si parla infatti 
                                                          
8
 Cfr. articolo 3 della direttiva 2004/38, vedi nota 7. 
9
 Cfr. Tesauro G., Diritto Comunitario, Padova: Cedam, 2005, p. 467 e cfr. considerando n. 3 
della direttiva 2004/38, vedi nota 7. 
10
 Cfr. Lang A., “Art. 17”, in Tizzano A. (a cura di), Trattati dell’Unione Europea e della Comunità 
Europea, Milano: Giuffrè Editore, 2004. 
11
 Cfr. articolo 2 par. 1, “cittadino dell’unione: qualsiasi persona avente la cittadinanza di uno 
stato membro” e Sentenza del 7 luglio 1992, Micheletti, causa C- 369/90, in Racc. 1992, p. I-
4239, punto 10 della motivazione, “La determinazione dei modi di acquisto e di perdita della 
cittadinanza rientra, in conformità al diritto internazionale, nella competenza di ciascuno Stato 
membro, competenza che deve essere esercitata nel rispetto del diritto comunitario.”; in 
proposito Hall S., Nationality, migration rights and citizenship of the union, The Hague, 
Martinus Nijoff Publishers, 1995, p. 58. 
12
 Cfr. Nascimbene B., Nationality laws in the european union. Le droit de la nationalité dans 
l’Union Européenne, Milano: Giuffré Editore, 1996, p. 4, “at the present stage, a definition of 
Community citizenship does not exist”. 
13
 Cfr. Nascimbene B., Nationality laws in the european union. Le droit de la nationalité dans 
l’Union Européenne, Milano: Giuffré Editore, 1996, p. 4, “the effects of nationality attribution by 
another member state may not be restricted by imposing an additional or supplementary 
condition to the recognition of such a nationality with a view to exercising the fundamental 
rights provided for by the treaty”. 
10 
 
di cittadinanza “duale”14) e non sostitutiva della cittadinanza nazionale, con ciò 
intendendo che la prima non è una nozione “autonoma”15 e che la definizione della 
seconda è di competenza esclusiva di ciascuno stato membro16.  
Alcuni stati come la Gran Bretagna e la Germania17, hanno ribadito la loro 
domestic jurisdiction in materia di cittadinanza precisando la loro definizione di 
cittadino da utilizzarsi per individuare i soggetti che possono considerarsi anche 
cittadini dell’Unione18.  
Tuttavia, la Corte di Giustizia ha evidenziato19 che gli Stati nella definizione 
dell’acquisto o della perdita della cittadinanza sono sottoposti al limite del diritto 
comunitario, volendo così tutelare le libertà garantite da quest’ultimo ai cittadini 
dell’Unione20. 
Come per la cittadinanza nazionale, quella europea conferisce ai suoi beneficiari 
diritti e doveri21. Per quel che riguarda i diritti, è interessante notare come il primo 
tra questi è il diritto di libera circolazione e soggiorno (art. 18 TCE); a seguire 
abbiamo il diritto di voto alle elezioni comunali e circoscrizionali e al Parlamento 
                                                          
14
 Cfr. Lillopolis V., La cittadinanza Europea, Bologna, 1994, p. 61 ss. 
15
 Condinanzi M., Nascimbene B., “Cittadinanza dell’Unione Europea e libera circolazione delle 
persone”, in Chiti M.P., Greco G. (diretto da), Trattato di diritto amministrativo europeo, Parte 
Generale, 2° Ed., Milano, Giuffrè Editore, 2007, p. 90. 
16
 Cfr. Nascimbene B., “Profili della cittadinanza dell’Unione Europea”, in Rivista Internazionale 
dei Diritti dell’Uomo, 1995, p. 249. 
17
 Il governo tedesco ha allegato una dichiarazione unilaterale alla firma del TCE. In proposito, 
Nascimbene B., Nationality laws in the european union. Le droit de la nationalité dans l’Union 
Européenne , Milano: Giuffré Editore, 1996, p. 4 
18
 Cfr. Rogers N., Scannell R., Free movement of persons in the enlarged European Union, 
London: Sweet and Maxwell, 2005, p. 5-03 e ss. 
19
 Sentenza Micheletti, vedi nota 11. 
20
 Condinanzi M., Nascimbene B., “Cittadinanza dell’Unione Europea e libera circolazione delle 
persone”, in Chiti M.P., Greco G. (diretto da), Trattato di diritto amministrativo europeo, Parte 
Generale, 2° Ed., Milano, Giuffrè Editore, 2007, p. 96. 
21
 In proposito vedi O’Leary S., The evolving concept of community citizenship: from the 
movement of persons to union citizenship, The Hague, Kluwer law International, 1996, la quale 
afferma che “The construction of a relationship between fundamental rights and community 
citizenship could be the means to ensure the steady evolution of an effective and meaningful 
rights-oriented status of citizenship in the Community”, p. 314. 
Europeo (art. 19 TCE), il diritto alla protezione diplomatica (art. 20 TCE), e il 
diritto di petizione, di ricorso al Mediatore Europeo, ottenendo una risposta nella 
stessa lingua usata nella domanda (art. 21 TCE)22. 
Questa elencazione di diritti, come riconosciuto da diversi esperti in materia,  
non è né esaustiva, poiché ve ne sono altri di cui gode il cittadino europeo “in 
quanto appartenente ad altre categorie di beneficiari considerate dal diritto 
comunitario”, né omogenea, sia rispetto ai beneficiari (alcuni non sono esclusivi del 
cittadino comunitario, come la libera circolazione nei riguardi di familiari 
extracomunitari di cittadini europei), sia rispetto ai soggetti responsabili 
dell’attuazione di questi diritti e ed alla loro diretta applicabilità (alcuni richiedono 
misure di attuazione specifiche)23. 
In ordine ai doveri del cittadino dell’Unione, vi è da osservare che essi non sono 
esplicitamente espressi nel TCE. Diversi autori ne hanno ricavati alcuni, come 
l’“osservanza delle norme comunitarie” e l’“uso corretto delle libertà, in particolare 
dell’ampia libertà di circolazione”24, lo stesso hanno fatto la Commissione e il 
Parlamento Europeo. I doveri che discendono dalla cittadinanza europea non 
possono però essere paragonati ai doveri che derivano dalla cittadinanza nazionale, 
essendo inopportuno eguagliare il legame giuridico-politico tra Stato e cittadino e 
quello mancante tra Unione e cittadino25.  
Il legame tra cittadino e Unione tenderebbe infatti a qualificarsi come 
l’integrazione dell’individuo all’interno di una comunità territoriale, divenendo così 
più importante il domicilio della persona, piuttosto che la sua nazionalità. Questa 
                                                          
22
 Cfr. Rogers N., Scannell R., Free movement of persons in the enlarged European Union, 
London: Sweet and Maxwell, 2005, p. 5-03. 
23
 Cfr. e Cit. Condinanzi M., Nascimbene B., “Cittadinanza dell’Unione Europea e libera 
circolazione delle persone”, in Chiti M.P., Greco G. (diretto da), Trattato di diritto 
amministrativo europeo, Parte Generale, 2° Ed., Milano, Giuffrè Editore, 2007, p. 99. 
24
 Cit. Nascimbene B., “Profili della cittadinanza dell’Unione Europea”, in Rivista Internazionale 
dei Diritti dell’Uomo, 1995, p. 259. 
25
 Adam R., “Prime riflessioni sulla cittadinanza dell’Unione”, in Rivista di diritto internazionale, 
1992, p. 622.