II
distinzione tra politica e amministrazione
2
, aventi tutti come
massimo comune denominatore l’intenzione di orientare lo Stato e
le sue articolazioni verso un’azione non più autoreferenziale e
sovraordinata, ma aperta e consapevole dei diritti fondamentali di
ogni cittadino; un’azione mossa dal riconoscimento che l’esercizio
del diritto all’informazione, inteso nella triplica accezione di diritto
di informare, di informarsi e di essere informato, vada considerato
come condizione indispensabile per una cosciente partecipazione di
ogni cittadino al processo della decisione pubblica
3
e per una piena
realizzazione degli stessi principi di democrazia; un’azione, ancora,
rivolta all’interesse generale, non più semplicemente regolatrice dei
rapporti tra le parti, ma anche funzionale al soddisfacimento delle
richieste e dei bisogni, sempre più cangianti, dei propri utenti, e
pronta a dotarsi necessariamente di tutti quei mezzi, anche i più
innovativi, al fine di rendere efficace ed efficiente la propria attività
amministrativa.
C’è da chiedersi, tuttavia, se ed in che misura la pubblica
amministrazione abbia fatto proprie le disposizioni elaborate dal
legislatore sia sul versante dell’organizzazione strutturale che su
quello dell’erogazione dei servizi e se abbia essa assunto la
consapevolezza che ogni tentativo di cambiamento non può partire
se non da un uso consapevole e strategico della comunicazione.
2
L’introduzione di tali principi è avvenuta a seguito di quel percorso riformistico che si è
concretizzato attraverso l’emanazione, l’approvazione e l’attuazione della legge n. 142/90
sull’ “Ordinamento delle autonomie locali”; della n. 241/90 sulle “Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”; del Decreto
Legislativo n. 29/93; delle leggi Bassanini in materia di sussidiarietà, semplificazione e
snellimento dell’azione amministrativa. Di tale riforma si farà un approfondimento nel cap.1.
3
Cfr. R. Grandi , La comunicazione pubblica. Teorie , casi , profili normativi,
Carocci, Roma, 2001, pag. 40.
III
Insomma, che ruolo e che funzione ha oggi la comunicazione nella
pubblica amministrazione?
Il lavoro intende dare una risposta a tale quesito concentrando
l’attenzione sulla trattazione ed analisi di un caso specifico: la
comunicazione di un ente comunale, più precisamente del Comune
di Scalea, un paese della provincia di Cosenza. Sebbene chiamato
ad amministrare un territorio abitato da poco più di diecimila
abitanti, tale ente si ritrova, durante l’arco di tutto l’anno, a
destinare le proprie iniziative di comunicazione ad un pubblico
abbastanza eterogeneo, caratterizzato dalla presenza non solo dei
residenti, ma anche di una consistente utenza turistica. Tra tutti i
paesi dell’Alto Tirreno Cosentino, Scalea, infatti, rappresenta quello
dotato della maggiore vocazione turistica: durante il periodo estivo
si registra annualmente un aumento esponenziale della popolazione
preesistente (il numero dei turisti che hanno soggiornato a Scalea
durante la stagione estiva dell’anno appena trascorso ha sfiorato le
centomila unità). Sarà, quindi, interessante conoscere ed analizzare
le modalità e gli strumenti di cui si avvale il Comune per
comunicare con un pubblico così vasto ed eterogeneo.
Si partirà dallo studio della situazione attuale con particolare
riferimento a tutte le iniziative di comunicazione pianificate ed
implementate nell’ultimo anno dall’ente, per passare poi ad un
raffronto tra quanto realizzato e quanto previsto dalla legge in
materia di comunicazione pubblica. Il riscontro di alcuni aspetti di
criticità porterà ad individuarne le cause ed a proporre degli
interventi per superarli in futuro. Un tale lavoro non può avere
origine senza un approfondimento del percorso riformistico
realizzatosi negli ultimi anni e della legge n. 150/2000 che ha
IV
determinato una svolta decisiva nel campo della comunicazione
pubblica e al tempo stesso ha segnato il punto di partenza di un
processo evolutivo ancora in atto. Nel primo capitolo, quindi, si
riporteranno le tappe salienti di tale riforma che ha riconosciuto alla
comunicazione il cruciale compito di fungere da tramite nel
rapporto tra Stato e cittadino e di supportare di conseguenza
l’attuazione dei principi democratici su cui l’ordinamento
costituzionale del nostro Paese si fonda. E’ importante sottolineare
che la notevole portata dei disegni legislativi che si sono venuti a
delineare in questi ultimi anni risiede nella volontà del legislatore di
rivalutare in ambito amministrativo un’azione, quella del
comunicare, che alla fin dei conti ogni uomo conosce da sempre,
perché è insita nella sua natura di animale sociale e senza della
quale non sarebbe in grado di vivere.
Attraverso la comunicazione, infatti, l’uomo può apprendere e
condividere quel corpus di norme e di regole comportamentali
rispettando le quali riesce a soddisfare quelle condizioni minime ed
indispensabili a garantire una convivenza civile con il suo simile;
attraverso la comunicazione l’uomo trasmette e condivide con
l’altro risorse cognitive, valoriali, emotive, che contribuiscono alla
costruzione sociale della realtà
4
mediante la creazione di una rete di
relazioni sociali in un continuo processo di influenza reciproca;
attraverso essa, ancora, ogni essere umano si fa portavoce della
particolare visione che ha del mondo, veicola il suo modo tutto
4
Cfr. P. Berger e T. Luckmann, La realtà come costruzione sociale, Il Mulino, Milano, 1969.
Gli autori spiegano il processo di costruzione sociale della realtà ponendolo nei termini di una
forma di interazione simbolica, ovvero un’attività che porta gli esseri umani ad interpretare i
propri comportamenti ed ad agire in base ai significati ad essi attribuiti. Da ciò si può desumere
che la realtà risulta da una negoziazione e rinegoziazione, da una costruzione per l’appunto,
fatta dai diversi attori attraverso diverse forme e molteplici mezzi di comunicazione.
V
personale di percepire e valutare un determinato aspetto della realtà
ed inevitabilmente andrà a condizionare l’altrui percezione e
visione fino a cambiarne il comportamento, mutandone a volte
addirittura l’atteggiamento. Comunicazione, quindi, come reciproca
influenza e continuo condizionamento, come processo dinamico,
aperto, circolare.
Un concetto, questo, ben leggibile tra le righe della legge n.
150/2000, che per prima ha avuto il merito di porre la
comunicazione nei termini di uno «(…) scambio di dati conoscitivi
che definiscono o comunque condizionano le azioni ed i
comportamenti dei soggetti coinvolti»
5
, distinguendola da una
attività di diffusione di dati e notizie fine a se stessa quale risulta
quella di informazione.
Del resto, la comunicazione è da sempre esistita ed ha da sempre
ricoperto un ruolo fondamentale nel rapporto che lo Stato ha avuto
con il cittadino. Tuttavia, venendo a mutare con il passare dei secoli
le condizioni sociali, economiche, politiche, culturali ed ideologiche
che hanno fatto da sfondo al non sempre aperto dialogo tra i due
soggetti, anche quel rapporto ha finito per essere continuamente
rimodellato nella stessa misura in cui lo sono stati gli obiettivi, gli
strumenti e le modalità comunicative.
Sino all’avvento dell’età moderna, ad esempio, la comunicazione è
rimasta inglobata nella logica verticale della rappresentazione,
ovvero dell’investitura dall’alto della sovranità.
Nel periodo medievale, infatti, essa aveva un ruolo strumentale ai
fini della legittimazione di un ordine politico e sociale
5
Cfr. Arena G. (a cura di), La funzione di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni,
Maggioli, Dogana (Repubblica di San Marino), 2001, pag. 131.
VI
completamente permeato dai dettami della religione cristiana. La
comunicazione proveniente dallo Stato e dalla Chiesa, le due uniche
istituzioni cui a quell’epoca il popolo riconosceva rispettivamente
l’autorità temporale e quella spirituale, si presentava unidirezionale
e finalizzata all’imposizione di un’inopinabile visione della realtà.
Nel periodo antecedente la rivoluzione francese la comunicazione
mantenne la funzione di trasmettere una volontà altra, che
trascendeva quella del popolo ed il cui legittimo rappresentante in
terra era il sovrano, unico detentore del potere sia temporale che
spirituale.
La comunicazione pubblica nasce effettivamente con l’affermarsi di
un processo diametralmente opposto alla verticalizzazione del
potere assoluto: lo smembramento dello Stato sovrano con
conseguente differenziazione del potere e decentramento dei
compiti e delle funzioni fino ad allora svolte dall’alto da un’unica
figura. Con l’affermarsi dello Stato moderno il potere assoluto
viene deprivatizzato e tripartito in esecutivo, legislativo e
giudiziario per sopperire alla mancanza di istituzioni atte a
controllare l’operato degli organi legittimati a governare al fine di
tutelare l’interesse collettivo. La creazione della democrazia
parlamentare provoca in tal modo l’abbattimento delle barriere tra
Stato e cittadino: ci si avvia verso la strada del dialogo e la
comunicazione incomincia ad avere una funzione fondamentale nel
rapporto tra sfera pubblica e privata nella misura in cui riesce a
permettere al primo di venire a conoscenza dei bisogni e della
volontà della società civile cui il singolo cittadino appartiene, e
rende trasparente al secondo le decisioni e le azioni del potere
VII
pubblico, visto il ruolo di rappresentanza della volontà popolare
assunto dal Parlamento
6
.
Ma è in epoca più recente che lo sviluppo del campo della
comunicazione pubblica si dispiega con maggiore incisività: la
crescente differenziazione sociale
7
ed il conseguente aumento della
complessità della stessa società hanno pian piano determinato
l’emergere di sottosistemi sempre più specializzati tra i quali è
diventato necessario stabilire un’integrazione sia funzionale sia
simbolica che solo un’attività di comunicazione può assicurare
8
.
Contemporaneo al processo di differenziazione sociale, inoltre, è
stato l’affermarsi dell’esigenza, sempre più avvertita dal cittadino,
di ottenere un giusto riconoscimento al proprio diritto
all’informazione, tanto più quanto più diversificate e numerose
sono diventate le fonti. In questo senso, il bisogno di informazione
è stato interpretato dal legislatore italiano come bisogno di
trasparenza, razionalizzazione dell’azione pubblica e sociabilità.
9
Anche all’interno del campo della comunicazione pubblica si è
venuta a determinare una sorta di differenziazione: essa, infatti, ha
incominciato ad assumere una molteplicità di sfumature diverse e
6
Cfr. Mancini P., Manuale di comunicazione pubblica, Laterza, Roma-Bari, 1996, pag. 31.
7
Tale processo, che ha avuto origine in Europa tra il XVIII ed il XIX secolo, rappresenta il
principale fattore che ha determinato anche la nascita dell’amministrazione pubblica nella
maggior parte dei Paesi europei a partire dal XIX secolo. Cfr. Mayntz R., Sociologia
dell’amministrazione pubblica, Il Mulino, Bologna, 1982, pag. 27.
8
Cfr. Mancini P., opera citata, pag. 115. Mancini attribuisce alla comunicazione pubblica due
funzioni: una di integrazione funzionale e un’altra di integrazione simbolica. La prima può
essere orizzontale (comunicazione tra le istituzioni) e verticale (comunicazione tra istituzione
e cittadino) e si caratterizza per il compito di ridurre la complessità sociale; la seconda invece
è finalizzata a trasmettere e promuovere il sistema valoriale delle istituzioni rafforzandone
l’identità.
9
Cfr. Mancini P., opera citata, pag. 79. Il percorso riformistico italiano, iniziato nei primi
anni Novanta, è stato guidato dalla volontà di riconoscere e rendere effettivo il diritto
all’informazione nelle pubbliche amministrazioni al fine di rendere il cittadino informato sugli
atti amministrativi e sui processi decisionali (trasparenza), sulle opportunità di vita che gli
offre il proprio ambiente per una maggiore partecipazione (sociabilità), e per semplificare
l’azione pubblica (razionalizzazione).
VIII
funzioni altrettanto differenti al punto tale da richiedere una vera e
propria categorizzazione, per quanto limitata dal suo carattere
multidisciplinare
10
ancora in piena evoluzione. E’ possibile
individuare tre distinti ambiti della comunicazione pubblica
11
:
la comunicazione dell’istituzione pubblica, la comunicazione
sociale e la comunicazione politica.
La prima si caratterizza per il fatto di essere prodotta da un ente
pubblico e di avere come oggetto le attività, le funzioni, il sistema
valoriale dell’amministrazione stessa ed il suo punto di vista; essa,
inoltre, viene rivolta ai cittadini, ai media locali, ed al personale
interno dell’ente a seconda che si tratti di comunicazione esterna,
destinata ai mass media o interna e si avvale della combinazione
integrata dei mezzi di comunicazione a propria disposizione; la
comunicazione dell’istituzione pubblica ha, infine, l’obiettivo di
permettere ai cittadini l’esercizio dei propri diritti e la
partecipazione alla decisione pubblica oltre che determinare la
costruzione e la promozione dell’identità dell’ente
12
.
La comunicazione sociale, invece, viene agita da istituzioni sia
pubbliche che semi pubbliche e private e può avere come oggetto i
servizi di interesse generale (comunicazione di pubblico servizio) o
valori e argomenti relativamente controversi (comunicazione di
solidarietà sociale) ed è finalizzata a risolvere problemi di interesse
generale.
10
In questo senso si ricordi F. Faccioli quando definisce la comunicazione pubblica « una
disciplina di confine tra saperi diversi(…) ». Cfr. Faccioli F., Comunicazione pubblica e cultura
del servizio, Carocci, Roma, 2000, pag. 21.
11
Cfr. Grandi R., La comunicazione pubblica. Teorie, casi , profili normativi, Carocci, Roma,
2001, pag. 55.
12
Cfr. Grandi R., opera citata, pag. 55.
IX
La comunicazione politica, infine, si differenzia dalle prime due per
il fatto di avere come principale fonte i partiti politici, anche se può
essere prodotta da altre istituzioni pubbliche e private, di essere
destinata prevalentemente agli elettori e di avere come oggetto
argomenti di interesse generale ma di natura controversa.
Quale che sia il suo ambito di riferimento, la comunicazione
pubblica italiana oggi si caratterizza per essere un’attività atta a
supportare il perseguimento degli obiettivi di interesse generale
verso cui le odierne amministrazioni pubbliche italiane, così come
sancisce la legge, devono tendere. E tra gli esperti in materia c’è chi
ha elaborato definizioni che ne hanno messo in luce la vocazione a
sostenere la realizzazione dell’interesse della collettività. In questo
senso, c’è chi ha definito la comunicazione pubblica « il contesto e
lo strumento che permette ai diversi attori che intervengono nella
sfera pubblica di entrare in relazione tra loro, di confrontare punti
di vista e valori per concorrere al comune obiettivo di realizzare
l’interesse della collettività»
13
, oppure «quella comunicazione che
ha per oggetto i pubblic affairs (…), gli affari di interesse generale
che riguardano l’intera comunità e che producono effetti sulle
interazioni sociali nei quali essa si articola e quindi sulle sfere
private coinvolte»
14
.
In questa sede si cercherà di verificare la misura in cui le attività di
comunicazione di un’istituzione pubblica, nel caso specifico, come
già anticipato, del Comune di Scalea, non solo diano modo di
garantire l’esercizio dei diritti fondamentali del cittadino e di
permettergli un’attiva partecipazione alla decisione ed all’azione
13
Cfr. F. Faccioli, Comunicazione Pubblica e cultura del servizio, Carocci, Roma, 1990, pag. 43
X
pubbliche, ma assumano anche un ruolo strategicamente importante
ai fini del perseguimento del bene collettivo e del miglioramento
della qualità della vita nel territorio di riferimento.
14
Cfr. P. Mancini, Manuale di comunicazione pubblica, Laterza, Roma-Bari, 1996,
Introduzione pag. XI.
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