La golden share nel diritto comunitario

 III
formulazione dei criteri e delle condizioni che rendono legittimo tale istituto pur 
nell’ottica di uno strumento eccezionale e derogatorio rispetto alle regole ed ai 
principi del Trattato, alla condizione che non violi i principi di funzionamento del 
mercato e le libertà fondamentali comunitarie.  
Presentare la golden share come un fenomeno puramente ricollegabile 
alla “statalizzazione” dell’economia sarebbe però erroneo. La golden share, 
nonostante sia percepita come un fenomeno negativo che rappresenta la continuità 
dell’ingerenza statale nel libero mercato, aldilà dei suoi contenuti tecnici e dei 
suoi difetti, ha avuto una funzione importante nella formazione di un ampio 
consenso nei confronti delle privatizzazioni in tutti gli Stati, anche quelli con 
solide tradizioni di presenza statale in economia, senza il quale, sarebbe stato 
difficile attuare un programma di privatizzazione di così ampie dimensioni.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1
Capitolo primo 
Liberalizzazione e privatizzazioni in Europa 
 
1.1. Il processo comunitario di liberalizzazione  
 
Nel 1986 è stato sottoscritto l’Atto Unico Europeo, che ha determinato 
una notevole accelerazione del processo di liberalizzazione dei servizi pubblici, in 
vista del completamento del mercato interno.  
La realizzazione delle quattro libertà - libera circolazione delle merci, 
delle persone, dei servizi e dei capitali - incideva anche sui servizi di interesse 
economico generale. L’abbattimento degli ostacoli alla prestazione dei servizi 
implicava necessariamente anche la liberalizzazione dei servizi pubblici. 
Con l’introduzione dell’articolo 95
1
, che prevede la maggioranza 
qualificata per l’adozione delle direttive relative al mercato interno, si riuscì anche 
a superare la resistenza degli Stati più restii
2
 
 all’apertura al mercato di taluni 
servizi pubblici. 
A partire dagli anni novanta venne intrapreso in gran parte degli Stati 
comunitari, per volere soprattutto della Commissione Europea, un processo di 
liberalizzazione che investì principalmente i settori delle telecomunicazioni, dei 
trasporti, il servizio postale ed il settore energetico. 
Il ruolo dello Stato non è, tuttavia, venuto meno, ma è stato 
semplicemente ridefinito: nell’organizzazione del proprio settore pubblico, esso 
deve tenere conto dei principi comunitari, in particolare quelli che presiedono alla 
realizzazione del mercato interno. 
                                                 
1
 L’Art. 95 CE dispone che “Il Consiglio, deliberando in conformità della procedura di 
cui all’art. 251 e previa consultazione del Comitato Economico e Sociale, adotta le misure relative 
al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati 
membri, che hanno per oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno.” 
2
 In primis le resistenze provennero dalla Francia, il paese in cui la tradizione del 
servizio pubblico era maggiormente radicata. La Repubblica francese, in occasione della 
Conferenza Intergovernativa che diede poi vita al Trattato di Amsterdam, propose di modificare 
l’art. 86 in favore del settore pubblico nazionale. Fortunatamente, la proposta non fu presa in 
considerazione dagli Stati più “liberali” e dalla Commissione Europea, che ribadì il valore 
dell’articolo 86 come norma che realizzava il giusto contemperamento tra contrapposti interessi, 
entrambi meritevoli di attenzione a livello comunitario.  
 
 
 2
L'interesse comunitario per i servizi pubblici si è manifestato solo con 
l'avvio del mercato interno a metà degli anni ottanta. La piena realizzazione della 
libera circolazione dei beni e dei servizi non poteva infatti che rimettere in 
discussione le barriere costituite dai diritti speciali o esclusivi
3
 che gli Stati 
membri avevano concesso alle imprese di servizio pubblico.  
La Commissione ha regolarmente messo in questione i diritti speciali ed 
esclusivi, mediante la sua azione di carattere amministrativo (disciplinata 
dall’articolo 226 CE), ovvero proponendo una legislazione comunitaria che 
applichi ai settori in questione i principi di liberalizzazione del mercato interno.  
L’ accelerazione del processo di integrazione comunitaria, alla quale si 
assistette nel corso degli anni ottanta, determinò l’inasprirsi del conflitto tra la 
logica della concorrenza e la logica dei servizi pubblici. Tale conflitto ha visto 
prevalere gli interessi comunitari alla instaurazione di un mercato effettivamente 
concorrenziale. 
Nell’ultimo ventennio si è sviluppata, pertanto, in vista del 
completamento del mercato interno, una intensa attività delle istituzioni 
comunitarie volta a scardinare il consolidato sistema delle imprese pubbliche ed in 
particolare dei monopoli nazionali.  
La Comunità Europea è intervenuta con delle direttive che impongono la 
liberalizzazione di determinati settori (telecomunicazioni, energia, trasporti). 
Un ruolo fondamentale lo ha svolto la Commissione, che, facendo spesso 
ricorso ad atti non vincolanti
4
, come i Libri Bianchi e le Comunicazioni, ha 
segnato la strada per un successivo intervento del legislatore comunitario in vista 
dell’apertura del mercato dei servizi pubblici. 
Soltanto con le prime liberalizzazioni degli anni ottanta, opera della 
Commissione Europea e dell'art. 86, si è assistito ad un progressivo abbattimento 
dei principali monopoli nazionali, soprattutto nel settore dei grandi servizi 
pubblici (telecomunicazioni, servizi postali, trasporti, gas, energia elettrica).  
                                                 
3
 Sono diritti esclusivi o speciali, i diritti conferiti da una autorità di uno Stato membro 
ad una impresa, o ad un numero limitato di imprese, che incidono in modo sostanziale sulla 
capacità di altre imprese di stabilire o di sfruttare reti di telecomunicazione o di fornire servizi 
sullo stesso territorio in condizioni sostanzialmente equivalenti. 
4
 Gli atti non vincolanti, al pari di quelli vincolanti, sono emanati ai sensi dell’articolo 
249 CE 
 
 3
1.2. L’azione della Commissione in favore della 
liberalizzazione 
 
Con il termine di liberalizzazione, si suole indicare una serie composita 
di interventi delle competenti autorità pubbliche finalizzati ad instaurare 
condizioni di concorrenza sul mercato. 
In primo luogo, abrogare o emendare atti legislativi e amministrativi che 
sanciscono normative speciali per determinati settori dell’economia, sottraendoli 
al gioco delle forze di mercato. In secondo luogo, smantellare le posizioni di 
privilegio o di esclusivo appannaggio di certi operatori. In terzo luogo, applicare 
le normative per la tutela della libertà di concorrenza. 
Dunque gli interventi di liberalizzazione riguardano essenzialmente 
settori di attività economica caratterizzati da una significativa presenza di 
regolamentazioni. Lo scopo di simili regolamentazioni, è, in genere, la protezione 
di interessi legittimi diversi da quello della libera concorrenza (ad esempio, la 
sicurezza e la continuità delle forniture, nei servizi di distribuzione di energia). 
Inevitabilmente, il contesto che ne discende presenta svariati vincoli e 
differisce da quello che, in condizioni normali, dovrebbe essere riscontrato su un 
libero mercato: non è detto però che tutte le categorie di regole, rilevanti per i 
settori in questione, siano in frizione con quelle a tutela della concorrenza. 
Data la centralità attribuita all’integrazione dei mercati dal Trattato di 
Roma, la politica della concorrenza divenne uno dei pilastri centrali per la 
creazione del mercato comune. Nel contesto dell’Unione Europea, si procede da 
tempo sulla strada delle liberalizzazioni (sebbene con intensità discontinua a 
seconda dei diversi settori), che hanno acquistato rilevanza politica solo verso la 
fine degli anni ottanta, in seguito al conseguimento del mercato unico. 
Il processo di liberalizzazione, che, per mano della Commissione, ha 
guidato verso il libero mercato concorrenziale i settori pubblici più importanti dei 
paesi membri trova la sua origine giuridica in una specifica norma del Trattato, 
l'articolo 86 . 
L'art. 86 CE, inserito nel Trattato istitutivo della Comunità Economica 
Europea nel 1957 tra le regole di concorrenza per le imprese, ha rappresentato per 
 4
anni una norma di difficile interpretazione e di ancor più complessa applicazione. 
La sua struttura, la terminologia adoperata, i diversi destinatari così come gli scopi 
e le finalità perseguite ne hanno praticamente reso impossibile una definizione 
univoca a livello comunitario. Esso è così rimasto lettera morta nel Trattato per 
quasi trent'anni, in attesa di essere "scoperto" e applicato. 
Oggi è diventato invece un importantissimo strumento di liberalizzazione 
e di controllo della trasparenza delle relazioni tra Stato e imprese. Il merito di ciò 
spetta alla Commissione Europea, vero artefice del processo di liberalizzazione 
dei servizi pubblici in Europa. 
Nel corso degli anni ottanta e novanta, la Commissione ha fatto largo uso 
dell'art. 86, di volta in volta applicato congiuntamente con altre norme del Trattato 
in grado di ampliarne la portata. In particolare l'applicazione congiunta dell'art. 86 
con l'art. 82 ha avuto come effetto di creare una sorta di norma "nuova" capace di 
sanzionare e disciplinare i comportamenti anticoncorrenziali tenuti non dalle 
imprese (cui l'art. 82 è rivolto), bensì dagli Stati. 
Poter colpire comportamenti anticoncorrenziali tenuti da imprese 
direttamente o indirettamente riconducibili ad uno Stato, ha permesso alla 
Commissione di poter vigilare ed intervenire con decisione per porre fine a 
violazioni di norme del Trattato e per spezzare le "forti catene" che legavano 
importanti settori economici europei ad apparati pubblici poco efficienti e per 
nulla competitivi.  
A livello istituzionale, l’attore responsabile della garanzia e del controllo 
della concorrenza è la Direzione Generale concorrenza, istituita in base al 
Regolamento n. 17/1962. All’inizio degli anni novanta, la DG formulò un 
ambizioso piano di liberalizzazione dei servizi di pubblica utilità settori prima 
esclusi del libero mercato. 
I meriti dell'articolo 86 sono molti. Innanzitutto quello di avere dato una 
prima energica spallata ad uno dei monopoli nazionali che più degli altri 
necessitava di essere aperto alla concorrenza, le telecomunicazioni.  
Da quel momento, pur tra alterni momenti, il processo di liberalizzazione 
ha proceduto a ritmo costante, almeno fino alla seconda metà degli anni novanta, 
 5
consegnando al mercato importanti fette di settori prima sottoposti a regime di 
monopolio pubblico.  
È evidente che il compito di modificare così in profondità la struttura dei 
mercati nazionali non può essere realizzato mediante atti di forza della 
Commissione, ma deve necessariamente trovare il più ampio consenso possibile 
tra gli attori che dovranno poi subirne gli effetti. Per questa ragione, una volta 
iniziato il lungo processo di liberalizzazione, è importante che si proceda in modo 
democratico verso l'apertura totale dei mercati nazionali alla concorrenza 
comunitaria.  
 
 
 1.2.1. Strumenti  
 
Nel corso degli anni, la Commissione ha fatto uso dei diversi strumenti di 
intervento, con l’obiettivo di liberalizzare progressivamente numerosi comparti 
dell’economia europea. 
L’impatto di questa azione è stato, nel complesso, profondo, pur variando 
di intensità a seconda che venissero impiegati strumenti di tipo normativo, con 
valenza generale, o strumenti più puntuali verso Stati membri o imprese. In una 
prima fase, la Commissione ha applicato soprattutto disposizioni a garanzia 
dell’unicità del mercato comune e della concorrenza. In una seconda fase, ha 
intensificato il ricorso alla legislazione, propiziando, così, un salto di qualità 
rispetto all’ampiezza dei risultati conseguiti. L’atto normativo di diritto 
comunitario impiegato nei vari settori, per liberalizzarli, è la direttiva.
5
  
L’obiettivo esplicito di quest’ ultima è di instaurare un regime di 
concorrenza, attraverso l’eliminazione di tutti i fattori distorsivi del libero 
mercato, in particolare dei diritti speciali ed esclusivi evocati dall’articolo 86 CE. 
Va tenuto presente che, da sole, tali direttive non possono garantire una 
equilibrata liberalizzazione, a cagione del loro specifico e mirato campo di 
                                                 
5
 La sua natura la rende adatta a disciplinare settori di attività differenti, in Stati dalle 
tradizioni e dalle realtà legislative diversificate. Con la direttiva, i vincoli cardine sono uniformi, 
ma le modalità concrete per il suo recepimento, nei vari ordinamenti nazionali, possono essere 
scelte dalle istituzioni di ciascun paese. 
 
 6
applicazione. Per tale motivo, devono essere fiancheggiate da una più completa 
opera di armonizzazione delle leggi nazionali. 
 
 
1.3. Le resistenze opposte dagli Stati membri alla 
liberalizzazione dei servizi pubblici 
 
L’intervenuta incidenza dei processi di liberalizzazione promossi dalla 
Comunità sui settori dei servizi pubblici, ha dato luogo a reazioni di varia natura, 
da parte degli Stati membri, concernenti tanto la ritenuta necessità del perdurare di 
una particolare influenza statale sugli operatori dei settori produttivi strategici, 
quanto i rischi legati al verificarsi, in tali settori, come conseguenza della 
liberalizzazione stessa e della spesso conseguente privatizzazione, di fenomeni 
distorsivi della concorrenza. Parallelamente l’attenzione della Commissione si è 
concentrata sulla liberalizzazione dei mercati dei servizi pubblici e sul corretto 
svolgimento dei processi di privatizzazione delle imprese pubbliche, oltre che sul 
rispetto delle regole di concorrenza da parte delle imprese possedute o controllate 
dai pubblici poteri e di quelle recentemente privatizzate. 
 
 
1.4. Le privatizzazioni: tipologie e significati 
 
L’ultimo quarto del ventesimo secolo, ha visto diffondersi la convinzione 
che una maggiore efficienza e crescita economica andasse ricercata 
nell’affermazione delle leggi di mercato e libera concorrenza. Da ciò è derivato un 
ridimensionamento della presenza diretta dello Stato nell’economia, che non può 
essere compreso fino in fondo se non inquadrato in una più generale 
riorganizzazione dell’intervento pubblico. In quest’ottica vanno analizzati i 
processi di privatizzazione che, dalla metà dello scorso secolo ad oggi, hanno 
riguardato moltissimi Paesi e tutti i settori economici di tradizionale presenza 
statale: finanza, telecomunicazioni, energia, trasporti e “pubbliche utilità” in 
genere. 
 7
Il termine privatizzazione è generalmente utilizzato per la definizione di 
una molteplicità di operazioni. In particolare, con tale termine si indica sia la mera 
trasformazione dello statuto giuridico di un’impresa di proprietà pubblica, nelle 
svariate forme che la stessa può assumere, in una società di diritto privato, con il 
conseguente assoggettamento alla disciplina propria di queste ultime, che il 
trasferimento del controllo dell’impresa pubblica medesima in favore di privati o  
di società controllate da privati. 
Nella prima ipotesi si tratterà di una privatizzazione formale; nella 
seconda, che ricorre solo allorché abbia già avuto corso la prima, di una 
privatizzazione sostanziale. 
La distinzione non è così categoricamente definibile, essendo invalso 
l’utilizzo del termine anche nei casi di semplice apertura al capitale privato di una 
società di cui si dismette parte minoritaria della partecipazione pubblica in favore 
di privati e, più generalmente, per significare il passaggio di una attività da una 
gestione caratterizzata dall’esercizio di poteri pubblici ad una organizzata secondo 
gli schemi normativi del diritto privato. 
In tale definizione, riferita appunto all’attività, può così ricomprendersi 
l’apertura al mercato di alcuni settori, con la cessazione del monopolio pubblico e 
l’ingresso di operatori privati in settori in precedenza gestiti sia in forma 
amministrativa, direttamente dallo Stato o dagli enti pubblici territoriali.  
Il termine privatizzazione, viene inteso nella sua più stretta accezione 
come il trasferimento in favore dell’azionariato privato del controllo delle imprese 
pubbliche, determinando la loro sottrazione alla sfera di influenza del potere 
pubblico. 
Di peculiare rilievo, per la sua intrinseca sensibilità politica ed 
economica e per l’attualità che riveste in molti Stati membri, risulta la 
privatizzazione delle imprese pubbliche. 
La privatizzazione, ossia la cessione ai privati del controllo delle imprese 
produttrici di servizi pubblici, non è di per sé idonea ad introdurre meccanismi 
concorrenziali relativamente alle imprese che si trovino in situazione di 
monopolio naturale  o di fatto. Anzi, può dirsi che la privatizzazione di tali 
imprese, finisce, se non accompagnata dalla liberalizzazione, con il trasferire dal 
 8
pubblico al privato le posizioni monopolistiche, consentendo ingiustificati 
sovrapprofitti ai nuovi proprietari privati. 
 
 
1.5. Le privatizzazioni alla luce dell’ordinamento comunitario  
 
E’ possibile sostenere che il concetto di privatizzazione può assumere nel 
sistema del diritto comunitario due distinti significati. Una prima nozione di 
privatizzazione discende dal principio di severo rispetto della par condicio tra 
imprese pubbliche e private. Entrambe devono attenersi alle prescrizioni del 
diritto comunitario nonché alle leggi del mercato e della libera concorrenza. 
La seconda nozione di privatizzazione è quella che, più generalmente, 
viene presa in considerazione, vale a dire l’alienazione a un soggetto privato del 
controllo di un’impresa da parte del soggetto pubblico che lo detiene. 
In base al dettato del Trattato comunitario, una simile scelta spetta 
formalmente ai competenti pubblici poteri. Ciò malgrado, è indubbio che, a livello 
di indirizzo politico, promanino dalle istituzioni dell’Unione Europea segnali 
propensi a considerare l’ingresso dei privati nelle aziende pubbliche come un 
fattore di maggior dinamismo e competitività per l’industria europea. Inoltre, nel 
contesto della realizzazione dell’Unione Economica e Monetaria, il 
conseguimento dei livelli di convergenza fissati dal Trattato di Maastricht, ha 
indotto non pochi governi a vendere le imprese da essi controllate, con lo scopo di 
ridurre il debito pubblico e risanare i bilanci.
6
 
Entrambe le nozioni di privatizzazione pongono una serie di situazioni di 
rilevanza giuridica, con riguardo alle quali occorre rispettare tutte le pertinenti 
norme di garanzia previste dalle disposizioni del Trattato, in particolare quelle a 
tutela della concorrenza. A tal fine è importante tenere presenti le 
regolamentazioni a salvaguardia del mercato unico e delle sue libertà 
fondamentali. A proposito, si ricordano in particolare quelle concernenti la 
liberalizzazione di alcuni settori oggetto di regimi speciali (trasporti, 
                                                 
6
 Tali criteri fissati dal Trattato di Maastricht riguardano, in particolare, disavanzi 
pubblici e debiti pubblici degli Stati, che non devono superare, rispettivamente, il 3% e il 60% del 
Pil. 
 9
telecomunicazioni, energia) e quelle sui monopoli nazionali con carattere 
commerciale (articolo 31 CE). 
Le operazioni di privatizzazione possono rilevare per il diritto 
comunitario già nella fase di dismissione delle partecipazioni societarie 
precedentemente in mano pubblica, poiché, sin dalla scelta dei potenziali 
acquirenti, gli Stati sono tenuti al rispetto dei principi di non discriminazione in 
base alla nazionalità (art.12 del trattato CE), di libertà nel movimento di capitali 
tra Stati membri (art. 56), di diritto di stabilimento (art. 43), ma soprattutto delle 
regole della concorrenza tra cui ha assunto una posizione prevalente il cosiddetto 
divieto di  aiuti di Stato previsto dagli articoli 87 e 88 del Trattato CE. 
Sono stati, infatti, questi principi che, nella concreta applicazione da 
parte della Commissione, hanno progressivamente eroso l’apparente libertà degli 
Stati di determinare il regime giuridico della proprietà delle società private e a 
partecipazione pubblica, i criteri di sottoscrizione del capitale e del loro 
finanziamento oltre alle modalità del trasferimento della loro proprietà. 
Sebbene il Trattato di Roma sancisca un approccio rigorosamente 
neutrale in tema di proprietà, la necessità di assicurare l’instaurazione di un 
regime inteso a tutelare le condizioni concorrenziali ha condotto le istituzioni 
comunitarie ad esercitare, in diverse occasioni, un ruolo di stimolo alla 
dismissione delle partecipazioni statali nell’economia. Il processo di 
privatizzazione è stato favorito dalla progressiva liberalizzazione della 
circolazione dei servizi e dei capitali, dalla puntuale applicazione della normativa 
in materia di concorrenza e aiuti di Stato, e, soprattutto, dall’incompatibilità di 
talune discipline nazionali in materia di monopoli con l’obiettivo dell’integrazione 
dei mercati. 
Le privatizzazioni rappresentano una delle aree più sensibili agli effetti 
del diritto comunitario nell’ambito degli ordinamenti degli Stati membri. 
La privatizzazione delle imprese pubbliche o a partecipazione statale non è stata 
una scelta dei vari Stati, ma una vera e propria imposizione operata dal sistema 
comunitario, che ne controlla anche le modalità e i tempi di attuazione secondo 
regole assai dettagliate.  
 
 10
1.6. Le diverse strategie di privatizzazione in Europa 
 
1.6.1. La creazione delle S.p.A. e la privatizzazione delle 
società con partecipazione pubblica in Italia 
 
Il primo provvedimento generale che ha dato avvio alle privatizzazioni è 
stato il decreto legge del 5 dicembre 1991, n. 386, convertito nella legge del 29 
gennaio 1992, n. 35
7
. La motivazione fondamentale risultava essere 
esclusivamente di natura finanziaria ed era rappresentata dalla difficoltà, se non 
impossibilità, del settore pubblico di continuare a sopportare l’onere delle 
partecipazioni statali. A questo si affiancava la necessità di ridurre l’ammontare 
del deficit di bilancio, e i ricavi della vendita della partecipazione nelle imprese 
pubbliche rappresentavano un possibile strumento per conseguire tale obiettivo. 
Il decreto legge n. 386/91, composto da tre articoli, vedeva racchiusi nel 
primo di essi conseguenze, regole e condizioni della trasformazione degli enti 
pubblici economici. I momenti in cui si esplicava il procedimento normativo 
erano tre: trasformazione dell’impresa; vendita delle relative partecipazioni; 
perdita del controllo da parte dello Stato. 
Alla fine del processo sarebbe dovuta avvenire la sostituzione di un ente 
pubblico economico con una società per azioni, un soggetto giuridico privato 
(nella struttura organizzativa). Ciò avrebbe comportato l’applicazione della 
disciplina generale delle S.p.A. (art. 1,  legge n. 35/92). 
Il passaggio da ente pubblico economico a S.p.A. (privatizzazione 
formale), costituisce premessa necessaria alla successiva vendita ai privati delle 
nuove S.p.A. ( la c.d. privatizzazione sostanziale ). 
Una volta trasformati gli enti pubblici in società per azioni con 
partecipazioni statali o di enti pubblici, occorreva stabilire norme per la vendita 
                                                 
7
 Legge recante norme sulla trasformazione degli enti pubblici economici, dismissione 
delle partecipazioni statali ed alienazione di beni patrimoniali suscettibili di gestione economica. 
Con questo provvedimento normativo ha inizio una nuova concezione delle dismissioni di aziende 
pubbliche in Italia; quello che cambia profondamente rispetto al precedente momento storico è che 
le operazioni di vendita non vengono più realizzate sulla base di decisioni episodiche dei singoli 
enti, ma diventano oggetto di un vero programma politico.  
 11
delle azioni detenute dallo Stato o da enti pubblici. Ciò è avvenuto con il decreto 
legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito con legge 30 luglio 1994, n. 474. Questa 
contiene la normativa più generale relativa alle privatizzazioni. 
La disciplina del decreto legge può essere divisa in due parti. Il primo 
gruppo di disposizioni concerne le modalità di alienazione. Queste, secondo 
l’articolo 1, possono essere tre: offerta pubblica di vendita
8
 (intesa a facilitare la 
partecipazione dei risparmiatori alla costituzione di società ad azionariato diffuso, 
prive di soci di controllo o di riferimento, le c.d. public companies), cessione delle 
azioni mediante trattative dirette con i potenziali acquirenti
9
, ricorso ad entrambe 
le procedure. 
Il secondo gruppo di disposizioni è relativo alle società esercenti servizi 
pubblici. Vengono indicate espressamente le società operanti nei settori della 
difesa, dei trasporti, delle telecomunicazioni e delle fonti di energia. Tuttavia, sia 
nell’uno che nell’altro comma, si parla di altri pubblici servizi. 
A tal fine è prevista un’apposita individuazione, compiuta, per le società 
direttamente o indirettamente controllate dallo Stato, con decreto del Presidente 
del Consiglio dei Ministri e, per le società controllate direttamente o 
indirettamente da enti pubblici, con provvedimento dell’ente pubblico 
partecipante. 
Per queste società, la norma contiene due ordini di disposizioni. Da un 
lato, secondo l’articolo 1 bis, le dismissioni delle partecipazioni azionarie dello 
Stato e degli enti pubblici nelle società di cui all’articolo 2 sono subordinate alla 
creazione di organismi indipendenti per la regolazione delle tariffe e il controllo 
della qualità dei servizi di rilevante interesse pubblico. Si tratta degli istituti 
chiamati Authorities
10
. 
L’istituzione di tali organismi, aventi il compito di regolare i singoli 
settori di servizio pubblico, è essenziale per la fase di transizione dal regime 
                                                 
8
 La disciplina dell'O.P.V. risponde a molteplici obiettivi quali la parità di trattamento 
degli investitori, la trasparenza dell'operazione, la correttezza dell'informazione e la tutela del 
risparmio. 
9
 Ciò avviene quando è necessario elaborare, d’intesa con i soggetti cui lo Stato intende 
trasferire il controllo delle società privatizzate, un piano di rilancio e risanamento dell’impresa 
oggetto di dismissione. 
10
 Tali istituti sono previsti anche nella delega contenuta nell’art. 1 della legge 24 
dicembre 1993, n. 537, che prevede l’istituzione di organismi indipendenti per la regolazione dei 
servizi di rilevante interesse pubblico. 
 12
monopolistico del servizio stesso al mercato concorrenziale. In tal modo, il 
passaggio verso il mercato in settori in precedenza fortemente regolamentati e 
prevalentemente monopolistici avviene nel rispetto del principio di separazione 
tra funzione gestoria e funzione regolatoria . 
Il secondo ordine di disposizioni è più complesso e mira a stabilire tre 
ordini di limiti all’autonomia privata. Il primo consiste nell’attribuzione di poteri 
speciali attribuiti al Ministro del Tesoro. Il secondo prevede la determinazione di 
limiti al possesso azionario da parte di privati. Il terzo pone limiti all’autonomia 
statutaria delle società, con previsione dell’elezione degli amministratori mediante 
voto di lista. 
 
 
1.6.2. Le Privatizzazioni in Francia 
 
La Francia ha avviato il proprio programma di privatizzazioni solo nella 
seconda metà degli anni ottanta.  
I processi di privatizzazione in Francia
11
 sono disciplinati dalla legge n. 
86/793 del 2 luglio 1986
12
, che conferisce al Governo il potere di intervenire, ai 
sensi dell’art. 38 della costituzione, al fine di assicurare alle imprese una più 
ampia libertà di gestione. 
La legge pone la norma generale di attuazione distinguendo tra le 
imprese pubbliche privatizzabili solo con intervento legislativo, quelle per le quali 
occorre un provvedimento amministrativo e quelle per le quali è sufficiente una 
mera dichiarazione preliminare o successiva, prevedendo che la disciplina venga 
dettata con ordinanze assunte dal Governo. La legge del 1986 dispone il 
trasferimento dal settore pubblico al settore privato della proprietà delle 
                                                 
11
 La costituzione francese, all’art.34, impone che per vendere una proprietà dello Stato 
è obbligatorio varare una legge. 
12
 Tale legge, attuata dalla successiva 86/912 del 6 agosto 1986, sarà poi oggetto di 
modifiche ed integrazioni apportate con leggi 88/2 del 4 gennaio 1988, 96/314 del 12 aprile 1997 e 
da ultimo con ordinanza 2000/916 del 19 settembre 2000. 
 13
partecipazioni detenute direttamente o indirettamente dallo Stato nelle imprese 
che figurano nell’elenco annesso alla presente legge.
13
 
Quasi tutte le imprese privatizzate appartenevano ai settori bancari e 
finanziari, in quanto la costituzione francese impedisce il passaggio ai settori 
privati di aziende considerate di pubblica utilità. 
Non essendo state privatizzate le imprese che gestivano servizi pubblici 
di prima necessità, l’impatto sul mercato dell’intero processo di vendita si è 
rivelato molto più leggero se confrontato con quello di altri paesi (ad esempio la 
Gran Bretagna). 
Nell’ambito delle politiche di privatizzazione, il Consiglio Costituzionale 
francese, ha considerato l’esercizio di alcuni servizi pubblici nazionali non 
demandabile alle imprese private, così come previsto dalla costituzione
14
. Si viene 
così a delineare una demarcazione tra servizi pubblici previsti dalla costituzione 
che possiamo chiamare servizi pubblici costituzionali e che non possono essere 
esercitati da privati e servizi pubblici previsti con atto legislativo per i quali non 
esiste tale limite. Nella costituzione, è assente sia una definizione del concetto di 
servizio pubblico costituzionale sia una espressa elencazione di questi. La legge 
86/912 del 6 agosto 1986 contiene la disciplina relativa alle modalità di 
applicazione delle privatizzazioni previste  dalla legge 86/793. 
Il programma di privatizzazione avviato con la legge 86/793 si è 
concluso con i decreti di attuazione n. 86/1140 e n. 86/1141 del 24 e 25 ottobre 
1986. 
La legge n. 93/923 del 19 luglio 1993 segnò l’avvio di una più decisa 
politica di privatizzazioni. Essa manteneva in vigore la legge del 1986, 
riconfermandone i principi, e dichiarava esclusivamente la privatizzabilità delle 
imprese appartenenti al settore pubblico concorrenziale.
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 L’elenco indicava sessantacinque imprese da privatizzare, tra cui quelle 
nazionalizzate nel 1982. La privatizzazione concerneva prevalentemente imprese ritenute 
facilmente cedibili perché in attivo e non esercenti un servizio pubblico. 
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 Il nono alinea del Prèambule della costituzione francese prevede che le imprese il cui 
esercizio abbia le caratteristiche di un servizio pubblico nazionale deve divenire di proprietà della 
collettività. 
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 Tale definizione appare insufficiente, non essendo legislativamente chiarito cosa 
debba intendersi per settore pubblico concorrenziale e cioè se vi siano o meno escluse le aziende 
esercenti un servizio pubblico, molte delle quali operano in regime di forte concorrenza.