Istituti di patronato e stato sociale

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(art.27) si stabiliva l’estensione della tutela anche per le 
prestazioni previdenziali e con D.M. del 26 giugno 1925 
aboliti tutti i patronati si costituiva un unico patronato che 
successivamente con D.M. del 27 dicembre 1927 fu chiamato: 
“Patronato Nazionale Per l’Assistenza Sociale”. 
Esso costituiva un organo tecnico assistenziale delle 
organizzazione del lavoro avente però personalità giuridica 
pubblica. 
Siamo in piena era fascista ove: 
- i Sindacati erano organi burocratici del regime 
- nessun legame avevano con la classe operaia 
- nessuna influenza sul Patronato a tutela degli interessi dei 
lavoratori. 
Con la caduta del regime fascista viene abolito il Patronato 
Nazionale (29 ottobre 1942). La soppressione del regime 
corporativo fa proliferare associazioni sindacali libere. Le 
associazioni provvedono a costituire nuovi patronati a tutela 
dei lavoratori tanto che al tempo del decreto 804/47 esistevano 
già di fatto l’INCA della CGIL e le ACLI (Associazione 
Cristiana Lavoratori Italiani). 
Negli anni della ricostruzione dove regnava per lo più uno 
stato di confusione ed ignoranza nel quale si innestava un 
vergognoso fenomeno di speculazione provvidenziale, era il 
sorgere di un patronato “costituito e gestito solamente da 
associazioni di lavoratori” per mezzo del quale si forniva 
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assistenza gratuita e tutela degli interessi dei lavoratori e dei 
cittadini. 
Anni difficili anche perché il patronato doveva fare i conti con 
gli Enti Previdenziali arroccati in posizioni conservatrici. 
Ma arriviamo agli anni 80, dove la legge 112 del 27 marzo 
1980 “Interpretazione autentica delle norme concernenti la 
personalità giuridica del patronato” all’art.1 sancisce 
“personalità giuridica di diritto privato”. 
Nel contempo dalla cattiva stampa e da movimenti che 
contestavano solo per il gusto di contestare, non sono mancate 
illazioni sulla inutilità del patronato (basando la loro opinione 
su patronati fantasma ed accumunando ad essi anche quelli che 
hanno tradizioni ed esperienza). 
Oggi il patronato si colloca all’interno di una logica di Welfare 
State a copertura dei bisogni sociali. 
Inoltre, il patronato avrà sempre un ruolo da svolgere poiché 
ha dimostrato di avere la capacità di diversificare e di 
riconvertire la sua tradizionale sfera di assistenza. 
E’ da sottolineare, che la complessità dei rapporti quotidiani, il 
sovrapporsi delle competenze, lo stato di inefficienza della 
pubblica amministrazione, l’emergere di nuove povertà ed 
emarginazioni, impongono la trasformazione e 
l’aggiornamento del ruolo dei patronati. 
Uno stato sociale rinnovato e riformato ha bisogno di un 
patronato rinnovato e riformato. 
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  La proposta di legge unificata sulla riforma degli istituti di 
patronato, da tempo discussa  e oggi  approvata al Senato 
prevede infatti che si vada  verso il miglioramento e 
l’ampliamento della loro azione. Tale proposta di legge verrà 
trattata ampiamente nel quarto capitolo e sono stati evidenziati 
i motivi fondamentali che hanno portato a varare tale riforma. 
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CAPITOLO PRIMO 
 
GLI ISTITUTI DI PATRONATO ED ASSISTENZA 
SOCIALE E LO STATO SOCIALE 
 
1.1) Profili storico – istituzionali 
La necessità, più che l’opportunità di promuovere 
l’informazione, l’assistenza e la tutela del lavoratore e del 
cittadino per comprendere e ottenere se ha diritto alle 
prestazioni di previdenza e di assistenza e conoscere la 
legislazione sociale è stata sentita fin dall’inizio, dal sorgere 
delle prime forme di assicurazione. 
L’attività di patrocinio dei lavoratori nasce  infatti con 
l’introduzione dell’assicurazione contro gli infortuni del 
lavoro (1904), con l’intento di rappresentare e aiutare il 
lavoratore nella nuova e complicata procedura per ottenere il 
diritto al risarcimento del danno subito. 
Il d.l. lgt 23 agosto 1917, n. 1450, istitutivo dell’assicurazione 
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro agricolo
1
 stabiliva 
all’art.12 :<<Gli istituti di patronato e di assistenza, costituiti 
con lo scopo di prestare la propria opera ai lavoratori colpiti da 
infortuni sul lavoro e ai loro aventi causa, possono chiedere 
l’approvazione del Ministro per l’industria commercio e 
                                                           
1
 (Per l’industria era stata istituita con la legge 17 marzo 1898, n. 80) 
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lavoro, presentando il loro atto costitutivo, lo statuto e le 
norme e misure dei compensi per le loro prestazioni ovvero la 
dichiarazione di gratuità. Il ministero pronuncia sulla domanda 
con decisione insindacabile dopo sentito il comitato 
permanente del lavoro. Gli istituti di patronato e di assistenza 
approvati hanno la capacità giuridica per compiere tutti gli atti 
necessari al raggiungimento della loro finalità e di stare in 
giudizio per la tutela dei diritti e per la difesa dei lavoratori 
colpiti da infortunio e dei loro aventi causa. Se nelle 
circoscrizioni delle commissioni arbitrali, di cui all’art.14, 
manchino gli istituti di patronato e di assistenza, il Ministero 
dell’industria, commercio e lavoro ha facoltà di fare eseguire 
ispezioni agli istituti di patronato approvati e di revocare, 
sentito il comitato permanente del lavoro, il decreto di 
approvazione di quegli istituti. Il provvedimento di revoca è 
definito e contro di esso non è ammesso ricorso. 
All’art.13 si dichiara <<Sono nulle di diritto le obbligazioni 
contratte per rimunerazione dei loro servigi verso gli 
intermediari, che,  mediante compensi, abbiano preso interesse 
alla liquidazione o al pagamento delle indennità fissate dal 
presente decreto. Tale disposizione non si applica agli istituti 
di patronato o di assistenza approvati a norma dell’articolo 
precedente. 
Le procure a esigere le indennità non possono essere rilasciate 
che nei casi e con le norme stabilite nel regolamento. 
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E’ nullo ogni patto inteso a eludere il pagamento delle 
indennità o a scemarne la misura. 
In caso di contestazione sul diritto all’indennità e sulla misura 
di questa, le transazioni relative non sono valide senza 
l’omologazione della commissione arbitrale di cui all’art.14 
del presente decreto>>. 
Sono così considerati per la prima volta in Italia dalla legge i 
patronati di assistenza ai lavoratori per il conseguimento delle 
prestazioni previdenziali (all’inizio su base nazionale, solo in 
materia di infortuni sul lavoro), con l’obbligo del Ministro 
suddetto di promuoverne d’ufficio la loro costituzione nelle 
sedi nell’ambito dei compartimenti assicurativi nei quali erano 
costituite le commissioni arbitrali (alle quali all’epoca era 
affidata la soluzione delle controversie). La costituzione dei 
patronati è contestuale al divieto di intermediazione da parte di 
terzi, quindi fin dall’origine si pone come elemento di 
normalizzazione e di moralizzazione del contenzioso in 
materia. Inoltre l’art.16 dello stesso d.l.lgt. del 1917 stabiliva 
al comma 1 che davanti le commissioni arbitrali in questione 
non erano ammessi periti di parte e che  il <<patrocinio>> 
poteva essere affidato agli istituti di patronato e di assistenza. 
E’ da notare, inoltre, che l’ambito della loro attività era fissato 
dalle stesse finalità degli istituti, con la tutela nelle fasi del 
contenzioso amministrativo, e con l’espressa previsione della 
<<capacità giuridica (rappresentanza e assistenza) per 
 11
compiere tutti gli atti necessari al raggiungimento delle loro 
finalità>> e con  <<la capacità giuridica di stare in giudizio 
per  la tutela dei diritti e per la difesa>> degli aventi diritto. 
Muniti di mandato speciale, quindi, gli istituti in questione 
stavano in giudizio in proprio e quali rappresentanti, appunto, 
degli aventi diritto in questione. 
Con successiva legge 18 febbraio 1923, n.498, al comma 1 del 
suddetto art.12 è stato aggiunto che gli istituti dovevano 
presentare anche <<le deliberazioni di adesione degli enti 
promotori, dalle quali risulti che questi ne garantiscono il 
funzionamento almeno per un triennio e risulti la misura del 
contributo stabilito>>. 
Con l’art.27 del R.d. 30 dicembre 1923, n. 3184, era poi 
stabilito che <<davanti alle commissioni arbitrali di prima 
istanza e davanti alla commissione centrale non sono ammessi 
periti di parte; il patrocinio degli assicurati può essere affidato 
unicamente agli istituti di patronato e di assistenza, approvati 
dal Ministero dell’economia nazionale, con le norme e con le 
condizioni stabilite dal regolamento>>. 
Nel 1925, con l’avvento del fascismo, i Patronati provinciali 
vennero assorbiti dal “Patronato nazionale medico-legale per 
gli infortuni agricoli,  industriali e per le assicurazioni. 
Il d.m. 26 giugno 1925 rappresenta quindi la fase unitaria 
nell’evoluzione degli istituti di patronato; sono poi stati 
emanati il R.d. 1° luglio 1926, n. 1130, i d.m. 24 dicembre 
 12
1927
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, 10 ottobre 1929, 27 settembre 1930, 26 ottobre 1934, 
13 luglio 1935; il R.d. 8 luglio 1937; il d.m. 27 gennaio 1938. 
Il decreto del Ministero delle corporazioni 13 luglio  1935 
approvò il nuovo statuto del <<Patronato nazionale per 
l’assistenza sociale>>, quale <<organo tecnico a mezzo del 
quale le confederazioni fasciste dei lavoratori provvedono alla 
assistenza medico –legale dei propri rappresentanti nelle 
pratiche relative alle assicurazioni infortuni e alle assicurazioni 
sociali in genere nonché alla divulgazione e realizzazione tra i 
lavoratori delle forme di prevenzione e di previdenza contro i 
rischi di lavoro>>, essendo ribadita la personalità giuridica e la 
possibilità , tra l’altro di stare in giudizio>>. 
I compiti del patronato venivano fin da allora specificati come 
segue, obbligatori e gratuiti (salvo rimborso spese per la 
documentazione necessaria): <<In particolare il patronato ha il 
compito: 
a) di assistere  i lavoratori in applicazione delle norme 
legislative per l’assicurazione contro gli infortuni 
dell’industria, nell’agricoltura e nelle altre branche di 
attività produttive e di servizi; 
b) di assistere i lavoratori in applicazione delle norme 
legislative per l’assicurazione contro le malattie 
professionali; 
                                                           
2
 (Nel 1927  tale Patronato assunse la denominazione di “Patronato nazionale per l’assistenza 
Sociale”  operando come patronato unico). 
 
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c) di assistere i lavoratori in applicazione delle norme 
legislative per l’assicurazione invalidità vecchiaia e morte; 
d) di assistere i lavoratori in applicazione delle norme 
legislative che erogano i trattamenti di quiescenza e di 
previdenza; 
e) di assistere i lavoratori in applicazione delle norme 
legislative per l’assicurazione contro la disoccupazione 
involontaria; 
f) di assistere le operaie e le impiegate in applicazione delle 
norme legislative per l’assicurazione e la protezione della 
maternità; 
g) di assistere i lavoratori in applicazione delle norme 
legislative per l’assicurazione contro la tubercolosi; 
h) di assistere i lavoratori in applicazione delle norme 
legislative per la lotta contro la malaria; 
i) di assistere i lavoratori in applicazione delle norme 
legislative vigenti per l’assicurazione contro le malattie in 
genere e gli iscritti alle casse mutue di malattia nelle 
controversie sul diritto alle prestazioni; 
l) di assistere i lavoratori in tutte le vertenze relative 
all’esecuzione dei contratti individuali o collettivi, di 
assicurazione libera contro gli infortuni e la morte e nelle 
azioni di responsabilità civile per sinistri avvenuti in 
occasione di lavoro; 
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m) di raccogliere e di indirizzare al Ministero degli affari 
esteri le pratiche relative ai diritti acquisiti dai lavoratori 
durante la loro permanenza all’estero, in forza dei contratti 
di lavoro  e delle leggi sociali colà vigenti; 
n) di assistere, con l’autorizzazione del Ministero delle 
corporazioni, tutti i lavoratori in applicazione delle altre 
leggi previdenziali e protettive del lavoro non specificate 
nei commi precedenti; 
o) di raccogliere i dati e attuare studi in tema di applicazione e 
perfezionamento di tutte le leggi sociali; 
p) di collaborare nella divulgazione fra i lavoratori di mezzi di 
prevenzione contro i rischi del lavoro; 
q) di provvedere alle visite mediche preventive e periodiche 
dei lavoratori in applicazione delle norme legislative 
sull’igiene e sull’avviamento al lavoro>>. 
Erano previsti uffici provinciali presso le associazioni 
sindacali, ai quali era affidato <<lo svolgimento dei servizi 
medici, legali e tecnici>> e corrispondenti comunali scelti 
esclusivamente tra i fiduciari o i rappresentanti dei sindacati 
locali in ciascun settore interessato. Erano previsti << contratti 
a termine>> con medici e  avvocati, con limitazioni 
all’esercizio della professione e con il divieto di ricevere 
incarichi dagli istituti assicuratori e di assistere i datori di 
lavoro inadempienti agli obblighi assicurativi. 
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Con R.d.l. 8 luglio 1937, n.1735, art.1, gli istituti previdenziali 
erano autorizzati sui capitali necessari alla costituzione delle 
rendite Inail, delle pensioni di invalidità e delle indennità in 
capitale per gli infortuni agricoli, <<a titolo di concorso nelle 
spese per documentazioni occorrenti per prestazioni 
assistenziali>> a prelevare una quota da versare agli istituti  di 
patronato, da rivedersi periodicamente. Dal successivo decreto 
del Ministero delle corporazioni 27 gennaio 1938 erano 
previsti <<rimborsi spesa>> in caso di liquidazione di rendite 
per infortunio o malattia professionale, rendite ai superstiti, 
pensioni di invalidità e indennità Inail liquidate in capitale, in 
misura fissa e a scaglioni secondo l’ammontare della 
prestazione. 
Secondo il suddetto statuto art.16 alle spese occorrenti per il 
proprio finanziamento il patronato provvedeva con l’importo 
di una parte dei contributi stabiliti per legge a favore delle 
assicurazioni sindacali riconosciute in regime corporativo, con 
contributi del Ministero delle corporazioni e delle 
confederazione sindacali e del fondo speciale infortuni istituito 
con il T.U. 31 gennaio 1904, n. 51, oltre che con eventuali 
contributi e sussidi delle Provincie comuni e di altri enti. 
L’art.117 del R.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, nel ridisciplinare 
l’attività e il funzionamento delle commissioni arbitrali di 
prima istanza e centrale –alle quali appunto era affidato il 
compito di risolvere le controversie –ha stabilito che <<agli 
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istituti di patronato e di assistenza , di cui all’art.27 del Regio 
decreto 30 dicembre 1923, n. 3184, può essere affidata dagli 
assicurati o dai loro aventi diritto , la rappresentanza o 
l’assistenza defensionale nei giudizi avanti le commissioni 
arbitrali. 
Tale incarico deve risultare da atto scritto o da dichiarazione 
verbale fatta davanti al presidente della commissione o anche 
in udienza dagli interessati o da coloro che, a norma 
dell’articolo precedente, ne hanno la rappresentanza. 
La rappresentanza davanti le commissioni arbitrali, degli 
assicurati o dei loro aventi diritto, che siano comunque 
impediti di comparire personalmente e non siano provveduti di 
un rappresentante in conformità del precedente articolo, è 
affidata all’istituto di patronato e di assistenza. La persona 
incaricata dall’istituto di stare in giudizio deve esibire una 
regolare autorizzazione per controversie, rilasciata dall’istituto 
stesso. Secondo questa ultima disposizione, qui ai patronati era 
ancora attribuita la facoltà  di <<stare in giudizio>> (con 
istanza processuale), in proprio e per l’assistito e con procura. 
Con lo scioglimento, nel 1942 dell’ente unico, si tornò al 
pluralismo degli organismi di tutela, conservandone però la 
loro funzione esclusiva. 
 Il 3.6.1944 nasce a Roma la Confederazione Generale del 
Lavoro (CGIL); si tratta di un organismo confederale unico 
per tutto il territorio nazionale nel quale si realizza l’unità 
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sindacale dei lavoratori senza distinzioni di opinioni politiche 
e di fedi religiose. 
IL 1° Congresso, a Napoli, nel gennaio 1945, sancisce la 
decisione di creare un organismo del Sindacato, con il compito 
specifico della tutela dei diritti sociali dei lavoratori –
organismo, peraltro, a cui viene affidato anche il ruolo di 
contribuire alla riforma della legislazione ed alla costruzione 
di un sistema di sicurezza sociale basato su principi di 
uguaglianza e solidarietà.  
L’11 febbraio 1945 la CGIL costituisce per la realizzazione 
dei fini predetti l’Istituto Nazionale Confederale di Assistenza.