L'imputabilità per fatti illeciti alle organizzazioni internazionali

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Tra le centinaia di organizzazioni internazionali sorte c’è una 
grandissima diversità riguardo, per esempio, le dimensioni, le diverse 
categorie di membri che ne fanno parte, funzioni, struttura, ecc…Si passa da 
organizzazioni a livello globale come le Nazioni Unite con 192 membri ad 
organizzazioni regionali come l’Unione Europea con 25 membri per finire 
con alcune organizzazioni che di membri ne hanno solo 2 e che vengono 
costituite per esempio per la semplice costruzione di un aeroporto (Basel-
Mulhouse airport).  
Così, dare una definizione1 di organizzazione internazionale non è di 
certo agevole, questo anche perché le definizioni contenute in alcuni trattati2 
sono sprovviste di efficacia erga omnes. 
Comunque, nonostante alcune difficoltà ed incertezze, tentiamo di dare 
una definizione per quanto possibile esaustiva tenendo conto delle 
innumerevoli sfaccettature che vari autori hanno danno3. 
                                               
1
 Digesto, 50.17.202 “omnis definitio in jure civili periculosa est, parum est enim ut non 
subverti possit”.  
2
 Ad esempio nell’art. 1 dell’Allegato IX della Convenzione delle NU sul diritto del mare, 
firmata a Montego Bay il 10 dicembre 1982: “[…] "international organization" means an 
intergovernmental organization constituted by States to which its member States have 
transferred competence over matters governed by this Convention, including the competence 
to enter into treaties in respect of those matters. 
3
 Cfr. TREVES T., Diritto internazionale, Milano, Giuffrè, 2005; CONFORTI B., Diritto 
internazionale, Napoli,  Editoriale scientifica, 2002; SCOVAZZI, Corso di diritto internazionale 
–parte II-, Milano, Giuffrè, 2006; DRAETTA U., Principi di diritto delle organizzazioni 
internazionali, Milano, Giuffrè, 1997; ARAGIO RUIZ, Soggettività nel diritto internazionale, 
estratto dal Digesto IV ed, vol. XIV pubblicistico, Torino, UTET, 1999; DRAETTA – 
FUMAGALLI MERAVIGLIA, Il diritto delle organizzazioni internazionali –parte generale- 
Milano, Giuffrè; ALLEGRI M. R., Le organizzazioni internazionali, Cedam, 2002; 
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Un’organizzazione internazionale intergovernativa (IGO)4 è 
un’associazione volontaria di soggetti di diritto internazionale, costituita 
mediante atti internazionali e disciplinata nei rapporti tra le parti da norme di 
diritto internazionale, che si concreta in un ente stabile, munito di un 
ordinamento giuridico interno proprio e dotato di organi e istituti propri, 
attraverso i quali attua finalità comuni dei consociati mediante l’esplicazione 
di particolari funzioni e l’esercizio dei poteri all’uopo conferitile.  
Anche in seno all’CDI (Commissione di Diritto Internazionale), che sta 
lavorando dal 2002 alla redazione di un Progetto sulla responsabilità delle 
organizzazioni internazionali, è sorta sin dall’inizio la necessità di definire 
una organizzazione internazionale. Si è così giunti nel 20035 all’approvare in 
prima lettura l’art. 2 che definisce un’organizzazione internazionale  
“For the purposes of the present draft articles, the term 
“international organization” refers to an organization established 
by a treaty or other instrument governed by international law and 
possessing its own international legal personality. International 
organizations may include as members, in addition to States, other 
entities”.  
 
                                                                                                                          
PANEBIANCO – MARTINO, Elementi di diritto delle organizzazioni internazionali, Milano, 
Giuffrè, 1997; WHITE N. D., The law of international organizations, Manchester, Manchester 
university press, 2005; RAGAZZI M.,(a cura di) International responsibility today essays in 
memory of Oscar Schachter, Boston, Martinus nijhoff publishers, 2005; Enciclopedia 
giuridica treccani, voce Le organizzazioni internazionali.  
4
 Nel prosieguo del testo semplicemente “organizzazione internazionale”. 
5
 CDI, 55th session  (UN doc. A/58/10), 2003. 
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Anche tale definizione è però limitata, in quanto applicabile solo agli 
articoli del Progetto intrapreso; inoltre essa è stata oggetto di numerose 
critiche nate anche  in seno all’CDI e la situazione lascia presagire che prima 
dell’approvazione definitiva, l’art 2 sarà oggetto di nuove modifiche. 
Affianco a Stati e ad organizzazioni internazionali intergovernative, vi 
sono, sulla scena internazionale, anche le organizzazioni internazionali non 
governative (NGO). Esse si configurano, di solito, come associazioni private 
internazionali con lo scopo di raccordare una serie di associazioni nazionali 
omogenee di natura religiosa, culturale, politica e via dicendo. Per capire la 
vastità e la portata  di queste ultime organizzazioni basta pensare alla Croce 
rossa internazionale ed all’Interpol come esempi di NGO. 
Quest’ultima tipologia di organizzazioni internazionali, secondo quanto 
stabilito nel primo rapporto del relatore speciale G.Gaja6, non saranno prese in 
considerazione dal Progetto sulla responsabilità per fatti illeciti delle 
organizzazioni internazionali che sta venendo alla luce in seno all’CDI.  
 
 
 
 
 
 
                                               
6
 CDI, first report on responsibility of international organizations of the Special Rapporteur, 
G. Gaja,  doc. A/CN.4/532, pag. 17 e ss, 2003. 
 
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1.2) La soggettività negli ordinamenti degli Stati membri 
Il problema della soggettività internazionale  delle organizzazioni 
internazionali si presenta a partire dalla istituzione della Società delle Nazioni 
dopo la prima guerra mondiale. 
Inizialmente, poiché le prime unioni internazionali di Stati non erano 
dotate di un sistema giuridico autonomo, si riteneva che la loro istituzione 
costituisse una semplice forma di cooperazione tra gli Stati sul piano 
internazionale. I diritti e gli obblighi facenti capo all’organizzazione sul piano 
formale erano quindi riferiti agli Stati membri. 
Una voce fuori dal coro in quel periodo fu una sentenza, emanata dalla 
Corte di Cassazione italiana nel 1931 nel caso “Istituto internazionale di 
agricoltura c. Profili”. La causa si basava sulla richiesta di indennità per 
cessazione del rapporto di lavoro avanzata da un dipendente licenziato (il sig. 
Profili impiegato nella  sede di Roma dell’istituto) ed il mancato accoglimento 
di tale richiesta da parte dell’istituto. L’istituto internazionale di agricoltura 
eccepì il difetto di giurisdizione dei tribunali italiani e così il caso fu portato 
innanzi alla Corte di Cassazione la quale affermò che l’Istituto aveva 
personalità giuridica internazionale in quanto gli Stati che l’avevano istituita 
intendevano creare “una Unione autonoma, chiusa, nella sua vita interna, alla 
penetrazione del potere sovrano di qualsiasi Stato Unionista, salvo che essa 
stessa lo consenta”7. 
                                               
7
 RDI, 1931, vol 23, pp. 386 e ss. 
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Dopo il 1945, invece, ha iniziato a prendere piede un nuovo 
orientamento secondo il quale le organizzazioni internazionali 
intergovernative, dotate di propri organi per il perseguimento degli interessi 
comuni, hanno soggettività giuridica internazionale. 
 A tal proposito, mentre la maggior parte degli autori sono d’accordo 
nell’ammettere  che le organizzazioni internazionali hanno una soggettività 
propria distinta da quella degli Stati (non sono cioè organi comuni degli Stati), 
il fondamento giuridico ed i limiti di tale soggettività sono oggetto di vivo 
dibattito. 
Il problema della soggettività delle organizzazioni internazionali che 
andremo ad analizzare, in principio negli ordinamenti degli Stati membri e di 
seguito a livello internazionale, sarà indispensabile per comprendere 
l’argomento del secondo capitolo riguardante l’imputabilità per fatti illeciti 
alle organizzazioni internazionali. Questo perché la soggettività è prodromica 
all’imputabilità, che a sua volta è correlata alla responsabilità per fatti illeciti 
commessi dalle organizzazioni internazionali. Quindi, come è stato da più 
parti affermato e dalla Commissione di diritto internazionale confermato8, 
solo le organizzazioni internazionali che hanno una soggettività internazionale 
distinta dagli Stati membri, può essere considerata responsabile dei propri atti 
illeciti.  
L’indipendenza dell’organizzazione è un elemento che è stato preso in 
considerazione anche dall’CDI  che, nella formulazione dell’art. 2 del 
                                               
8
 CDI, third report on responsibility of international organizations of the Special Rapporteur, 
G. GAJA, doc. A/CN.4/553 del 2004 pag. 31. 
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Progetto sulla responsabilità delle organizzazioni internazionali, fa un 
espresso riferimento alla distinzione che deve esserci tra la personalità 
dell’organizzazione e quella dei suoi Stati membri9.  
In mancanza di soggettività internazionale, l’organizzazione 
internazionale rimane una mera struttura operativa degli Stati che l’hanno 
creata, saranno quindi gli stessi Stati responsabili di eventuali atti illeciti 
internazionali. 
Il riconoscimento della soggettività  delle organizzazioni internazionali 
all’interno degli Stati membri non da luogo a particolari difficoltà, questo 
perché tale riconoscimento è espressamente sancito nella maggior parte degli 
atti costitutivi delle organizzazioni internazionali. 
Per portare alcuni esempi basti pensare all’art. 104 delle Nazioni 
Unite10, alla convenzione istitutiva dell’organizzazione mondiale della sanità 
(OMS11), all’atto costitutivo della FAO12, all’accordo istitutivo 
dell’organizzazione mondiale del commercio (OMC13), ecc… 
                                               
9
 CDI, 55th session, (UN doc. A/58/10),2003, art 2 del Progetto “...possessing its own 
international legal personality.” L’aggettivo own è stato considerato dalla Commissione 
come sinonimo della frase “distinta dagli Stati membri”.  
10
 “The organization shall enjoy in the territory of each of its members such legal capacity as 
may be necessary for the exercise of its functions and the fulfilment of its purpose”. 
11
 Art. 66 “The organization shall enjoy in the territory of each Member such legal capacity 
as may be necessary for the fulfilment of its objective and for the exercise of its functions”. 
12
 Art. XV.1 “The organization shall have the capacity of a legal person to perform any legal 
act appropriate to its purpose which is not beyond the power granted to it by the 
Constitution”. 
13
 Art. VIII “The WTO shall have legal personality and shall be accorded by each member 
State such legal capacity as may be necessary for the exercise of its functions”.  
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Per gli Stati membri, infatti, si tratta di una attuazione interna 
dell’obbligo internazionale posto dagli accodi istitutivi. 
Per lo Stato dove l’organizzazione internazionale ha sede l’obbligo in 
questione è sancito dall’accordo di sede14che, nel caso frequente in cui lo 
Stato di sede sia anche membro, va a specificare ed integrare l’accordo 
istitutivo. 
Ugualmente possibile è il caso in cui la soggettività internazionale di 
un’organizzazione internazionale sia riconosciuta anche dall’ordinamento di 
uno Stato non membro. Caso emblematico è l’accordo tra la Confederazione 
Elvetica e le Nazioni Unite15. 
 
 
 
 
1.3) La soggettività internazionale 
Quando si parla di soggettività giuridica internazionale delle 
organizzazioni internazionali si intende il riconoscimento della loro capacità 
di essere destinatarie di diritti ed obblighi a livello internazionale per se 
stesse, indipendentemente dagli Stati membri che le compongono e che 
l’hanno posta in essere.  
                                               
14
 Ad es. l’Accordo di sede tra USA e NU del 26 giugno 1947 che all’art 1, sez. I, afferma 
esplicitamente la personalità giuridica dell’organizzazione. 
15
 Berna, 11 giugno 1946, NY 1 luglio 1946. “…Le conseil fédérel suisse reconnait la 
personalié internationelle et la capacitè juridique de l’Organisation des Nations Unies…”. 
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Anche la Corte Internazionale di Giustizia dell’Aja (CIG) ha dato il suo 
contributo alla definizione ed ai requisiti necessari perché si abbia il 
riconoscimento della soggettività internazionale di una organizzazione 
internazionale. Infatti nel 1949 la Corte fu interpellata per pronunciarsi circa 
la possibilità dell’ONU di richiedere ad uno Stato membro, nella fattispecie in 
esame Israele, il risarcimento per l’uccisione, avvenuta in tale territorio, di 
due funzionari delle Nazioni Unite in missione ufficiale. Avendo la Corte 
riconosciuto la soggettività internazionale dell’ONU e conseguentemente la 
sua capacità di far valere i suoi diritti per mezzo di reclami internazionali, la 
richiesta di risarcimento fu considerata legittima. Infatti, nonostante la Carta 
di San Francisco che nel 1945 istituì l’ONU, non faccia un testuale 
riferimento alla soggettività internazionale di tale organizzazione la Corte, 
esaminando la struttura e le competenze attribuite alle Nazioni Unite  dalla 
Carta e confermati dalla prassi, giunge comunque ad affermare la soggettività 
internazionale dell’ONU16. I criteri che la Corte ha indicato come essenziali 
perché ad un’organizzazione internazionale sia riconosciuta soggettività 
internazionale sono principalmente due. 
                                               
16
 CIG, 1949Reparation for Injuries Suffered  in the Service of the United Nation , Pag.179: 
“that is not the same thing as saying that it is a State, which it certainly is not, or that its 
legal personality and right and duties are the same as those of a State. Still less is it the same 
thing as saying that is a ‘super-State’, whatever that expression may mean. It does not even 
imply that all its rights and duties must be upon the international plane, any more than all the 
rights and duties of a State must be on that plane. What it does mean is that it is a subject of 
international law capable of possessing international rights and duties, and that it has 
capacity to maintain its rights by bringing international claims”. 
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In primo luogo bisogna accertare se gli Stati membri, all’atto di istituire 
l’ente intendevano dar vita ad un “ente autonomo, in grado di svolgere un 
ruolo per certi aspetti svincolato da quello degli Stati membri”17. 
In secondo luogo l’organizzazione deve effettivamente agire in maniera 
autonoma ed indipendente. È necessario quindi dimostrare che 
l’organizzazione “eserciti e svolga funzioni e possegga diritti che possono 
giustificarsi solo in quanto essa sia dotata di soggettività giuridica 
internazionale e sia capace di agire sulla scena internazionale”18. Se al 
contrario, la soggettività internazionale dell’ONU non fosse stata 
riconosciuta, l’organizzazione non avrebbe potuto richiedere alcun 
risarcimento allo Stato di Israele, mentre avrebbero potuto farlo i Paesi di cui i 
due funzionari uccisi erano cittadini. 
Questa interpretazione della Carta da parte della Corte internazionale di 
giustizia, nonostante sia accettata dalla maggior parte della dottrina, ha 
comunque avuto delle critiche. Proprio analizzando tali critiche e 
confrontandole con l’opinione di chi, invece, conviene con la Corte, 
delineeremo meglio la soggettività a livello internazionale delle 
organizzazioni internazionali (non solo dell’ONU). 
Secondo il Conforti la Carta, essendo un accordo internazionale, non si 
sottrae alle comuni regole sull’interpretazione dei trattati e dissente da chi 
tenta di ricostruire regole particolari applicabili sia alla Carta e sia, più 
genericamente, agli accordi istitutivi delle organizzazioni internazionali. 
                                               
17
 Ibid, pag. 179. 
18
 Ibid, pag. 180.