I poteri della Commissione di garanzia alla luce delle modifiche introdotte dalla legge n. 83 del 2000

 6
In materia di sciopero nei servizi pubblici essenziali la Corte Costituzionale intervenne  infatti 
più volte riguardo agli artt. 330 c.p. (abbandono collettivo di pubblici uffici, impieghi, servizi 
o lavori) e 333 c.p. (abbandono individuale di un pubblico ufficio, servizio o lavoro), ora a-
brogati dalla legge 146/1990: degne di nota sono la sentenza Corte Cost. n. 123 del 1962, che 
ha sancito la perseguibilità penale dello sciopero delimitata ai soli casi di danno a diritti asso-
lutamente preminenti rispetto ad altri collegati all’autotutela di categoria, la sentenza n. 31 del 
1969, in cui la Corte ribadì il proprio orientamento dichiarando l’illegittimità costituzionale 
dell’art 330 limitatamente alle parti in cui puniva l’abbandono collettivo dei pubblici uffici o 
servizi, e  la sentenza n. 222 del 1976
3
 con la quale fu espressa la necessità di operare una di-
stinzione tra servizi essenziali e  servizi suscettibili di essere ridotti
4
. 
Per quanto concerne i codici di autoregolamentazione, essi sono stati invece a lungo l’unica 
forma di disciplina di carattere normativo in materia di sciopero, ma hanno fin da subito pre-
sentato i propri limiti; da un lato un’efficacia circoscritta ai soli lavoratori appartenenti ai 
sindacati che li avevano adottati, dall’ altro la mancanza di una disciplina comune dovuta al-
la frammentazione e alla concorrenza tra le diverse forze sindacali
5
. 
Nonostante giurisprudenza e autoregolamentazione si siano dimostrati dei validi sostituti del-
la fonte normativa in alcuni settori caratterizzati da scarsa conflittualità
6
, la necessità di un 
intervento legislativo in materia di sciopero nei servizi pubblici essenziali si è manifestata 
apertamente nel corso degli anni ’80, caratterizzati da forme di conflitto esasperate che han-
no portato pesanti e imprevedibili disagi ai cittadini; vari sono stati i fattori che hanno porta-
to all’emanazione della legge n. 146 del 1990. 
La principale ragione dell’intervento legislativo consisteva nella progressivo aumento degli 
scioperi nel settore terziario, con conseguenze particolarmente gravi su terzi estranei (cittadi-
ni utenti dei servizi)
7
; a questo  è necessario aggiungere anche la debolezza, in particolar 
modo sul piano delle sanzioni, che ha da sempre caratterizzato l’autoregolamentazione sin-
dacale proprio in questo settore contraddistinto da una così marcata conflittualità
8
. 
Un ruolo negativo nella vicenda dei servizi pubblici è stato  ricoperto inoltre dalla figura del 
datore di lavoro pubblico, che non è mai stato dotato della credibilità e autorevolezza neces-
                                                 
3
 Il testo delle sentenze è consultabile presso il sito www.cortecostituzionale.it.  
4
 Per un commento si veda RAFFI, Sciopero nei servizi pubblici essenziali. Orientamenti della Commissione di 
garanzia, Giuffrè, 2001, p. 2. 
5
 GHEZZI, ROMAGNOLI, Il diritto sindacale, Zanichelli, 1997, p. 244. 
6
 ARRIGO-PANDOLFO, Autoregolamentazione dello sciopero, Ed. Lavoro, 1978. 
7
 TREU, ROCCELLA, GARILLI, PASCUCCI, Sciopero e servizi essenziali. Commentario sistematico alla l. 12 
giugno 1990, n. 146, NLCC, 1991, p. 3  ss. 
8
 Idem. 
 7
sarie all’individuazione di tecniche preventive e procedure di composizione delle controver-
sie per opera delle stesse parti sociali
9
. 
In questo contesto si inserisce l’intervento del legislatore, che valorizza l’esperienza della re-
golamentazione sindacale conferendole l’autorità di legge. Nell’emanazione della norma è 
stato infatti fondamentale l’apporto delle principali organizzazioni sindacali che, grazie alla 
loro esperienza nella mediazione dei conflitto hanno cercato soluzioni giuridiche soddisfa-
centi sia per i lavoratori che per la collettività
10
.  
La scelta di un così vasto richiamo alla contrattazione collettiva come fonte normativa 
all’interno della nuova norma è stata dettata sicuramente da ragioni di consenso sociale, ma 
soprattutto dalla consapevolezza che il contratto fosse l’unico mezzo per regolare situazioni 
diversificate e dinamiche come sono le relazioni sindacali. Parte della dottrina cercò di affer-
mare l’illegittimità costituzionale del rinvio alla contrattazione come fonte normativa in mate-
ria di sciopero, ritenendo che  la disposizione dell’art. 40 Cost. avesse valore di riserva di leg-
ge; il problema interpretativo fu risolto ritenendo che la norma in esame non contenesse una 
riserva di legge, ma dovesse essere vista come un invito del legislatore a regolamentare la ma-
teria analogo a quello contenuto nell’art. 36, comma 3, Cost., senza escludere la concorrenza 
con altre fonti
11
.  
Il risultato di questo iter legislativo è stato l’emanazione di una norma (la legge n. 146 del 
1990) che valorizzasse non solo la fonte legislativa, ma che contenesse anche rinvii 
all’autoregolamentazione e ad altri strumenti di disciplina interni all’ordinamento sindacale e 
all’intervento amministrativo
12
. 
Lo scopo che la norma si prefigge è quello di “contemperare l’esercizio del diritto di sciope-
ro nei servizi pubblici essenziali con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente 
tutelati alla vita, alla salute, alla libertà e alla sicurezza, alla libertà di circolazione, 
all’assistenza e previdenza sociale, all’istruzione e alla libertà di comunicazione” (art 1 
comma 1 e 2): allo scopo di realizzare questo bilanciamento tra i diversi interessi il legislato-
re è intervenuto in cinque direzioni diverse. 
                                                 
9
 Idem. 
10
 E’ un espressione di tale contributo il “parere di massima” elaborato da un  comitato di giuristi nominati da 
tutte le confederazioni sindacali e trasmesso alle segreterie confederali il 18 dicembre 1987 (Consultabile in  
RUSCIANO-SANTORO PASSARELLI, Lo sciopero nei servizi essenziali. Commentario alla legge 12 giugno 
1990, n. 146, Giuffrè, 1991). 
11
 Si vedano a proposito DELL’OLIO, Intervento, in Lo sciopero: disciplina convenzionale e autoregolamenta-
zione nel settore privato e pubblico, Atti del IX Congresso nazionale di diritto del lavoro, Fiuggi, 8-10 aprile 
1988, Giuffrè, 1989; PERSIANI, Autoregolamentazione dello sciopero ed efficacia soggettiva del contratto col-
lettivo, in DL, I, 1989. 
12
 Cfr. RUSCIANO, Lo sciopero nei servizi essenziali, in GDLRI, 1988, p. 389 ss. 
 8
Un primo gruppo di norme riguarda l’individuazione dei servizi essenziali che devono essere 
garantiti (che avviene mediante la contrattazione collettiva e l’autoregolamentazione) alla 
quale si collega l’esigenza di stabilire le modalità e le procedure del conflitto (artt.1 – 3). 
La seconda categoria di norme riguarda la trasgressione degli obblighi imposti dalla legge e 
le relative sanzioni (artt. 4 – 5 – 9). 
Il terzo gruppo contiene le norme che operano nei casi in cui sia assolutamente prevalente la 
continuità dei servizi essenziali rispetto agli interessi collettivi degli scioperanti: si tratta del-
le norme relative alla precettazione (artt. 8 – 10) 
Una quarta classe di disposizioni mira alla prevenzione dello sciopero: sia favorendo forme 
alternative ad esso (artt. 6 – 7), sia individuando gli organismi di rappresentanza dei dipen-
denti e i diritti sindacali nel settore pubblici (art. 17), sia infine semplificando le procedure di 
approvazione degli accordi sindacali per il pubblico impiego (art. 18). 
 
 
 
2. L’istituzione della Commissione di garanzia – E’ nell’ultimo gruppo di norme che trova 
disciplina uno degli aspetti più innovativi e interessanti  della legge 146/1990, che costituirà 
l’oggetto della seguente ricerca: sono infatti gli artt. 12 – 14  che trattano l’istituzione, la 
composizione e le funzioni della Commissione di Garanzia, organo investito del ruolo di as-
sicurare l’osservanza delle regole e di valutare l’idoneità delle misure volte ad assicurare il 
contemperamento dell’esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della per-
sona costituzionalmente tutelati. 
L’istituzione della “Commissione di Garanzia dell’attuazione della legge” è frutto delle con-
sistenti pressioni della dottrina che già in passato aveva avvertito la necessità attivare un or-
gano dotato di poteri propositivi e di controllo del conflitto
13
, sulla base del ruolo di interven-
to informale già intrapreso dai poteri pubblici nella mediazione dei conflitti di lavoro
14
; per-
tanto modelli anche molto diversi tra loro furono previsti già nei vari progetti di legge che 
hanno anticipato la normativa del 1990. Il d.d.l. Giugni n. 317 del 1987 prevedeva un organo 
attivabile dal governo dotato di poteri di inchiesta e sollecitazione di precettazione, mentre il 
d.d.l. Gualtieri n. 783 del 1988 istituiva un collegio attivabile solo in caso di necessità. 
L’esigenza di un’agenzia con poteri di controllo, composizione delle controversie e sollecita-
                                                 
13
 RUSCIANO in Lo sciopero nei servizi essenziali, cit., chiedeva l’attivazione di una commissione “composta 
in modo da assicurarne indipendenza, imparzialità e autorevolezza, con funzioni politico - culturali di grande re-
spiro”.  
14
 Cfr. VENEZIANI, Tecniche di prevenzione e composizione dei conflitti collettivi, in CELLA, TREU (a cura 
di), Il conflitto industriale in Italia, Bologna, 1985. 
 9
zione della precettazione era stato avvertito anche presso le organizzazioni sindacali, che 
fornirono indicazioni
15
 recepite dalla p.d.l. Ghezzi n. 2521 del 1988. Tale organismo è stato 
inserito nel testo approvato dal Senato e dalla Camera dei deputati con modifiche di scarsa 
portata. E’ il caso di sottolineare che il nome scelto per la Commissione è mutato nel corso 
dell’iter legislativo: il nome originariamente previsto nel progetto Giugni (“Commissione per 
le relazioni sindacali nei servizi pubblici”) fu sostituito nel corso del riesame del disegno di 
legge da parte della Camera dei deputati. Tale cambiamento fu dettato dalla ridefinizione in 
senso limitativo avvenuta in tale sede delle finalità e dei compiti della Commissione
16
. In 
particolare con tale denominazione si è voluto dare all’istituto una concezione di stampo 
pubblicistico, escludendo una sua partecipazione alla dinamica delle relazioni sindacali a fa-
vore di una più marcata funzione di garanzia e di controllo
17
. 
 
 
 
3. La riforma introdotta con la legge  n. 83 del 2000; ragioni e oggetto delle modifiche – 
Le regole dettate dalla legge 146/1990 sono state rispettate nella maggior parte dei servizi 
pubblici, soprattutto per quanto riguarda l’individuazione delle prestazioni da ritenersi indi-
spensabili; il fatto che questo sistema si basasse su una tecnica regolativa consensuale ha 
portato  tuttavia alla conseguenza che tali soluzioni normative introdotte dal legislatore risul-
tassero inefficaci proprio nei settori maggiormente critici, a causa della carenza di rappresen-
tatività sindacale
18
. 
Il fatto che il legislatore abbia scelto il 2000 come anno per emanare la riforma non è casuale: 
nei primi mesi del 1999 infatti si sono verificate ripetute ondate di scioperi  nei settori legati 
al trasporto – ferrotramvieri e tassisti, macchinisti e capistazione, controllori del traffico aereo 
– che hanno fatto sorgere il timore di una paralisi in questi servizi proprio in un anno cruciale 
come quello del Giubileo, in cui era previsto un enorme aumento delle utenze
19
. 
La Commissione di Garanzia gioca un ruolo fondamentale all’interno della legge di riforma, 
non solo come oggetto di revisione, ma come stimolo attivo all’intervento del legislatore: è 
                                                 
15
 Tali indicazioni sono riassunte nel “parere di massima” del comitato dei giuristi nominato dalle confederazioni 
sindacali del 18 dicembre 1987. 
16
 ROCCELLA, La Commissione di garanzia, in TREU, ROCCELLA, GARILLI, PASCUCCI, Sciopero e servi-
zi essenziali. Commentario sistematico alla l. 12 giugno 1990, n. 146, NLCC, 1991, p. 55 ss. 
17
 GHEZZI, Relazione, in Quale sciopero in quali servizi pubblici essenziali, Brindisi, 1990, p. 71. 
18
 PASCUCCI, in La riforma dello sciopero nei servizi pubblici essenziali, GDA, 2000 VIII, p. 745, afferma che 
la legge “ha stentato a decollare proprio in quei settori – come il trasporto aereo e ferroviario – in cui la rappre-
sentanza è spesso frammentata e gli scioperi spesso evidenziano conflitti di riconoscimento o di legittimazione”. 
19
 Opinione di GHEZZI in  Un’importante riforma tutta in salita: la disciplina dello sciopero nei servizi pubblici 
essenziali, RGL, 1999, p. 691.  
 10
stata essa infatti, nella delibera del 21 gennaio 1999 (verbale 331)
20
, ad indicare gli “Orien-
tamenti per una riforma della l. n. 146/1990”. 
Tale documento, che costituisce la rielaborazione di alcune proposte di modifica effettuate 
dalla Commissione al ministro Piazza in un incontro svoltosi presso la Commissione stessa il 
14 gennaio, conteneva numerose proposte di riforma che sono state per la maggior parte svi-
luppate nel testo definitivamente approvato; sono state infatti oggetto di discussione le dispo-
sizioni relative agli obblighi delle parti (art. 2), alle sanzioni sindacali e amministrative (art. 
4), alla precettazione (art. 8) e alla Commissione di Garanzia sia sotto il profilo 
dell’autonomia del suo organico (art. 12) che delle sue funzioni (art. 13). 
In particolare si sosteneva la necessità di un intervento che ampliasse i poteri della Commis-
sione nella valutazione dell’idoneità degli accordi tra le parti ex art. 2, comma 2, e che preve-
desse l’adozione di forme adeguate di pubblicità delle sue delibere;  si auspicava inoltre il ri-
conoscimento del potere di valutazione dei comportamenti dei soggetti che proclamano lo 
sciopero o che vi aderiscono e di deliberare le conseguenti sanzioni.  
Il testo finale della legge n. 83 del 2000, che novella la legge n. 146 del 1990, prevede un in-
tervento che opera in direzioni diverse, seguendo in molti ambiti le linee guida fornite dalla 
delibera. 
Nel tentativo di prevenire conflitti nascenti dalla mancanza di regolamentazioni bilaterali il 
legislatore della riforma è intervenuto innanzitutto introducendo dei meccanismi di preven-
zione e di conciliazione che portino ad una soluzione del conflitto senza ricorrere 
all’astensione dal lavoro. 
Un ulteriore intervento di modifica riguarda il nucleo di norme riguardanti la precettazione e 
dei rapporti tra Commissione di garanzia e autorità investite di poteri riguardo a questo istitu-
to. 
La riforma comunque non ha preso ad oggetto solo i contenuti della legge, ma ne ha ampliato 
anche l’ambito applicativo: in base al nuovo testo dell’art. 2 bis la nuova disciplina si estende 
altresì alle astensioni di lavoratori autonomi, professionisti e piccoli imprenditori, recependo 
le esigenze messe in luce dalla sentenza n. 171 del 1996 della Corte Costituzionale
21
 
sull’astensione dalle udienze degli avvocati. 
 
 
                                                 
20
 Delibera consultabile presso il sito internet www.commissionegaranziasciopero.it.  
21
 Sentenza Corte Cost. n. 171/1996, consultabile sul sito www.cortecostituzionale.it.  
 11
3.1. Segue. La Commissione di garanzia nella legge di riforma – Sono infine state oggetto di 
riforma le norme riguardanti  l’apparato sanzionatorio e i poteri della Commissione di garan-
zia,  allo scopo di garantire un maggiore rispetto delle regole. 
La modifica è intervenuta in questa direzione ridisegnando totalmente l’art 13, riguardante i 
poteri della Commissione, prevedendo un loro ampliamento sia sotto il profilo del numero dei 
compiti ad essa assegnati che sotto al profilo della loro disciplina. 
Nell’ottica della riforma infatti si è voluto intendere la Commissione come “centro di gravi-
tà”
22
 dell’intero sistema legislativo: non vi è alcun momento del conflitto – sia esso anteriore, 
contestuale o successivo all’astensione dal lavoro – che rimanga all’estraneo alla sua compe-
tenza. 
Tali compiti sono stati ridefiniti riguardo alle attività sanzionatorie, istruttorie e di segnalazio-
ne all’autorità precettante; ma di decisiva importanza è la ridefinizione delle possibilità di in-
tervento della Commissione volta “a sostegno e anche in funzione di indirizzo della contratta-
zione collettiva sulle prestazioni indispensabili e sulle regole e procedure connesse alla loro 
erogazione; così da non ridurne il volto alla sola espressione arcigna d’un organo di pura re-
pressione e controllo, e, in prospettiva, da consentire di ridefinirla invece come un soggetto 
attivo, di carattere politico - istituzionale, delle relazioni industriali e di quelle sindacali nei 
settori dei servizi pubblici essenziali”
23
. Allo scopo di facilitare i rapporti tra le parti in con-
flitto e nella speranza di  relegare la vera e propria astensione in fondo alla elenco delle forme 
di lotta sindacale
24
 in questo settore così delicato sono quindi state ridisegnate le procedure di 
raffreddamento e conciliazione con la previsione di ruoli più incisivi in capo alla Commissio-
ne. 
Le innovazioni introdotte dalla legge n. 83 del 2000 hanno quindi ridefinito i ruoli e i poteri 
spettanti ai titolari della regolamentazione extralegislativa: nonostante la legge si regga ancora 
dichiaratamente sulla capacità del sistema delle relazioni industriali di trovare soluzioni nor-
mative di carattere negoziale, l’esperienza ha messo in luce la necessità di un ruolo di guida e 
talvolta di supplenza da parte della Commissione nei confronti delle parti in conflitto.  
 
 
 
                                                 
22
 GHEZZI, La Commissione di garanzia nella legge di riforma tra profili funzionali e dinamica delle istituzioni, 
ADL, 2001, p. 1. 
23
 GHEZZI, Un’importante riforma tutta in salita, cit., p. 693. 
24
 In questo senso GHEZZI in La Commissione di garanzia nella legge di riforma, cit., p. 8, definisce lo sciopero 
come “estrema ratio”.