Istituzioni del cambiamento e cambiamento delle istituzioni

 II
funzione di integrazione sociale, attuata attraverso aspetti simbolici e 
ritualistici e la costante osservanza dei criteri di imparzialità e di 
impersonalità, va in crisi di fronte al progressivo processo di 
frammentazione sociale che favorisce l’insorgenza di valori, bisogni ed 
istanze diverse ed una più forte richiesta di risultati concreti. Esse 
vivono, dunque, un periodo di profonda transizione e ambivalenza, 
combattute tra la consapevolezza della propria inadeguatezza a far 
fronte alle sfide di una società in rapidissima evoluzione ed il timore di 
dover abbandonare rassicuranti routine fatte di tempi e modi conosciuti 
e consolidati.  
Il cambiamento istituzionale diviene, allora, un evento traumatico 
ma ineluttabile, che richiede il ricorso a nuove logiche organizzative e 
gestionali e, soprattutto, alla scoperta ed alla valorizzazione delle 
soggettività emergenti che operano nei contesti pubblici.  
Riqualificare il lavoro pubblico attraverso una nuova legittimazione 
delle persone che  compongono le istituzioni diventa fondamentale per 
promuovere efficienza, efficacia e qualità dei servizi offerti. Per molto 
 III
tempo, infatti, nelle organizzazioni pubbliche la soggettività è stata 
nascosta, mortificata e repressa, a favore dell’oggettività delle norme e 
delle procedure e a scapito dei risultati che si sono mantenuti su livelli 
standard fissi e carenti. Oggi, però, le dinamiche dello sviluppo 
organizzativo si basano sempre più sulle risorse “intangibili”, così la 
conoscenza, le informazioni, i servizi, le relazioni personali, prendono il 
sopravvento sulle risorse materiali, costituendo di fatto cruciali 
innovazioni per il raggiungimento di una maggiore competitività. La 
nuova economia punta sulla gestione immateriale, accordando 
particolare attenzione ai caratteri professionali della diversità e 
dell’individualizzazione e richiedendo alle persone di apportare al 
proprio lavoro creatività, progettualità e innovazione. 
 In tal senso, risulta determinante per promuovere un efficace 
cambiamento delle istituzioni il passaggio da un tipo di gestione delle 
risorse umane omogenea, uniformante ed indifferenziata ad una capace 
di cogliere le unicità e le peculiarità dei soggetti che si rapportano con 
l’organizzazione, per esaltarne il valore, recepirne i bisogni e le 
 IV
aspettative e promuoverne la partecipazione attiva alla vita 
organizzativa. L’obiettivo è quello di dar vita a delle istituzioni che 
siano capaci di dare ascolto ai clienti interni ed esterni, attraverso 
l’adozione di un diverso approccio culturale nell’assolvimento del 
proprio compito istituzionale, basato sulla creazione di una nuova 
mentalità pubblica improntata sull’idea di utilità del servizio offerto che 
si pone come fine il benessere dell’utenza. La scoperta delle esigenze di 
tipo psicologico che stanno alla base del lavoro pubblico è, dunque, 
cruciale per tracciare una  linea di rottura con il passato determinando 
un viraggio dell’attuazione del cambiamento dal piano puramente 
strutturale a quello psicologico e soggettivo.  
Questo lavoro di tesi prende avvio da un’analisi della peculiarità 
del fenomeno istituzionale, evidenziandone la natura complessa e 
multidimensionale e la diversità rispetto al contesto delle organizzazioni 
produttive. Ciò che ci si propone è di esaminare le problematiche che 
caratterizzano il percorso di cambiamento intrapreso da alcuni anni 
dalla pubblica amministrazione italiana per far fronte alle mutate 
 V
istanze sociali. Il fine è quello di individuare le criticità emergenti e 
prospettare nuove vie e strumenti innovativi per implementare efficaci 
processi di cambiamento. 
In particolare, nel primo capitolo viene considerato il problema del 
cambiamento istituzionale, analizzato attraverso le prospettive e i 
paradigmi classici di studio che hanno trattato in modo articolato tale 
fenomeno in relazione alle disfunzioni dei sistemi burocratici. 
L’attenzione si è focalizzata su tre diversi approcci: istituzionale, 
sociologico e psico-socio-analitico, che hanno esaminato nel tempo il 
difficile rapporto esistente tra la burocrazia ed il mutamento. L’enfasi è 
stata posta su tre contributi fondamentali in merito a questo argomento, 
quelli prodotti da Georges Lapassade, Michel Crozier ed Elliott Jaques. 
Il secondo capitolo esamina la situazione attuale della pubblica 
amministrazione italiana, impegnata nel difficile e complesso tentativo 
di trasformare se stessa da istituzione ad organizzazione, attuando 
un’inversione di rotta da una logica burocratica ad una cultura 
manageriale che privilegi l’efficienza, l’efficacia e la qualità. In tale 
 VI
ottica si pone in evidenza il ruolo fondamentale che può svolgere la 
formazione nell’avviare e supportare tali processi. 
Infine, il terzo capitolo offre una prospettiva futura per attuare in 
modo concreto il cambiamento. Vi si tratteggiano i caratteri essenziali 
di una nuova attività manageriale, il knowledge management, e di un 
costrutto innovativo, la comunità di pratica, funzionali alla creazione di 
valore ed alla diffusione della conoscenza all’interno 
dell’organizzazione.  
  
 
 
CAPITOLO I 
 
 
 
 
 
 
 
 
 8
LE ISTITUZIONI TRA BUROCRAZIA E MUTAMENTO: 
PROSPETTIVE E PARADIGMI CLASSICI DI STUDIO E 
DI ANALISI 
 
 
1.    Istituzione: realtà complessa e multidimensionale  
 
 
1.1    Definizione semantica e delimitazione del campo d’indagine 
Il termine istituzione fa riferimento ad un concetto complesso, che 
racchiude in sé diversi significati, perciò porlo quale oggetto di studio e 
di analisi richiede, come premessa necessaria, una definizione specifica 
ed una distinzione concettuale rispetto all’idea di organizzazione.  
Le istituzioni costituiscono il pendant pubblico delle organizzazioni, 
ma: “[…] mentre queste ultime non sempre possono definirsi come tali, 
 9
tutte le istituzioni sono anche delle organizzazioni, seppure con delle 
caratteristiche particolari” 
1
. 
Le istituzioni pubbliche, infatti, pur essendo delle organizzazioni, 
evidenziano delle peculiarità rispetto a quelle produttive che ne rendono 
profondamente diversa la dinamica in relazione ai vincoli, all’adozione 
come parametri di riferimento dei concetti di efficienza/efficacia, alle 
dinamiche organizzative 
2
. 
 Nell’accezione comune, l’istituzione è un’organizzazione sociale il 
cui funzionamento è regolato da norme formali e da un sistema rigido di 
ruoli, ma anche un insieme di valori, consuetudini, pratiche consolidate, 
che fungono da riferimento per un dato assetto sociale e ne regolano i 
vari settori, rispondendo alle necessità della collettività. Le istituzioni, 
nel tempo, tendono a stabilizzarsi, perpetuando l’esistenza di modelli e 
di valori che servono a dare sicurezza ai membri del sistema sociale e a 
rendere possibile la convivenza. 
                                                 
1
 Licciardello O. (1994), Gli strumenti psicosociali nella ricerca e nell’intervento. Premesse 
epistemologiche e dimensioni applicative, Angeli, Milano, p. 182.  
2
 Ibidem. 
 10
Le componenti essenziali nel processo con il quale un gruppo 
sociale si trasforma, nel tempo, da semplice movimento ad 
organizzazione duratura, ed infine, ad istituzione sono: 
¾
 la creazione di un’identità propria, avulsa da quella 
delle persone che la compongono, grazie alla 
costituzione di strutture e procedure formali, che si 
ripetono con modalità e significati uguali e condivisi da 
tutti, dando luogo ad una produzione normativa e 
simbolica ad elevata pervasività e persistenza;
 
¾
 l’acquisizione di un valore in sé, riconosciuto dai 
membri interni e dai soggetti esterni, senza tener conto 
dell’effettiva capacità di realizzazione di obiettivi 
concreti. Il carattere strumentale si affievolisce fino a 
perdersi, determinando così la difficile applicabilità di 
concetti come efficienza, efficacia e funzionalità 
3
.
 
                                                 
3
 Romei P. (2000), L’organizzazione come trama. Fondamenti per la conoscenza e lo studio dei 
fenomeni organizzativi, Cedam, Padova. 
 11
Il processo di istituzionalizzazione è, dunque, il frutto di una 
costruzione mentale dei membri interni e degli interlocutori esterni, che 
progressivamente attribuiscono ad una certa organizzazione 
un’autorevolezza e un peso sociale che si radica nella coscienza 
collettiva in modo forte e uniforme. 
“Le istituzioni sono costruzioni sociali. Anzi, costrutti 
dell’intelligenza sociale quale si è concretizzata in <<opere 
pubbliche>> nel corso del tempo” 
4
. 
La costruzione sociale delle istituzioni è prodotta dall’interazione 
degli attori, sia attraverso i loro progetti deliberati, sia attraverso gli 
effetti indiretti del loro interagire 
5
. La credibilità sociale, acquisita 
attraverso questo processo di costruzione, fa si che la cultura e i simboli 
propri di un’istituzione entrino a far parte del patrimonio cognitivo 
collettivo. Le istituzioni, perciò, assumono la capacità d’influenzare i 
comportamenti, rendendoli prevedibili, socialmente appropriati e 
                                                 
4
 Donolo C. (1997), L’intelligenza delle istituzioni, Feltrinelli, Milano, p. 226. 
5
 Ibidem.  
 12
controllabili. Esse diventano strumenti per pensare, classificare, 
decidere, per convalidare idee, per ricordare e per dimenticare 
6
. 
“Istituzionalizzazione significa dunque innanzitutto costituzione del 
gruppo sociale, organizzato in modo formale, come soggetto in sé, 
percepito come tale dagli altri soggetti (individuali), interni ed esterni, 
che interagiscono con esso; e poi <<infusione di valore>>- 
riconosciuto dagli stessi soggetti altri- che si fonda probabilmente in 
origine sull’apprezzamento dei comportamenti e delle prestazioni, ma 
che si sposta poi gradatamente sulla mera esistenza di essa. Così le 
istituzioni, per il fatto stesso di esserci, contano, sono importanti. 
Soddisfano i bisogni di dipendenza, di affiliazione, di appartenenza. 
Servono come terreno di sviluppo di strategie personali e di gruppo. 
All’interno del contesto sociale rassicurano. Sono un punto di 
riferimento per i comportamenti individuali e collettivi” 
7
. 
                                                 
6
 Douglas M. (1986), How Institutions Think, Syracuse University Press, New York; tr. it. Come 
pensano le istituzioni, Il Mulino, Bologna, 1990. 
7
  Romei P. (2000), op. cit., pp. 139-140. 
 13
Questo percorso di stabilizzazione sociale dell’istituzione, nel corso 
del tempo, fa emergere la tendenza ad una sterile autoreferenzialità, che 
si manifesta nel considerare come indicatori di successo non i risultati 
concreti, bensì il formale rispetto delle regole e delle procedure. 
“L’organizzazione istituzionalizzata tende a non avere più una 
funzione strumentale; la sua esistenza diventa fine a sé stessa. La sola 
prova richiesta per continuare a credere in e ad essa è che rimanga 
sempre uguale a sé stessa; che ripeta, in modo rassicurante, gli atti, i 
riti, le cerimonie che da sempre la contraddistinguono, e che 
confermano il perdurare della sintonia con i bisogni, con i sentimenti, e 
con i miti sociali. Le istituzioni tendono dunque a sviluppare una propria 
liturgia. Le organizzazioni diventano istituzioni anche in quanto 
sviluppano una propria liturgia” 
8
. 
La liturgia rituale permette la spersonalizzazione delle strutture e 
dei comportamenti, togliendo valore alle persone in quanto tali ed 
enfatizzando, invece, solo i mezzi  e le regole formali che consentono 
                                                 
8
 Ibidem, pp. 141-142.
 
  
 14
all’istituzione  di esprimersi e di manifestarsi.  L’osservanza dei criteri di 
imparzialità e di impersonalità, poi, contribuisce a rafforzarne il valore 
mitico. Le istituzioni pubbliche, dunque, attraverso aspetti simbolici, 
ritualistici, e cerimoniali, costituiscono potenti mezzi d’integrazione 
sociale. Questa funzione, però, può andare in crisi di fronte a delle 
circostanze particolari:  
 ξ  un progressivo processo di frammentazione del sistema 
sociale, con l’insorgere di valori, bisogni ed istanze diverse 
ed incompatibili tra loro; 
 ξ  una maggiore richiesta di risultati concreti ed una rinnovata 
attenzione all’efficienza e all’efficacia delle prestazioni e 
dei servizi offerti. 
 In un contesto culturale differenziato e complesso, ciò che si pone 
come problema fondamentale delle istituzioni è l’innovazione. Il 
cambiamento, infatti, prevede dinamicità ed evoluzione, mentre le 
istituzioni rappresentano una realtà fortemente statica e burocratizzata, 
 15
caratterizzata da resistenze, chiusure difensive e incapacità di 
adattamento nei confronti di qualsiasi intervento innovativo 
9
. 
 
1.2 Il cambiamento istituzionale e le disfunzioni dei sistemi burocratici 
come ambiti di ricerca e di studio 
L’incapacità evidenziata, da parte delle istituzioni, di far fronte ai 
mutamenti del contesto sociale  e alle rinnovate istanze della collettività, 
ha suscitato l’interesse di vari Autori che si sono dedicati allo sviluppo 
di diversi approcci riguardo al problema. 
 Il cambiamento istituzionale e l’individuazione delle modalità per 
realizzarlo in modo efficace e diffuso sono stati gli aspetti centrali di 
studio. Il punto di avvio delle riflessioni sull’argomento è rappresentato 
dalle analisi del funzionamento dei sistemi burocratici, per evidenziarne 
criticità e disfunzioni e proporre soluzioni possibili. Particolare rilievo è 
stato dato alla comprensione del rapporto esistente tra  gruppi, 
organizzazioni e istituzioni, per far emergere i meccanismi di interazione 
                                                 
9
 Ibidem.  
 16
sociale che stanno alla base delle dinamiche relazionali interindividuali e 
collettive. Si è cominciato, inoltre, ad assumere una certa 
consapevolezza dell’importanza della soggettività dell’azione umana 
nelle organizzazioni e nelle istituzioni. 
Da queste premesse e spunti di analisi si sono sviluppate molteplici 
linee di pensiero ed elaborazioni di modelli che rispecchiano i diversi 
orientamenti teorici cui fanno riferimento gli autori che hanno analizzato 
il fenomeno istituzionale. 
Tra le diverse prospettive di ricerca promosse riguardo 
all’argomento spiccano, in particolare, tre contributi fondamentali per 
avviare un’indagine articolata e approfondita sulle istituzioni. Il 
riferimento è ai modelli di studio e di analisi prodotti da Georges 
Lapassade; Michel Crozier; Elliott Jaques.