6
dall evoluzione dei mercati in un comune territorio economico e di
dominare l evoluzione senza lacune ed incertezze applicative anche di
fronte a fenomeni di marcato ibridismo2.
L Agcom Ł perci definita un Autorit convergente con
funzioni di regolamentazione e vigilanza nei settori delle
telecomunicazioni, dell audiovisivo e dell editoria : l avvento della
tecnologia digitale ha attenuato, fino quasi ad annullarle, le differenze
fra i diversi mezzi, diventati veicolo di contenuti sempre piø
interattivi. Telefono, televisione e computer sono destinati a
convergere sulla medesima piattaforma tecnologica, ampliando in tal
modo la gamma dei servizi disponibili 3.
2
E. CHELI e G. D AMATO Autorit per le garanzie nelle comunicazioni in Enciclopedia
del diritto, aggiornamento IV, Milano, 2000, 107.
3
Introduzione all autorit su www.agcom.it
7
1.1 Evoluzione della disciplina delle garanzie nelle
comunicazioni
L istituzione dell Autorit per le garanzie nelle c omunicazioni
segna la conclusione di un lungo e travagliato iter legislativo iniziato
con la creazione del Garante per l editoria. Questo primo Garante
delle comunicazioni di massa nasce agli inizi degli anni Ottanta per
consentire la continuit dell azione di vigilanza d el Parlamento
sull attuazione della legge n. 416 del 5 agosto 1981, in vista
dell interesse alla preservazione e promozione della libert di stampa
(tale legge, infatti, si proponeva di assicurare la permanenza e la
rigenerazione del pluralismo nel settore della stampa attraverso regole
sulla trasparenza proprietaria e finanziaria delle imprese e con la
fissazione di limiti antitrust che garantissero la sopravvivenza delle
testate e combattessero i processi concentrativi).
Il Garante per l editoria, costituito nella forma dell organo
monocratico, era collocato in una posizione di indipendenza
funzionale e genetica dal Governo4, ma era privo di poteri di
regolazione, di intervento, di controllo e sanzionatori tipici delle
autorit amministrative indipendenti. Nell applicar e le disposizioni
sulle concentrazioni era titolare solo di un potere (condiviso con
qualsiasi persona giuridica o fisica) di iniziativa processuale che lo
legittimava a presentare al Giudice Ordinario domanda di
4
Il Garante era scelto, per la durata di cinque anni, d intesa tra i Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica, tra coloro che avessero ricoperto la carica di giudice
della Corte Costituzionale, ovvero che ricoprissero o avessero ricoperto la carica di Presidente di
sezione della Corte di Cassazione o del Consiglio di Stato o della Corte dei conti.
8
annullamento delle concentrazioni realizzate in deroga al divieto di
posizione dominante. Per converso, per , vi era un primo passo avanti
verso un modello di disciplina antitrust ad applicazione
amministrativa: il Garante aveva il potere di contestare alle imprese il
mancato rispetto delle disposizioni antitrust prima di adire l autorit
giudiziaria, fissando alle imprese stesse un termine per la rimozione
della situazione vietata; in tal modo si potevano realizzare forme
consensuali e preventive di giustizia.
Questo modello rigido e ad attuazione giurisdizion ale 5 viene
superato con l istituzione del Garante per la radiodiffusione e
l editoria ad opera della legge n. 223 del 6 agosto 1990, che segna
l evoluzione dall organo di garanzia del Parlamento al Garante dei
cittadini6. Al nuovo Garante vengono riconosciuti poteri normativi,
giustiziali, di vigilanza e di controllo, assistiti da poteri certificatori,
provvedimentali, sanzionatori, consultivi e di monito al fine di
garantire l attuazione dei valori costituzionali attinenti alla libert di
manifestazione del pensiero, sancita nell art. 21 della Costituzione,
che ricomprende sia il diritto ad informare che quello ad essere
informati e che Ł caratterizzata dal pluralismo delle fonti di
informazione7.
La legge si pone come obiettivi specifici la trasparenza
proprietaria e finanziaria delle imprese del settore radiotelevisivo (con
l istituzione del Registro nazionale delle imprese radiotelevisive), il
pluralismo esterno di questo settore e dell intero settore dei mezzi di
5
Cos definito da M. RAMAJOLI in Attivit amministrativa e disciplina antitrust, Milano
1998.
6
Cfr. F.P. CASAVOLA, Quale statuto per le autorit indipendenti? In AA.VV.,
Regolazione e garanzia del pluralismo, in Quaderni Riv. trim. dir. proc. civ., 1997
7
E. FRENI, Autorit per le garanzie nelle comunicazioni, op. cit.
9
comunicazione di massa (mediante limiti all incrocio di mezzi di
comunicazione ed alla concentrazione delle risorse) e il rispetto di
principi fondamentali, con rilevanza etico-sociale, a salvaguardia in
particolare delle fasce deboli di utenza. Mentre resta immutata la
disciplina dell editoria, nel campo radiotelevisivo viene adottata
un impostazione sostanzialmente repressiva, per la quale il Garante
finisce per essere un vigilante che punisce i trasgressori dei divieti
posti dalla legge. Infatti, mentre da un lato non gli sono attribuiti
strumenti per intervenire concretamente per l attuazione dei valori
attinenti al pluralismo interno, dall altro Ł fornito di un potere
sanzionatorio in materia sia di pubblicit sia di i ntrattenimento in
generale e di informazione.
Tra i poteri attribuiti al Garante, rilevanti sono quelli che
riguardano la definizione del conflitto insorto tra un emittente,
pubblica o privata, e chiunque si ritenga leso nei suoi interessi morali
o materiali da una trasmissione contraria a verit e richieda perci una
rettifica: l intervento dell organo di garanzia com prende anche la
potest di irrogare una sanzione amministrativa a c arico dell emittente
inadempiente (mostrando cos il collegamento di tale intervento con
un interesse generale della collettivit alla corre ttezza della
comunicazione).
Un ruolo propriamente di regolazione Ł poi svolto dal Garante
solo nei periodi delle campagne elettorali per lo specifico segmento
della comunicazione politica nelle forme della pubblicit , della
propaganda e dell informazione8, al fine di garantire a tutte le forze in
8
Secondo la l. 10 dicembre 1993, n.515 e la serie dei decreti-legge sulla cosiddetta par
condicio susseguitisi dal marzo 1995 al giugno 1996, tutti decaduti.
10
competizione una pari opportunit di accesso ai mez zi di
comunicazione.
La legge 223 del 1990 ebbe un attuazione inadeguata, soprattutto
per quel che riguardava l approvazione di un piano che avrebbe
dovuto assegnare le radiofrequenze destinate all attivit
radiotelevisiva (strumento di programmazione indispensabile per
avviare il procedimento concorsuale per l assentimento delle
concessioni di radiodiffusione), e ci comport anc he l intervento
della Corte Costituzionale9: nel dicembre 1994 il Giudice delle leggi
dichiar costituzionalmente illegittimo il comma 4 dell art. 15 l.
223/90, che consentiva la titolarit , da parte di u no stesso soggetto
privato, di tre reti televisive nazionali su nove assegnabili ai privati. In
conseguenza di questa sentenza venne istituita nello stesso anno una
Commissione speciale della Camera dei Deputati per il riordino del
settore radiotelevisivo.
Allo stesso tempo i mutamenti tecnologici avevano aperto
prospettive diverse e vi era ormai una coniugazione tra i problemi
dell informazione e quelli delle telecomunicazioni. Inoltre nel settore
delle telecomunicazioni la Commissione Europea, in coerenza con le
norme fondamentali del Trattato CE ed in un quadro di salvaguardia
dei valori di libert nell informazione e nella com unicazione, spinge
verso obiettivi di liberalizzazione di infrastrutture e servizi, nonchØ di
armonizzazione delle modalit di prestazione di que sti. Dall inizio
degli anni 90 vengono emanate una serie di direttive di
liberalizzazione attraverso le quali si affermano il principio di apertura
delle reti, il generale diritto di accesso alla rete a condizioni
9
Sentenza n. 420 del 5 dicembre 1994 in www.giurcost.org.
11
trasparenti, eque e non discriminatorie, l esigenza di condizioni
essenzialmente tecniche per il rilascio di licenze ed autorizzazioni e la
necessit di una specifica normativa per l intercon nessione. Si
evidenzia altres la necessit di una chiara separa zione tra le attivit di
gestione e fornitura e le funzioni di vigilanza e controllo, da affidare
ad enti indipendenti10.
In Italia solo con la legge del 14 novembre 1995, n. 481 (Norme
per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilit .
Istituzione delle autorit di regolazione dei servi zi di pubblica utilit )11
si prevede per il settore delle telecomunicazioni un apposita Autorit
di cui Ł predicata la piena autonomia ed indipendenza di giudizio e
valutazione. Tale Autorit non sar per immediatam ente costituita: il
disegno di legge 1021 del luglio 1996 Ł tradotto in legge il 31 luglio
1997 con la legge n.249, istitutiva dell Autorit p er le garanzie nelle
comunicazioni, autorit indipendente che sostituir il Garante per la
radiodiffusione e l editoria e assumer ex novo le funzioni di autorit
di regolazione del settore delle telecomunicazioni. Perci il
fondamento della creazione della nuova Autorit uni taria deve
rinvenirsi, da un lato, nella convergenza tra informatica,
telecomunicazioni e multimedialit , dall altro nell a liberalizzazione e
privatizzazione del settore delle telecomunicazioni12.
10
E. CHELI e G. D AMATO Autorit per le garanzie nelle comunicazioni, op. cit,, p. 99
ss.
11
Con la stessa legge fu prevista anche l Autorit per l energia elettrica e il gas, poi
nominata in data 7 ottobre 1996.
12
L. CARLASSESE, Gli organi di governo del sistema, in Il sistema dell informazione nel
quadro della liberalizzazione delle telecomunicazioni, Atti del convegno dell Universit degli
studi di Firenze, del 20-21 giugno 1997.
12
1.2 Struttura e organizzazione dell Agcom
L art. 1 della legge 249/1997, in conformit a quan to previsto
nell art. 2 della legge 481/1995 (che fissa i criteri generali comuni a
tutte le autorit di regolazione dei servizi di pub blica utilit ),
riconosce all Autorit per le garanzie nelle comuni cazioni piena
autonomia di giudizio e di valutazione . Ma questa iniziale
propensione della legge all omogeneit si interromp e nelle
disposizioni successive sui criteri di nomina dei componenti e
sull organizzazione, che introducono elementi di diversit tali da aver
indotto la scienza giuridica a definire l Agcom un modello
eccentrico rispetto a quello generale delle Autor it di regolazione
dei servizi di pubblica utilit 13.
Infatti, mentre l Autorit per l energia elettrica e il gas Ł
composta da tre membri nominati dal Governo su parere delle
competenti Commissioni Parlamentari, e ha una struttura monolitica e
indifferenziata, l Agcom Ł composta da nove membri (otto
Commissari piø il Presidente), obbedisce ad una logica mista di
derivazione governativa e parlamentare ed Ł articolata in quattro
organi: il Presidente, la Commissione per le infrastrutture e le reti, la
Commissione per i servizi e i prodotti e il Consiglio, composto da tutti
i membri delle due Commissioni piø il Presidente. A tale struttura si
aggiungono i Comitati Regionali per le Comunicazioni che hanno
natura di organi periferici.
13
Cfr. V. ROPPO Note minime sulla costituenda Autorit per le garan zie nelle
comunicazioni, in Pol. Dir., 1997, 325 ss.
13
Per quel che attiene alla nomina dei componenti dell Autorit , la
legge prevede due procedure distinte: una per il Presidente ed una per
i Commissari. Il Presidente Ł nominato con decreto del Presidente
della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio del Ministri
d intesa con il Ministro delle Comunicazioni, previa sottoposizione
della designazione al parere obbligatorio e vincolante delle competenti
Commissioni Parlamentari. Gli otto Commissari sono invece eletti,
rispettivamente, quattro dal Senato della Repubblica e quattro dalla
Camera dei Deputati; ogni senatore ed ogni deputato esprime il voto
indicando due nominativi, uno per la Commissione per le
infrastrutture e le reti, l altro per la Commissione per i servizi. Questo
meccanismo di voto, basato sul criterio della bipartisan membership,
garantisce il coinvolgimento della minoranza nella designazione dei
componenti dell Autorit e, al tempo stesso, attrib uisce a quest ultima
un ampia investitura legittimante14. Dall altro lato per il valore della
designazione effettuata da ciascun parlamentare Ł parzialmente
annullato dalla possibilit riconosciuta al Consigl io di procedere,
mediante regolamento, alla ridistribuzione delle funzioni
originariamente assegnate dalla legge a ciascuna Commissione.
Il carattere di rappresentanza politica nel momento genetico
dell affidamento dell incarico deve trovare necessa rio superamento
nel momento funzionale dell esercizio delle competenze, affinchØ sia
dato fondamento a quella piena autonomia di giudizio e di valutazione
che, per definizione della stessa legge, deve costituire connotazione
14
E. FRENI, Autorit per le garanzie nelle comunicazioni, op. cit., 4
14
essenziale dell operare dell istituzione 15; autonomia e indipendenza
che esprimono una relazione istituzionale riferita agli altri apparati
statuali come non dipendenza da questi e non interferenza di questi.
Al fine di garantire l indipendenza dell Autorit e tenerne
separata l azione dagli interessi sia pubblici che privati dei settori
oggetto del suo intervento, la legge n. 249 richiama le garanzie dettate
in via generale dalla legge n. 481: i componenti dell organo devono
essere dotati di requisiti personali di alta e riconosciuta professionalit
e competenza; la durata del loro incarico Ł stabilita in sette anni senza
possibilit di rinnovo ed Ł previsto un regime di incompatibilit con
qualsiasi attivit professionale e di consulenza, d i amministratore o
dipendente di soggetti pubblici o privati, di uffici pubblici di qualsiasi
natura, ivi compresi gli incarichi elettivi o di rappresentanza nei partiti
politici; deve inoltre sussistere l assenza di interessi, diretti o indiretti,
nelle imprese operanti nei settori di competenza e l assenza di
condizionamenti di prospettiva (perci per almeno q uattro anni dalla
cessazione dell incarico i componenti dell Autorit non possono
intrattenere, direttamente o indirettamente, rapporti di collaborazione,
di consulenza o di impiego con le imprese operanti nel settore delle
comunicazioni.16).
L Agcom, al pari delle autorit indipendenti, Ł sot tratta al
controllo del Governo e opera nell esclusiva osservanza delle
15
Secondo MANETTI, Poteri neutrali e Costituzione, Milano, 1994, 196, le Autorit
indipendenti rappresenterebbero un momento non di neutralizzazione ma di razionalizzazione
della politica.
16
L art. 2 comma 9 l. 481/1995 prevede per la violazione di tale divieto, salvo che il fatto
costituisca reato, una sanzione pecuniaria sia per il membro dell autorit che per l imprenditore
interessato (salvo, nei casi piø gravi o di reiterazione dell illecito, la revoca dell atto concessivo o
autorizzatorio).
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