INTRODUZIONE
A partire dagli anni Novanta del secolo scorso, l’Unione europea è alla ricerca di nuove forme di
governance che le permettano di affrontare le sfide della fase di integrazione “attiva”, dopo quella
“passiva” fondata sulla soppressione delle barriere intra-comunitarie e della Moneta Unica.
In questa fase è necessaria una maggiore convergenza delle politiche pubbliche degli Stati membri
per governare il processo di modernizzazione del modello socio-economico europeo e per
fronteggiare le spinte alla frammentazione e alla localizzazione portate dalla globalizzazione.
Attraverso quale riorganizzazione dei poteri è realistico guidare la convergenza in aree
politicamente sensibili e di competenza esclusivamente nazionale?
Nel Marzo 2000 il Consiglio europeo di Lisbona consacra il metodo aperto di coordinamento (Open
Method of Coordination) delle politiche pubbliche nazionali, la “terza via” tra la pura integrazione
legislativa e la semplice cooperazione. Processo di tipo essenzialmente cognitivo, l’OMC è una
procedura soft, non ha carattere coercitivo e si basa sulla volontà dei partecipanti di accordarsi,
attraverso la deliberazione collettiva, su delle norme procedurali, dei modi di regolazione e degli
obiettivi politici comuni, tutto ciò rispettando le diversità nazionali.
L’introduzione di questo nuovo metodo di coordinamento, ha aperto la strada a tutta una serie di
riflessioni e di analisi sulle nuove modalità e le caratteristiche di una “buona governance” (Libro
bianco sulla governance, Commissione europea 2001).
Il metodo aperto di coordinamento può essere analizzato come uno strumento semplicemente
tecnico e “depoliticizzato” per coordinare le politiche nazionali oppure come una forma di
deliberazione democratica, una forma di governance. E’ tenendo presente questa seconda accezione
che è analizzata la letteratura ed è contestualizzato l’OMC rispetto alla governance nell’Ue.
Il metodo aperto di coordinamento è la risposta al bisogno di una migliore governance nell’Unione
europea? E’ la nuova forma di governo per il futuro dell’Unione? E’ un’alternativa ai metodi
classici basati sul giuspositivismo e federalismo funzionale?
Ripercorrendo il processo della nascita dell’OMC, le sue caratteristiche, i suoi campi di
applicazione, le sue peculiarità rispetto ai metodi cosiddetti classici saranno esposte le principali
questioni che, attualmente, gli accademici e i policy makers stanno discutendo rispetto a questo
nuovo metodo, gli interrogativi che esso pone e le, numerose, questioni ancora aperte.
Se gli studi fin ora effettuati non permettono di pronunciarsi sull’efficacia e sull’efficienza
dell’OMC, si possono sicuramente individuare, seppur ancora al livello embrionale, dei processi di
convergenza al livello dei policy makers, delle forme più comprensive al livello decisionale, ed il
veicolare di nuovi modelli d’interazione bottom-up e top-dow nel sistema multilivello europeo.
Nel primo capitolo, sarà analizzato il contesto internazionale entro il quale si situa l’Unione
europea, in particolar modo le ragioni esterne che la spingono alla ricerca di una nuova governance.
Dalle sfide della globalizzazione si passerà poi ad analizzare le ragioni interne all’Unione che
determinano la necessità di una rinnovata convergenza degli Stati membri e le difficoltà incontrate
nel percorso di integrazione dopo la tappa dell’integrazione economico-monetaria.
Si analizzeranno le ragioni dell’impasse dei metodi d’integrazione tradizionali in particolar modo
rispetto ai nuovi obiettivi che l’Unione si propone di perseguire.
Dalle ragioni che spingono l’Unione europea a cercare dei metodi d’integrazione nuovi e che
permettano di conciliare unità e diversità, si presenteranno le proposte di riforma della governance
europea avanzate dalla Commissione Prodi nel luglio 2001,si sottolineerà l’apertura del documento
a delle logiche d’intervento innovative che tengono in maggior considerazione il mutato scenario
europeo e l’apertura a nuovi metodi, altri che quelli tradizionali. Al termine del capitolo ci si
domanderà come ed in che misura la questione della governance, e soprattutto l’introduzione di
nuovi metodi, è stata tenuta in considerazione ed ha influenzato i lavori della Convenzione europea
sul progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa ed il posto che i nuovi modi di
governance occupano nel testo Costituzionale definitivo.
Nel secondo capitolo, sarà presentato il metodo aperto di coordinamento.
Partendo dalla sua presentazione ufficiale a Lisbona, s’individueranno i caratteri costitutivi
dell’OMC (Open Method of Coordination), la sua logica d’azione, i meccanismi di funzionamento
ed i suoi campi d’applicazione.
Nell’intento di individuare la natura dell’OMC si eseguirà un’analisi del significato di
coordinamento aperto, e gli obiettivi generali che esso persegue.
Saranno ricercati i precedenti storici del coordinamento all’interno dell’Unione cosi da permettere
di individuare la posizione dell’OMC all’interno del processo d’integrazione europeo e le influenze
ricevute dai suoi predecessori.
Di seguito si procederà ad un’analisi comparata dell’OMC con il metodo comunitario cosi da
cogliere il carattere alternativo e le possibilità del metodo aperto di contribuire al miglioramento
della governance europea.
Per quanto riguarda il coordinamento “in azione” si analizzerà il caso della Strategia europea per
l’impiego, attraverso lo studio dei documenti ufficiali, dei rapporti della Commissione sui risultati
della Strategia e delle analisi empiriche disponibili, sarà tracciato un profilo del coordinamento in
azione, i risultati prodotti, le dinamiche messe in atto, gli attori coinvolti e gli ostacoli incontrati.
Sarà inoltre presentata una comparazione tra diverse politiche coordinate dal metodo aperto in
modo da cogliere sfumature e dinamiche differenziate tra le varie aree di policy. A chiusura del
capitolo si esporranno le principali critiche indirizzate a questo nuovo metodo di governance ed i
limiti che esso incontra.
Qual è il contributo che il metodo aperto di coordinamento apporta alla governance europea? Quali
nuove variabili entrano nel discorso sul policy making nazionale ed europeo? Nel terzo capitolo,
saranno proposte le varie letture che gli studiosi danno dei possibili scenari cui darà luogo l’azione
reiterata dell’OMC nella prospettiva di riforme al lungo termine in cui è inserito il suo operato.
In che senso e rispetto a quali dinamiche del sistema multilivello europeo il metodo aperto di
coordinamento possiede un potenziale per contribuire ad una migliore governance europea?
Saranno analizzati i potenziali punti di forza dell’OMC, sfruttati ancora in minima parte, e i primi
effetti della convergenza normativa e cognitiva attribuiti alla sua azione.
A chiusura del capitolo sarà proposta una sintetica panoramica dello stato dell’arte della strategia
globale di modernizzazione del modello socio-economico europeo, per aver modo di individuare i
progressi realizzati dall’Unione nel raggiungimento degli obiettivi fissati per il 2010, nella
realizzazione di quel modello sociale europeo per cui l’Unione va alla ricerca di nuovi metodi di
governance che le permettano di realizzarlo. Tutto ciò sollecitato dall’appuntamento del parziale
bilancio sullo stato di avanzamento della Strategia di Lisbona avvenuto in occasione del Consiglio
europeo di Bruxelles nella primavera di questo anno.
1
LA RICERCA DI UNA NUOVA GOVERNANCE
Consapevoli che l’Europa è un continente portatore di civiltà (…) a favore della pace, della
giustizia e della solidarietà nel mondo (…) Certi che “unita nella diversità”, l’Europa offre ai
popoli europei le migliori possibilità di proseguire, nel rispetto dei diritti di ciascuno e nella
consapevolezza delle loro responsabilità nei confronti delle
generazioni future e della Terra, la grande avventura che fa di essa uno spazio privilegiato della
speranza umana(…)
Preambolo al Trattato che istituisce una
Costituzione per l’Europa
1.1 UE,GLOBALIZZAZIONE E NEO-REGIONALISMO
Il fenomeno della globalizzazione, appare sotto molti aspetti ineluttabile ed ingovernabile. Esso
porta con sé uno scenario variegato fatto d’interdipendenze crescenti, di conflitti, gerarchizzazioni e
disparità socio-economiche.
La globalizzazione è un processo ambiguo di convergenza di tecnologie, di stili di vita e standard
sociali ed economici, ma anche di divergenze, disuguaglianze e localizzazioni.
La letteratura internazionale evidenzia chiaramente come la globalizzazione determini
contemporaneamente convergenza e frammentazione al livello del sistema globale (Gilpin 1993;
Rosenau 1995; Clark 1997; Rosenau 1997; Telo’2001).
Questa realtà ha delle ricadute sull’elaborazione delle norme internazionali di governance che, se
non efficaci, rischiano di provocare una globalizzazione conflittuale, una concorrenza economica e
sociale tra i sistemi nazionali e sub-nazionali e un’instabilità al livello globale (Telo’ 2001).
Per colmare il deficit di buona governance al livello globale, una possibile ed efficace risposta è il
neo-regionalismo, fenomeno contemporaneo di integrazione regionale sovranazionale, cosi’ definito
per precisare le caratteristiche dell’emergere dal basso di nuovi soggetti regionali nel quadro della
globalizzazione attuale (Telo’ 2001).
Il neo-regionalismo è un fenomeno eterogeneo, una realtà economica e politica del sistema
internazionale.
Il sistema d’integrazione economica regionale più evoluto, rilevante e completo è quello che
contraddistingue l’Unione europea.
Pur basata fondamentalmente sul principio della concorrenza, essa presenta evidenti caratteri di una
propria autonoma capacità di governo, che tiene conto delle caratteristiche fondamentali del
modello sociale europeo.
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