CAPITOLO 1
LA SOGGETTIVITÀ INTERNAZIONALE DELLA COMUNITÀ EUROPEA
9
1.1 LA COMUNITÀ EUROPEA COME ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE SUI
GENERIS
La natura giuridica della C.E. ha dato luogo a discussioni teoriche che sono state
rinvigorite negli anni da ogni innovazione legislativa o giurisprudenziale
4
.
Secondo le categorie classiche del diritto internazionale, gli Stati si sono formati come
enti “superiores non reconoscentes”, attraverso un processo storico d’accentramento di
tutti i poteri in un dato territorio e di parallela esclusione d’ogni intromissione esterna, e
sono in questo modo i soggetti primari dell’ordinamento internazionale
5
.
Le organizzazioni internazionali (d’ora innanzi indicate anche come O.O.I.I.) nascono
solo recentemente, per semplificare la cooperazione intergovernativa e darle un certo
grado di istituzionalizzazione. A tal fine, esse sono state dotate dagli Stati membri
(attraverso la loro adesione ai relativi trattati istitutivi) della titolarità di certe pretese nei
loro confronti, giungendo così ad acquistare una certa indipendenza giuridica e politica
nella propria azione. La maggiore autonomia non ne ha cambiato la natura di luogo di
incontro degli Stati: oltre a essere sprovviste di una propria base territoriale, gli stessi
atti vincolanti adottati dalle loro istituzioni sono per lo più considerati come accordi
internazionali adottati in forma semplificata
6
.
La costituzione della Comunità Europea è avvenuta, in modo non diverso da altre
O.O.I.I., sulla base di un accordo internazionale tra Stati nazionali, che non ha voluto
4
Si veda a titolo d’esempio: CONSTANTINESCO V., Competences et pouvoirs dans les Communautés
Européennes. Contribution à l’étude de la nature juridique des Communautés, Parigi, 1974. La Comunità
Europea costituisce il solo soggetto interessato direttamente dalla partecipazione alla Convenzione. Sono
pertanto escluse dall’oggetto di questo lavoro tanto la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio e
l’Euratom quanto l’Unione Europea. Proprio a riguardo dell’ipotetica soggettività internazionale sono
sorte le ultime discussioni teoriche in ambito comunitario. La dottrina favorevole a tale ipotesi si è
recentemente rafforzata, ad esempio: TIZZANO A., La personalità internazionale dell’Unione Europea,
DUE, 1998, n.2-3, p. 377-406. KLABBERS J. Presumptive Personality: The European Union in
International Law, in KOSKENNIEMI M. (a cura di ), International Law Aspects of the European Union,
L’Aia, 1998, p. 231-253. LAURIA F., L’Unione Europea, Torino, 1994, p.258. Contra, ad esempio:
BRECKINRIDGE R.E. Reassessing regimes: the international regime aspects of the European Union,
JCMS, v. 35, n.2, 1997. Le istituzioni stesse non sono così chiare con l’uso dei termini Comunità/Unione.
Nello stesso parere della Commissione Pesca del Parlamento Europea per la partecipazione comunitaria
nella Convenzione, il termine Unione è spesso usato per definire il soggetto politico da coinvolgere nella
Convenzione stessa (Raccomandazione del Parlamento Europeo, del 25.09.1997, sulla proposta di
decisione del Consiglio concernente la conclusione da parte della Comunità Europea della Convenzione
delle Nazioni Unite sul Diritto del Mare del 10/12/1982 e dell’accordo del 28/07/1994 sull’attuazione
della Parte XI della Convenzione. PE 221.629/def.).
5
GIULIANO M., SCOVAZZI T. & TREVES T., Diritto Internazionale, Milano, 1991, vol. 1, p. 4 ss. SCHMITT
C., Il Nomos della Terra, Milano, 1998.
6
GIULIANO M., SCOVAZZI T. & TREVES T., op. cit., supra nota 5, p.236 ss.
CAPITOLO 1
LA SOGGETTIVITÀ INTERNAZIONALE DELLA COMUNITÀ EUROPEA
10
portare a un’ipotetica unificazione di questi ultimi con la creazione di uno Stato
sovranazionale, ma all’istituzione di un mercato comune. Sulla base a questi presupposti
la C.E. può essere inclusa nella categoria delle organizzazioni internazionali
7
. O no?
La risposta data dalla dottrina è uniformemente affermativa, e uniformemente contiene
elementi di specificazione, come se un’affermazione semplice, hic et nunc, non fosse
sufficiente. La dottrina cerca di definire la specificità comunitaria, rispetto al modello
organizzativo generale, già nell’uso dei termini “Organizzazione Internazionale”, cui
aggiunge sempre un “ma”: di integrazione, sui generis o sovranazionale. Per spiegarne
le particolarità sono utilizzate formule diverse, da “esercizio in comune della sovranità”
a “sovranità divisibile”, per riferirsi allo stesso concetto: il trasferimento, operato dagli
Stati membri verso le istituzioni comunitarie, di una parte di quella sovranità statale che
per la dottrina è la fonte del carattere primario degli Stati nell’ordinamento
internazionale
8
. Le implicazioni di questo fenomeno sono profonde: le competenze
assegnate alla Comunità riguardano quelle che, in ogni Stato, sono le funzioni proprie
del governo, poteri esercitabili direttamente su una data popolazione in un determinato
territorio
9
.
La stessa mancanza di un territorio proprio, uno dei fattori utilizzati per definire il
carattere statale di un’entità, non è risolutiva
10
. Se pure la Comunità Europea acquista
una base territoriale solo attraverso l’applicazione del suo trattato istitutivo agli Stati
membri, essa ha concluso accordi in nome proprio, garantendo ai “suoi cittadini” dei
diritti soggettivi direttamente azionabili nelle rispettive corti nazionali
11
.
7
È questo l’inquadramento quasi unanime della dottrina, anche se rimangono aperte questioni politico-
giuridiche (ad es. circa la natura delle competenze comunitarie, su cui il paragrafo 3). Sul tema:
BOGNETTI G., Federalismo, in Digesto, Torino, 1992, par. 6.
8
OBRADOVIC P., Community Law and the doctrine of divisible sovereignity, LIEI, 1993/1, p.6 ss. Vd.
anche infra, nota 21.
9
Una delle caratteristiche principale dell’ordinamento comunitario è infatti la supremazia del diritto
promanante dalle istituzioni comunitarie su quello creato dalle istituzioni statali.
10
DETTER I., The International Legal Order, Dartmouth, 1994, p.88.
11
La Corte di Giustizia della Comunità Europea ha considerato quello comunitario come : “..un
ordinamento … che riconosce come soggetti non soltanto gli Stati membri ma anche i loro cittadini..”
Parere 1/91, Progetto di accordo tra la Comunità ed i paesi dell’Associazione europea di libero scambio
relativo alla creazione dello Spazio economico europeo, [1992] Racc. I-6079 par.21. Sull’estensione
geografica delle competenze comunitarie e sull’effetto diretto degli accordi, si veda infra, 2.1.3 e 2.2.1.1
rispettivamente.
CAPITOLO 1
LA SOGGETTIVITÀ INTERNAZIONALE DELLA COMUNITÀ EUROPEA
11
Gli effetti della peculiare distribuzione di competenze all’interno dell’ordinamento
comunitario sono amplificati dal carattere “chiuso” di quest’ultimo. L’istituzione di un
organo “costituzionale” come la Corte di Giustizia, con il compito di vegliare sulla
compatibilità della normativa, promanante non solo dalle istituzioni comunitarie ma
anche dagli Stati membri, con il Trattato C.E., ha conferito a quest’ultimo un elevato
grado di rigidità
12
.
1.2 LA SOGGETTIVITÀ INTERNAZIONALE DELLE O.O.I.I.
La presenza delle organizzazioni internazionali quali soggetti diversi e, almeno in parte,
indipendenti dagli Stati nelle relazioni internazionali, necessitava di un riconoscimento
da parte dell’ordinamento giuridico in cui la loro azione si sviluppava o si voleva
sviluppare. Questo avviene per la prima volta con il riconoscimento della personalità
internazionale delle Nazioni Unite, operato dalla Corte Internazionale di Giustizia nel
famoso parere sul Reparation case del 1949
13
. In questo si discuteva di
un’organizzazione internazionale la cui Carta istitutiva conteneva obiettivi politici
importanti
14
, ma quanto alla possibilità di operare autonomamente nel piano
internazionale era prevista solo una titolarità di certe pretese nei confronti degli Stati
membri. In particolare la sua personalità giuridica era riconosciuta limitatamente al suo
operato all’interno degli ordinamenti giuridici dei paesi membri
15
.
La Corte, attraverso un ragionamento presuntivo, pone come regola il principio
dell’effettività, già operante nei confronti del riconoscimento degli Stati:
12
Sulle caratteristiche e i limiti dell’organo si veda il paragrafo 3 di questo stesso capitolo. “Corte di
giustizia” verrà utilizzato per indicare la Corte di Giustizia della Comunità Europea, per tutti i contesti
strettamente comunitari.
13
“If the Organization is recognized as having that personality, it is an entity capable of availing itself of
obligations incumbent upon its members.” La questione della personalità veniva presentata in questi
termini nel caso Reparation for injuries suffered in the service of the United Nations, Advisory opinion of
11 april 1949, ICJ Reports 1949, p. 174. È stata riaffermata nel caso Interpretation of the agreement of 25
march 1951 between the WHO and Egypt, Advisory opinion, ICJ Reports 1980, p.173.
14
“.. la prevenzione della guerra, la tutela dei diritti fondamentali dell’uomo, la promozione del progresso
sociale..” Statuto delle Nazioni Unite , 26/06/1945, Preambolo. “The Organization is a political body,
charged with political tasks of a important Character..” Reparation Case, supra nota 13.
15
“ l’organizzazione gode,nel territorio di ciascuno dei suoi Membri, della capacità necessaria per
l’esercizio delle sue funzioni e per il conseguimento dei suoi fini”Ibid., art. 104. Vedi infra nota 27 sulla
nozione di personalità giuridica interna.
CAPITOLO 1
LA SOGGETTIVITÀ INTERNAZIONALE DELLA COMUNITÀ EUROPEA
12
un’organizzazione che sia dotata di fini e principi “..per il cui raggiungimento è
indispensabile l’attribuzione della personalità internazionale”, e contraddistinta da una
struttura separata da quella degli Stati membri, è titolare di personalità giuridica
internazionale, quando la sua soggettività si sia mostrata nella pratica
16
. Di conseguenza
l’assunzione di soggettività internazionale risulta non il semplice risultato di una
volontà in questo senso da parte degli Stati fondatori
17
, la cui eventuale statuizione in
senso positivo avrebbe valore solo inter partes
18
nel rapporto con gli Stati membri, ma
qualcosa che può essere raggiunto solo nella pratica. Questo dovrà avvenire attraverso
una certa stabilità nell’esercizio delle prerogative proprie dei soggetti di diritto
internazionali, da cui si possa dedurre l’affermazione continua di un interesse unitario
dell’organizzazione stessa, al di là di quello degli Stati membri. In questo modo è
riconfermata la coincidenza tra sfera dei membri della società internazionale e sfera dei
soggetti del suo diritto
19
, con l’ulteriore conseguenza che una volta affermatasi una
soggettività internazionale, essa acquisisce valore erga omnes
20
, prescindendo da un
qualunque riconoscimento da parte di Stati terzi.
16
E cioè abbia dato segno di una almeno parziale autonomia. “Practice…has confirmed this character of
the Organization, which occupies a position in certain respects in detachment from its Members, and
which is under a duty to remind them, if need be, of certain obligations”. Reparation, supra nota 13.
17
Se poi non sorretto dalla pratica. Sono poche le Organizzazioni Internazionali i cui trattati stabiliscano
qualcosa a riguardo: fra esse la CNUDM riguardo all’Autorità Internazionale dei Fondi Marini “
L'Autorità possiede la personalità giuridica internazionale e ha la capacità giuridica che le è necessaria per
esercitare le proprie funzioni e raggiungere i propri scopi” art. 176.
18
DRAETTA U. Elementi di diritto comunitario, Parte speciale, Torino, 1995, p. 160-164. Sempre
TIZZANO, supra nota 5, dà lo stesso valore, ironicamente, alla mancata disposizione nel Trattato di
Amsterdam sulla personalità dell’Unione Europea.
19
GIULIANO M., SCOVAZZI T. & TREVES T., op. cit., supra nota 6, vol. 1, pag. 533-549.
20
“..un’entità dotata di personalità internazionale obbiettiva..” Reparation, supra nota 13. L’opinione
della CIG fa riferimento all’alto numero di membri che sono membri delle Nazioni Unite per stabilire
l’obbiettività della loro personalità. Non sembra però che il criterio del numero e rappresentatività degli
Stati membri abbia un’applicabilità assoluta al fine di giungere a tale conclusione: il criterio
dell’effettività di per sé appare sufficientemente valido.
In rapporto agli Stati membri, può essere stabilita una personalità giuridica, impropriamente chiamata
interna, che normalmente è connessa solamente a immunità specifiche degli agenti dell’Organizzazione
nel territorio degli Stati membri, o a un c.d. accordo di sede. Nel caso delle NU si vedano gli artt. 104
(“L’Organizzazione gode, nel territorio di ciascuno dei suoi Membri, della capacità necessaria per
l’esercizio delle sue funzioni e per il conseguimento dei suoi fini.”) e 105 della Carta delle Naziooni
Unite (“1. L’Organizzazione gode,nel territorio di ciascuno dei suoi Membri, dei privilegi e delle
immunità necessari…2. I reppresentanti dei Membri delle Nazioni Unite ed i funzionari
dell’Organizzazione godranno parimenti dei privilegi e delle immunità necessari per l’esercizio
indipendente delle loro funzioni inerenti all’Organizzazione…”). Riguardo alla Comunità Europea vd.
Infra nota 30. REMIRO BROTONS A., Derecho Internacional, Madrid, 1997, p.146-149.
CAPITOLO 1
LA SOGGETTIVITÀ INTERNAZIONALE DELLA COMUNITÀ EUROPEA
13
La dottrina prevalente non riconosce la possibilità di trasportare in campo internazionale
fattispecie e terminologia tipiche dei diritti interni. La distinzione tra i termini
“personalità” e “capacità” appare, in quest’ambito, piuttosto ambigua quando sia
utilizzata per determinare l’insieme delle competenze possedute da una certa entità.
Affermare che anche soggetti diversi dagli Stati possiedano personalità giuridica
internazionale non equivale a sostenere che questa sia dello stesso grado di quella degli
Stati, né che essa comporti gli stessi poteri per ogni entità.
Gli Stati sono soggetti primari (o pieni) grazie alla propria sovranità. Le organizzazioni
internazionali godono di una soggettività che è solo secondaria, o derivata, poiché
l’esercizio di ogni potere rimane legato al suo conferimento, legato alla volontà di
soggetti primari quali sono gli Stati fondatori, come espresso, normalmente con la
forma di un trattato internazionale, nello strumento istitutivo dell’organizzazione. Sulla
base del carattere funzionale della loro soggettività, le organizzazioni internazionali
possiedono competenze d’attribuzione
21
(contrariamente alla pienezza delle competenze
degli Stati sovrani), conferite per il raggiungimento di un certo numero di obiettivi
espressi nell’atto istitutivo. In questo modo gli Stati fondatori possono aver previsto
espressamente un elenco di poteri conferiti all’organizzazione, vincolandone l’utilizzo
alla lettera del Trattato. Non solo, come è andata affermandosi nella giurisprudenza e
nella dottrina, l’interpretazione dell’atto istitutivo di un’organizzazione e della sua
pratica può anche portare al riconoscimento di alcune competenze implicite:
all’organizzazione sono riconosciuti quei poteri che, anche se non previsti direttamente
nel trattato, le sono necessari per lo svolgimento della propria funzione, ricavabile dal
contesto trattato stesso
22
.
21
Quando si parla di competenza di un’Organizzazione Internazionale si intende qualcosa di diverso da
competenza statale: la natura della capacità delle O.O.I.I., da intendersi come risultato delle competenze,
stà nella sua funzionalità e quindi sarà strettamente vincolata a quello spazio di azione autonomo
accordato alle O.O.I.I. dagli Stati membri. Spazio che gli Stati , membri o terzi, spesso cercano di limitare
per motivi politici. Il termine competenza applicato agli Stati indica la copertura del potere giurisdizionale
rispetto a materie, spazi o soggetti (MACLEOD I., HENDRY I. & HYETT S., The External Relations of the
European Communities, Oxford, 1996, p. 38).
Proprio questa differenza è contestata, riguardo al caso della C.E., da autori come PESCATORE e
OBRADOVIC (supra note 8) che affermano l’unicità della natura delle competenze comunitarie e statali, e
quindi mostrano come sia proprio in questo che risiederebbe il carattere distintivo comunitario. A tale
definizione di competenza pare riferirsi anche l’articolo 1 dell’Allegato IX, su cui al capitolo 3.3.1.
22
Caso Reparation, supra nota 13, par.VII. La teoria dei poteri impliciti viene affermata con un primo
parere nel 1926 (Parere CPGI n. 13, I.L.O., 23/07/1926, series B, No. 13, p.18), la sua trasposizione nel
caso Riparazione, e l’uso più largo che se ne fa suscita numerose critiche, in quanto con il primo parere si
garantivano poteri “impliciti” per favorire l’esercizio di altri poteri espressi, nel parere del 1949 di
CAPITOLO 1
LA SOGGETTIVITÀ INTERNAZIONALE DELLA COMUNITÀ EUROPEA
14
1.3 LA SOGGETTIVITÀ INTERNAZIONALE DELLA COMUNITÀ EUROPEA
Gli Stati fondatori della Comunità hanno costituito, con il Trattato di Roma,
un’Organizzazione Internazionale che va oltre la semplice cooperazione
intergovernamentale, per favorire un processo d’integrazione tra gli Stati membri. In
questo modo si è costituito un ordinamento giuridico in gran parte autonomo
23
, le cui
caratteristiche sono la presenza di organi capaci di manifestare una volontà diversa da
quella costituita dalla somma degli Stati membri
24
, oltre alla stessa posizione di
supremazia del diritto comunitario su quello statale. I problemi che hanno interessato la
Comunità, al riguardo della sua soggettività internazionale, sono stati posti non tanto
sulla sua ipotetica esistenza, quanto già sulla definizione delle sue caratteristiche.
Se pure la possibilità di un’azione comunitaria in campo internazionale era già prevista
in molti articoli del Trattato istitutivo ed era stata sviluppata nella pratica, rimaneva
necessario comprendere l’ampiezza del riconoscimento effettuato nei confronti della
Comunità da parte degli Stati membri. Diversamente dai Trattati di CECA ed
Euratom
25
, che prevedono entrambi un riconoscimento esplicito delle rispettive capacità
internazionali, per tutta l’estensione necessaria per lo svolgimento dei compiti affidati, il
espresso ci sono solo gli obbiettivi; al riguardo l’opinione dissenziente del Giudice HACKWORTH nel
parere Reparation.
23
Vedasi il paragrafo 1.”in gran parte”: in quanto sussistono quegli elementi che sono gli stessi che le
impediscono di formare un ordinamento federale; si veda Bognetti, supra nota 3.
24
Ad esempio la Commissione: Artt. 211-219 TCE, in particolare l’art.213.2: “I membri della
Commissione esercitano le loro funzioni in piena indipendenza nell’interesse generale della Comunità” e
l’art.219 “Le deliberazioni della Commissione sono prese a maggioranza del numero dei suoi membri.”
Solo un accenno a sottolineare la sua importanza nel procedimento legislativo ( 250-252) e nella
negoziazione degli accordi internazionali ( art.300, e relativamente alla sua posizione nell’Unione
Europea, art. 3 TUE). Su quest’ultimo punto vd. Infra capitolo3.
Quando si fa riferimento alla volontà degli Stati membri ci si riferisce unicamente alla volontà dei governi
degli Stati membri, così ché tra gli organi capaci di rappresentare l’interesse comune della Comunità
certamente bisogna includere anche il Parlamento Europeo ( artt. 189-201 TCE), soprattutto a partire del
1979, anno della prima elezione a suffragio universale, “..composto di rappresentanti dei popoli degli
Stati riuniti nella Comunità..”art.189. Sul punto, e sulla limitata effettività dei suoi poteri: POCAR F.,
Diritto dell’unione e delle comunità europee, Milano, 1997, p.123-129. Sul PE, riguardo alla sua
partecipazione nel procedimento di conclusione di accordi internazionali, infra capitolo 3.
25
L’art. 6 CECA: “La Comunità ha personalità giuridica. Nelle relazioni internazionali la Comunità ha la
capacità giuridica necessaria per esercitare le sue funzioni e conseguire i suoi scopi”;
L’art. 101 Trattato Euratom: “Nell'ambito della sua competenza, la Comunità può impegnarsi mediante la
conclusione di accordi o convenzioni con uno Stato terzo, una organizzazione internazionale o un
cittadino di uno Stato terzo”.
CAPITOLO 1
LA SOGGETTIVITÀ INTERNAZIONALE DELLA COMUNITÀ EUROPEA
15
Trattato della C.E. contiene un articolo 281 che ambiguamente statuisce: “La comunità
ha personalità giuridica”. In sé non è molto specifico: non caratterizza la personalità
come internazionale, ed è seguito dagli articoli 282 e 283 che prendono in esame la
capacità comunitaria all’interno dei paesi membri
26
. La Corte di Giustizia delle
Comunità Europee si trova a determinarne il significato all’interno dell’ordinamento
comunitario nella famosa sentenza AETS, in cui dichiara:
“..che, nelle relazioni esterne, la Comunità può stabilire dei rapporti contrattuali con
gli Stati terzi per l’intera gamma degli scopi enunciati …”.
27
La Corte ricostruisce così la volontà degli Stati membri da tutto il contesto del Trattato:
in questo sono presenti disposizioni che prevedono, in alcune materie, la possibilità di
concludere accordi internazionali nonché la relativa procedura
28
, e inoltre obiettivi
istituzionali, per il raggiungimento dei quali appare necessaria la possibilità di agire sul
piano internazionale. Questa volontà, unita alla considerazione del carattere proprio
della struttura della Comunità e quindi dell’esercizio autonomo delle prerogative
comunitarie, è ciò che consente alla Corte di riconoscerle una personalità internazionale
molto amplia (con un valore puramente interno all’ordinamento comunitario)
29
.
Alcuni articoli del TCE conferiscono alla Comunità direttamente capacità specifiche in alcune materie per
la conclusione di accordi con paesi terzi, o prevedono la collaborazione con altre Organizzazioni
Internazionali, come segnalato nel paragrafo 3.
26
Personalità giuridica interna: Artt. 282 (“In ciascuno degli Stati membri, la Comunità ha la più ampia
capacità giuridica riconosciuta alle persone giuridiche dalle legislazioni nazionali;..”) e 283 TCE, nonché
l’allegato Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità Europee. Vd. anche supra nota 27.
Quand’anche il riferimento esistesse, in base alla teoria delle O.O.I.I. riportata al paragrafo precedente,
non avrebbe di per sé alcun effetto diretto: ZANGHI C., Istituzioni di diritto dell’Unione Europea, Torino,
1994, p.289. DRAETTA U., op. cit., nota 25, p.164-167.
27
Causa 22/70, Accordo europeo trasporti su strada, [1970] Racc. 263, par.13.
28
Ad esempio: Art. 133,3 TCE, relativo alla politica commerciale (..”qualora si debbano negoziare
accordi..”) o 310 (“..può concludere con uno o più Stati o organizzazioni internazionali accordi che
istituiscono un'associazione caratterizzata da diritti ed obblighi reciproci, da azioni in comune e da
procedure particolari...”); vedi infra capitolo 2, relativamente ai poteri espressi.
29
La pratica dell’Organizzazione, secondo il principio dell’effettività, può provare l’effettivo possesso
della personalità: in campo internazionale si osserva un’affermazione rapida della Comunità come
controparte, specie nel campo commerciale, pur essendo stata fondata solo da 6 Stati; riguardo al
principio di effettività vd. supra nota 20.
La personalità internazionale comunitaria ha incontrato ostacoli solo nel rapporto con i Paesi dell’allora
blocco socialista, da cui è stata riconosciuta appena nel 1988 (Dichiarazione congiunta sullo stabilimento
di relazioni ufficiali CEE - COMECON ( GUCE 24/06/1988 L 157), fatto che può essere relazionato più
al valore politico del riconoscimento in diritto internazionale che a dubbi sulla presenza dei requisiti della
personalità della C.E.. In dottrina: RAJSKI T., Marché Commun - Comécon. Aspects du droit economique,
Varsavia, 1981 (in part: PIONTEK F. Le relations economique internationales entre la CEE et le CAEM,
p.119-142); SYTCHEV V., CMEA and its relations with Western Europe, European Yearbook, 1988.
SCHERMERS H.G. & BLOKKER M.N., International Institutional Law, L’Aia, 1995, p. 1116-7.
CAPITOLO 1
LA SOGGETTIVITÀ INTERNAZIONALE DELLA COMUNITÀ EUROPEA
16
Pare giustificato aprire una breve parentesi sul sistema giurisdizionale comunitario La
Corte di Giustizia è uno dei cardini della struttura comunitaria
30
: essa è definita dal
Trattato come l’organo incaricato di assicurare “il rispetto del diritto nell’interpretazione
e nell’applicazione
31
” del Trattato C.E.. Questo controllo, che si esplica secondo le
normali norme che regolano le funzioni giurisdizionali della Corte, ha come fine di
assicurare la compatibilità dell’intero diritto applicato all’interno degli Stati membri
rispetto ai principi dell’ordinamento comunitario. All’interno di questo diritto sono
incluse tutte le norme nazionali e comunitarie che abbiano qualche valenza
internazionale, e possano essere messe in relazione con il diritto comunitario
32
. Non
solo, nel corso della conclusione, da parte della Comunità, di un accordo internazionale
la Corte può essere anche chiamata, previamente, a dare “un parere … circa la
compatibilità dell’accordo previsto con le disposizioni
33
” del Trattato C.E.. La ricerca
delle regole alla base dell’azione internazionale della Comunità dovrà in gran parte
basarsi sull’analisi della pratica della Corte di Giustizia, che, nell’esercizio del proprio
ruolo a cavallo tra interno ed esterno della Comunità, ha spesso dovuto compiere la
necessaria sintesi tra diritto degli Stati membri e comunitario, o tra questo e quello
internazionale, formando di volta in volta le norme regolatrici della capacità
comunitaria e le limitazioni corrispondenti di quella degli Stati membri
34
. Frutto di
30
Artt. 220-245 TCE.
31
Art. 220 TCE.
32
DIEZ-HOCHLEITNER J., La posicion del Derecho Internacional en el Ordenamiento comunitario,
Madrid, 1998, in part. p. 114-130.
33
Articolo 300.6 TCE.
34
ROLDAN BARBERO J., La jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de relaciones exteriores, in
El Derecho comunitario europeo y su aplicacion judicial, Madrid ,1993; ZAMPINI F., Les limites de la
competence externe de la Communauté europeenne selon la CIJE et les limites de l’intervencion
judiciaire, in: BOURGEOIS J., DEWOST J-L & GAIFFE M.-A.,La Communauté euroéenne et les accords
mixtes, Bruges, 1997, p.27-48.
Solo un’accenno, prima di iniziare la ricerca delle norme della materia nel prossimo capitolo: è
importante sottolineare come nella definizione delle competenze, essendo direttamente coinvolta la
sovranità degli Stati , la politica è fortemente presente. Spesso le soluzioni incontrate rappresentano
semplicemente l’equilibrio raggiunto al momento ( ad esempio i casi di false mixity, su cui infra cap
2.2.2.1), in uno scontro in cui tutti, Stati membri, Comunità nell’insieme, ogni Istituzione di quest’ultima
con una certo autonomo obbiettivo, rappresentano interessi molto diversi (Strategies relating to
competence, in: MCGOLDRICK D., International Relations Law of the European Union, Londra, 1997,
p.88-106).
La stessa Corte di Giustizia che è chiamata a svolgere la funzione di giudice delle controversie che
possono sorgere, fa parte dello stesso sistema che essa deve regolare ( anche quando regola controversie
tra Stati, ponendo così molti dubbi sulla sua stessa natura: Tribunale Internazionale? Questa la domanda
di DRAETTA U., op. cit., nota 25, p. 165-166); interpretando in particolar modo le questioni relative a
CAPITOLO 1
LA SOGGETTIVITÀ INTERNAZIONALE DELLA COMUNITÀ EUROPEA
17
quest’opera un continuo approfondimento della definizione delle fonti competenziali,
tanto espresse quanto implicite, e della loro natura. Il trasferimento di sovranità statali,
al quale ho già accennato, come a uno dei nodi della particolarità dell’ordinamento
comunitario, costituirà una delle costanti di questo lavoro poiché, quanto alle sue
concrete conseguenze, rimane ancora molto da definire: competenze esclusive,
condivise, parallele, si combinano nello studio della pratica convenzionale comunitaria,
fino all’istituzionalizzazione della “confusione” negli accordi misti.
natura, personalità e capacità della Comunità si comporta a volte, attraverso una funzione quasi-
normativa, come un organo politico (nella composizione delle controversie sulle competenze svolge
spesso una funzione di arbitrato tra le istituzioni comunitarie); al riguardo: SCHEPEL H. & WESSELING R.,
La Comunità Giuridica: giudici , avvocati, funzionari e clerks nella scrittura dell’Europa, SocDir, 1996,
n.1, p.109-143.
CAPITOLO 2
LA COMPETENZA ESTERNA DELLA COMUNITÀ
EUROPEA: DETERMINAZIONE INTERNA E RAPPORTO
CON IL DIRITTO INTERNAZIONALE
Introduzione
Una volta che si sia definita la titolarità della soggettività internazionale in seno alla
Comunità Europea, si tratterà di stabilirne le caratteristiche di modo da poter
determinare anche le modalità e gli effetti del suo esercizio. Prenderemo in esame
principalmente l’aspetto pattizio delle sue relazioni internazionali, in quanto più
aderente allo scopo di questo lavoro, non tralasciando, per talune conseguenze del suo
vincolo alla Convenzione, anche la tematica della sua partecipazione in altre O.O.I.I..
La generalità della dottrina accetta da tempo che anche le Organizzazioni Internazionali,
nella loro qualità di effettivi soggetti dell’ordinamento internazionale, possiedano una
generica capacità di entrare in accordi, definita treaty-making power, con Stati o con
altre O.O.I.I.
35
. Accordi di questo genere si riferiscono generalmente a problematiche
legate al funzionamento delle strutture dell’Organizzazione, come ad esempio accordi di
sede, convenzioni sui privilegi e le immunità o accordi di coordinazione e cooperazione
con altre Organizzazioni, ma recentemente le O.O.I.I. hanno partecipato anche ad
accordi bilaterali, o convenzioni multilaterali, concernenti anche questioni globali
36
.
Date le differenze presenti tra la soggettività piena di uno Stato e quella funzionale di
35
Nel 1953 FITZMAURICE affermava: “ the necessary attribute of international personality, is the power
to enter, directly, or mediately, into relationship (by treaty or otherwise) with other international
persons.” In: The Law and Procedure of the International Court of Justice, 30 BYIL 2 (1953). HENKIN
L., CRAWFORD PUGH R., SCHACHTER O. & SMIT H., International Law: cases and materials, St. Paul,
Minn. (U.S.A.), 1993, p.357. SCHERMERS H.G. & BLOKKER N.M., International Institutional Law -–
Unity within diversity, L’Aia, 1995, p.1096-1103.
36
Ad esempio la Convenzione per la Protezione della Fascia dell’Ozono, aperta alla partecipazione
comunitaria (GUCE 1988 L 297/8), o la stessa Convenzione di Montego Bay: DIEZ DE VELASCO
VALLEJO M., Las Organizaciones Internacionales, Madrid, 1997, p.59-71.
CAPITOLO 2
LA COMPETENZA ESTERNA DELLA C.E. TRA DETERMINAZIONE INTERNA E DIRITTO INTERNAZIONALE
19
una O.I. , cercheremo di riscontrare le regole che possano definire il possesso della
capacità ad impegnarsi internazionalmente in un caso concreto.
Il diritto dei trattati di cui si era occupata la Convenzione di Vienna del 1969 aveva un
oggetto limitato ai trattati conclusi tra Stati
37
. La necessità di prevedere regole simili per
i casi in cui fossero coinvolte anche Organizzazioni Internazionali spinse l’Assemblea
Generale delle Nazioni Unite a incaricare, attraverso la risoluzione 2501 (XXIV) del
1969, la Commissione di Diritto Internazionale della definizione della questione. Dieci
anni di lavoro portarono ad un progetto che, discusso alla Conferenza di Vienna del
1986, divenne il testo della Convenzione di Vienna sul Diritto dei trattati tra Stati e
Organizzazioni internazionali o tra Organizzazioni internazionali
38
(Vienna II). Proprio
relativamente ai caratteri della capacità internazionale del soggetto coinvolto dovevano
essere introdotte le maggiori diversificazioni. Così, mentre ad ogni Stato è riconosciuta
una capacità generale di celebrare trattati, come conseguenza della sua soggettività
primaria
39
, le Organizzazioni Internazionali saranno caratterizzate da quelle limitazioni
legate al carattere funzionale della loro soggettività e, in ultima analisi, potranno operare
solo per l’ambito della competenza loro attribuita. Per questo il Preambolo della
Convenzione considera che:
“Noting that international organizations possess the capacity to conclude treaties
which is necessary for the exercise of their functions and the fulfilment of their
purpose ”
40
.
37
Convenzione di Vienna sul Diritto dei Trattati tra Stati, entrata in vigore il 27 gennaio 1980 (UNTS v.
1155, p. 331). Il testo in italiano è contenuto nell’atto di ratifica: L. 12 febbraio 1974, n.112 ( G.U. 30-4-
1974, n.111).
38
Riprodotto dal Documento dell’Assemblea Generale delle N.U. A/CONF.129/15 del 20 Marzo 1986;
inoltre in (1987) Misc. 11, Cm244; (1986) 25 ILM 543. Mancando una traduzione ufficiale in italiano, il
testo originale inglese degli articoli citati sarà sempre riportato nelle note. La Convenzione non è ancora
entrata in vigore, avvenendo questo il 30° giorno dalla ratifica del 35° Stato (non valgono le ratifiche
delle organizzazioni internazionali!). Sul tema di questa Convenzione si veda: GAJA G., A “New” Vienna
Convention on Treaties between States and International Organizations or between International
Organizations: A Critical Commentary, BYIL, 1987, pp.253-269. Attualmente (15/12/1999) è stata
ratificata da 26 Stati: degli Stati comunitari Austria, Belgio, Danimarca, Germania, Grecia, Paesi Bassi
(solo relativamente alle Antille e Aruba), Italia, Svezia, Spagna, Regno Unito. Un’aggiornamento è
disponibile on-line all’indirizzo:
http://www.un.org/Depts/Treaty/final/ts2/newfiles/part_boo/xxiiiboo/xxiii_3.html ).
39
Vienna I – Articolo 6: “Ogni Stato ha la capacità di concludere trattati”.
40
Preambolo 11° considerando.
CAPITOLO 2
LA COMPETENZA ESTERNA DELLA C.E. TRA DETERMINAZIONE INTERNA E DIRITTO INTERNAZIONALE
20
Pertanto, la volontà degli Stati membri, formalizzata nel Trattato Istitutivo, appare come
l’elemento chiave per la determinazione degli scopi attribuiti all’Organizzazione e
l’articolo 65 stabilisce che:
“The capacity of an international organization to conclude treaties is governed by the
rules of that organization”
41
.
Tra queste regole sono considerati tali le norme contenute nello strumento costitutivo,
nelle decisioni e nelle risoluzioni adottate in accordo con esso, e la pratica stabilita
dell’organizzazione
42
.
2.1 DEFINIZIONE DELLE COMPETENZE ESTERNE COMUNITARIE
La presenza di una Corte di Giustizia all’interno della Comunità Europea ha consentito
il formarsi di un sistema molto complesso di regole sul treaty-making power
comunitario
43
. Sarà necessario analizzare la distribuzione dei poteri esterni tra Comunità
e Stati membri entrando in due discorsi paralleli: il primo relativo alle condizioni in cui
viene ad esistenza una competenza esterna comunitaria, sia o meno prevista dal
Trattato; il secondo relativo alla natura di detta competenza, che può essere posseduta
in modo esclusivo dalla Comunità, o condivisa con gli Stati membri
44
. Un ulteriore
41
Vienna II, art. 6. La Commissione di Diritto Internazionale che ha preparato il progetto di convenzione
ha insistito che l’articolo 6 nasce dalla preoccupazione di dover rispondere alle domande sul treaty-
making power di un’organizzazione non in via generale, attraverso un’analisi della pratica internazionale,
ma attraverso le regole proprio di quell’organizzazione. ILC Reports p.295-296 (1981). Esso rappresenta
la soluzione di compromesso tra gli Stati partecipanti alla Conferenza, sostenitori di due diverse teorie:
per alcuni la capacità di un’Organizzazione internazionale di concludere accordi internazionali era una
questione di diritto consuetudinario, mentre per altri la competenza a concludere qualsiasi trattato poteva
essere negata dalle regole della particolare Organizzazione. Il suo testo si basa essenzialmente nel
riconoscimento che non si deve considerare in nessun caso che questo articolo abbia per oggetto o per
effetto decidere la questione della condizione giuridica delle Organizzazioni internazionali in Diritto
internazionale; questa questione rimane aperta e la redazione proposta è compatibile tanto con la tesi
secondo la quale il Diritto internazionale generale è il fondamento della capacità delle Organizzazioni
quanto con la tesi opposta. In definitiva l’articolo 6 vuole essere solo una norma, funzionale, applicabile
al diritto dei trattati, nei casi in cui siano parti anche OOII, e non parte di una teoria più generale (ILC
Reports, p.133, 1981).In KIRGIS F.L., International Organizations in their legal setting, St. Paul, Minn.,
1993, p. 15; DIEZ DE VELASCO VALLEJO M., Las Organizaciones, supra nota 36, p.67-70.
42
Art. 2,j): “rules of the organization” means, in particular, the constituent instruments, decisions and
resolutions adopted in accordance with them , and established practice of the organization.
43
Infra sull’interpretazione degli accordi da parte della CGCE: cap. 2.2.1.1.
44
“Existence” question vs. “Exclusivity” question. Il fatto che la maggior parte delle regole al riguardo
sia stata prodotta riguardo ai casi in cui la Comunità è competente a concludere accordi internazionali (il
suo “treaty-making power”) non impedisce che siano poi applicate per analogia anche in altri aspetti delle
CAPITOLO 2
LA COMPETENZA ESTERNA DELLA C.E. TRA DETERMINAZIONE INTERNA E DIRITTO INTERNAZIONALE
21
accenno verterà sull’ambito territoriale della sua capacità, e ,quindi, prenderà in esame
le peculiarità della competenza geografica comunitaria e in particolare il suo rapporto
col diritto del mare.
Queste regole definiranno la capacità internazionale comunitaria della C.E. in modo
ampio, non solo nei casi di conclusione di accordi internazionali, ma anche, con taluni
meccanismi particolari, alla partecipazione ad altre organizzazioni internazionali e ai
meccanismi di soluzione delle controversie
45
.
2.1.1 La fonte delle competenze esterne comunitarie.
Nel Trattato C.E. non vi è alcuna disposizione, che mostri la volontà dei redattori di
definire in modo generale la capacità internazionale dell’Organizzazione
46
. Sono
riconosciuti espressamente solo alcuni poteri: questi, nella versione originaria del
Trattato, includevano la possibilità della cooperazione con altre organizzazioni
internazionali e la conclusione di accordi internazionali nel campo della politica
commerciale comune
47
e degli accordi di associazione
48
. Ad essi, l’Atto Unico
Europeo, il Trattato dell’Unione Europea e il Trattato di Amsterdam hanno affiancato
ipotesi riguardanti la conclusione di accordi in materia di regime valutario o
monetario
49
, di cooperazione nella ricerca e nello sviluppo tecnologico
50
, in ambito
ambientale
51
e di cooperazione allo sviluppo
52
(oltre che, previa decisione del Consiglio,
relazioni internazionali, ad esempio riguardo alla partecipazione in organismi internazionali, su cui
tornerò nella Sezione II. Sul punto: MACLEOD I., HENDRY I. & HYETT S., The External Relations of the
European Communities, Oxford, 1996, pag. 37ss; BERMANN A., GOEBEL R., DAVEY W. & FOX E., Cases
and Materials on European Community Law, St. Paul, Minn., U.S.A., 1993, p.891-927; KOERS A.W.,
Participation of the European Economic Community in a new Law of the Sea Convention, AJIL,
vol.73,1979, p. 427-431.
45
Vd. Capitolo 5.1.
46
L’articolo 281 prevede solo che: “La Comunità ha personalità giuridica”. Per l’interpretazione datagli
dalla Corte di Giustizia, si veda al prossimo paragrafo.
47
Articolo 133,3.
48
Articolo 310.
49
Art. 111.
50
Art 170.
51
Art 174.
CAPITOLO 2
LA COMPETENZA ESTERNA DELLA C.E. TRA DETERMINAZIONE INTERNA E DIRITTO INTERNAZIONALE
22
anche i campi dei servizi e della proprietà intellettuale
53
). Inoltre alla Comunità è stato
attribuito un generico compito di favorire, insieme agli Stati membri, la cooperazione
internazionale nei campi dell’istruzione
54
, formazione professionale
55
, cultura
56
e sanità
pubblica
57
, anche se la portata giuridica di queste ultime previsioni rimane ambigua.
Molte delle disposizioni che prevedevano un ampio raggio di poteri interni per il
raggiungimento degli obiettivi comunitari, non prevedevano alcuna rilevanza esterna
dell’azione. Ciò nonostante i passi compiuti da alcune istituzioni, in particolare
Commissione e Parlamento Europeo, sostenuti da una parte della dottrina, dimostravano
la volontà di estendere le ipotesi di azione esterna al di là dello stretto dettato del
Trattato, proprio partendo dalla considerazione che limitarsi a considerare i poteri
espressamente conferiti alla Comunità avrebbe significato impedire il raggiungimento di
molti obiettivi che le erano attribuiti.
58
. L’ostacolo maggiore per questo tipo di
ragionamento era rappresentato dalle caratteristiche “costituzionali” dell’ordinamento
comunitario, nel quale, l’applicazione del principio di attribuzione dei poteri imponeva,
ogni volta che un’istituzione comunitaria fosse decisa a realizzare un’azione, interna o
esterna, di poterla giustificare con una base legale rintracciabile nel Trattato C.E
52
Art 181.
53
Art 133,5.
54
Art 149,3.
55
Art 150,3.
56
Art 151,3.
57
Art 152,3.
58
DASHWOOD A., Implied External Competence of the EC, in KOSKENNIEMI M. (a cura di), International
Law Aspects of the European Union, 1998, p.113-124. Uno dei settori l’esigenza di poteri esterni veniva
fortemente sentita era quello della pesca: VIGNES D., The EEC and the Law of the Sea,in New Directions
in the Law of the Sea, 1973, pag.335-347 .
59
Caso 22/70, Accordo Europeo Trasporti su Strada, [1971] GC 263.
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