La flessibilità della figura del Primo Ministro in Gran Bretagna da Margaret Thatcher a Gordon Brown

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monarca non ha alcun potere discrezionale circa la formazione e la nomina del 
Gabinetto. La prassi è assai consolidata anche quando il Primo Ministro dà le dimissioni 
prima della scadenza naturale del mandato (evento verificatosi negli ultimi decenni con 
Harold Wilson, Margaret Thatcher e Tony Blair, sostituiti rispettivamente da James 
Callaghan, John Major e Gordon Brown). In questo caso è automatico il passaggio di 
consegne tra il leader di partito uscente e quello entrante rendendo così inscindibile il 
ruolo di Primo Ministro con quello di capo del partito. Anche in questo caso, quindi, il 
monarca non ha alcun potere di nomina se non quello di incaricare il nuovo leader del 
partito di maggioranza.3 Solo in alcuni casi, senza dubbio eccezionali, il monarca è 
legittimato ad operare, a detta della dottrina, con una più ampia sfera di discrezionalità. 
Due episodi riguardano il Partito Conservatore prima dell’introduzione del sistema di 
selezione del leader. Prima del 1965, infatti, il processo di selezione dei leader non era 
regolato da alcuna norma formale: il capo del partito “emergeva” sulla base di colloqui 
e discussioni informali, che avvenivano all’interno del gruppo dirigente. E per prassi il 
monarca, quando il partito vinceva le elezioni, rispettava la scelta e nominava il leader 
Primo Ministro. Tuttavia nel secondo dopoguerra, si verificarono due casi in cui trovò 
spazio il potere discrezionale del sovrano: nel 1957 Harold MacMillan e nel 1963 Lord 
Home vennero nominati Premiers prima di essere scelti come leaders del partito. Oggi 
comunque l’adozione da parte di entrambi i maggiori partiti di una precisa procedura 
per la nomina del loro leader sembra aver chiuso alla Corona la possibilità di interventi 
del genere. Almeno in teoria, la Corona dovrebbe avere maggiori libertà nella scelta del 
Premier quando l’esito delle elezioni non esprima una chiara maggioranza ai Comuni. 
Anche in anni recenti si sono verificati casi di Parlamenti privi di maggioranza assoluta 
(o casi di hung Parliament), per esempio, si può ricordare il Parlamento uscito dalle 
elezioni del 1974, quando il Labour Party ottenne una maggioranza relativa di stretta 
misura sui Conservatori, che fino ad allora erano stati al governo. A quel punto Heath, 
Premier uscente e leader del Partito Conservatore, tentò di dar vita ad un governo di 
coalizione con i Liberali; quando però il suo obiettivo fallì, il governo venne formato 
dal laburista Wilson.4 In questa occasione la dottrina si è interrogata sulla natura della 
scelta che la regina avrebbe dovuto fare nel caso in cui il tentativo di Heath avesse avuto 
successo, dato che essa si sarebbe trovata di fronte ad un partito che aveva la 
                                                 
3 Harold Wilson, The Governance of Britain 
4 Richard Butler, Cabinet Government 
 5 
maggioranza relativa e ad una coalizione che godeva della maggioranza assoluta. 
Qualunque fosse stata la sua scelta, in una ipotesi del genere, la Corona si sarebbe calata 
nell’agone politico e il suo intervento sarebbe risultato determinante. La monarchia, in 
questa nuova forma di governo, ha comunque un ruolo istituzionale non solo formale e 
di parata, ma dotato di contenuti concreti. La dottrina continua a riconoscere alla 
monarchia una serie di poteri, privilegi ed immunità che un tempo formavano la 
prerogativa regia e che oggi la regina esercita in via ordinaria solo dietro consiglio dei 
ministri.5 
 
 
Il dibattito sulla forma di governo di Gabinetto: a direzione collegiale o monocratica? 
 
Grande è la difficoltà di definire esattamente i poteri formali e reali del Primo Ministro, 
a causa della complessa gestione del potere, che accentua il suo ruolo, in quanto lo porta 
spesso a prendere da solo le decisioni o per lo più consultando pochi ministri interessati. 
A questa difficoltà si somma quella di individuare quale sistema di governo, nel genus 
più ampio della monarchia parlamentare, sia specifico del Regno Unito, anche se il 
modello di riferimento per tutte le analisi comparate rimane il Modello Westminster6. 
Gli studiosi della dottrina si chiedono se l’espansione delle competenze conosciuta dal 
Premier nel corso del nostro secolo abbia comportato il passaggio dalla forma di 
governo di Gabinetto, a direzione collegiale seppur con la supremazia del Primo 
Ministro, a quella di Primo Ministro, governo a direzione monocratica e 
personalizzata,come nei due governi Blair e nei tre governi della Signora Thatcher.7 Il 
dibattito sulla reale natura della forma di governo britannica, nasce a seguito della 
pubblicazione di due opere: “The British Cabinet” di Mackintosh e “The English 
Constitution” di Crossman.  
“L’opera di Mackintosh, apparsa nel 1962, affermava che la forma di governo di 
Gabinetto si era mantenuta certamente ancora sul piano formale, poiché il Consiglio di 
                                                 
5 Giulia Caravale, Il governo del Premier nell’esperienza costituzionale del Regno Unito 
6 Si tratta di un sistema di governo democratico sviluppatosi nel Regno Unito e utilizzato da molti dei 
Paesi che appartengono o sono appartenuti al Commonwealth, come per esempio India, Australia, Irlanda, 
Malesia, Nuova Zelanda e Singapore . Si cita normalmente come il prototipo più significativo del sistema 
politico maggioritario.  
7 Harold Wilson, The Governance of Britain 
 6 
Gabinetto rimaneva la sede ultima delle delibere dell’esecutivo, ma di fatto il ruolo del 
Gabinetto era ormai diventato quello di mero “collegio di ultima istanza” in cui 
venivano esaminate solo le questioni di maggior rilievo politico generale, che non 
potevano essere affrontate da singoli dicasteri o singoli comitati. L’indebolimento del 
Gabinetto non aveva però coinvolto il Primo Ministro, anzi ne aveva rafforzato la 
funzione: Mackintosh definiva il Premier focal point dell’intero sistema di governo, 
un’autorità centrale alla cui crescita nel corso del XX secolo avevano contribuito anche 
le doti personali possedute dai titolari della carica. 
La tesi di Mackintosh venne ripresa da Crossman che nel 1964 curò una riedizione 
dell’opera di Bagehot “The English Constitution”: superando l’interpretazione di 
Bagehot sulla centralità del Gabinetto, Crossman riteneva che il secondo dopoguerra 
avesse sancito in modo definitivo il passaggio dalla forma di governo di Gabinetto a 
quella di Primo Ministro. Crossman definiva così i nuovi ruoli istituzionali: il Gabinetto 
entrava a pieno titolo nella “dignified part” della costituzione, mentre la “efficient part” 
era esclusivamente nelle mani del Primo Ministro. Due sarebbero state le cause della 
trasformazione della forma di governo: da una parte la crescita di importanza dei partiti 
a discapito dei singoli membri del Parlamento aveva ridotto la dialettica all’interno del 
partito stesso e rafforzato la posizione del Premier, leader della maggioranza; dall’altra 
l’istituzione del Cabinet Secretariat aveva permesso al Premier di controllare in 
maniera efficace le attività di governo.”8 L’unico aspetto debole del Primo Ministro era 
la sua dipendenza dal partito, che lo rendeva più debole e meno sicuro al potere rispetto 
al Presidente americano. 
Mettiamo a confronto queste due figure. 
“Il Presidente americano non può disporre di una maggioranza parlamentare sicura 
come il Primo Ministro inglese, quindi nei rapporti col potere legislativo, il potere del 
Primo Ministro inglese è più sicuro, da qui il successo della legislazione di iniziativa 
governativa nel Regno Unito. 
Ma d’altro canto la durata in carica del Presidente americano è prestabilita e, salvo 
impeachment, non corre rischi, mentre  il Primo Ministro inglese può essere costretto 
alle dimissioni, oltre che per motivi di salute, anche per motivi politici di perdita di 
controllo della fiducia nel Cabinet e nel partito.  
                                                 
8 Giulia Caravale, Il governo del Premier nell’esperienza costituzionale del Regno Unito 
 7 
Inoltre diversi sono i rapporti con gli altri membri dell’esecutivo: il Presidente 
americano sceglie i suoi ministri senza vincoli – tranne quelli derivanti dal controllo 
esercitato dal Senato – e li può licenziare senza alcuna conseguenza; il Premier inglese, 
invece,  non può prescindere, nella formazione del governo, dalla dimensione collettiva 
e dalla struttura di potere del partito, né può prescindere dalla competenza e dalla forza 
parlamentare dei suoi colleghi del partito, perché le relazioni tra Premier e membri del 
Cabinet sono di natura politica e quindi sono regolate”.9 
Le opere del Mackintosh e del Crossman inaugurarono un vivace ed importante 
dibattito in merito ai poteri del Premier. Tra gli autori che parteciparono al dibattito, 
possono essere distinti quello favorevoli alla tesi dell’affermazione del governo di 
Primo Ministro (Benemy e Berkely) e gli assertori della continuità della forma di 
governo di Gabinetto (Jones, Brown, Wilson). Al di fuori dei due indirizzi principali si 
collocarono poi alcuni studiosi. E’ il caso ad esempio del Seymour-Ure, secondo il 
quale l’evoluzione costituzionale conosciuta dal Gabinetto inglese aveva finito per 
“disintegrarlo”: ogni suo componente aveva importanza solo per le funzioni esecutive 
che svolgeva al di fuori del governo. Il Gabinetto era ormai diventato un semplice 
primus inter pares rispetto agli altri centri di decisione politica, quali i comitati di 
Gabinetto, le riunioni interministeriali, gli incontri informali tra Premier e ministri. 
Walzer dal canto suo sostenne che non si poteva più parlare né di governo di Gabinetto 
né di governo di Primo Ministro: a suo giudizio all’interno del Gabinetto si era 
costituito un Consiglio più ristretto, il “partial Cabinet”, che si identificava con i 
Comitati presieduti dal capo del governo e che era composto solo da alcuni ministri. Il 
“partial Cabinet” si comportava come se fosse l’intero governo: al suo interno, 
comunque, il Premier assumeva una posizione preminente rispetto agli altri membri.10 
Formalmente il sovrano agisce “on the advice” (sul consiglio) del Primo Ministro (è 
questa la formula ufficiale). 
Il dibattito sui poteri in capo al Primo Ministro inglese è cominciato negli anni ’60 del 
secolo scorso, ma è ancora attuale e continuerà anche in futuro perché non possono 
essere tracciate delle conclusioni assolute e definitive. Ogni approccio finisce per 
sottovalutare il modo mutevole di comportarsi e gli alti e bassi della vita politica, non 
                                                 
9 Giulia Caravale, Il governo del Premier nell’esperienza costituzionale del Regno Unito 
10 Giulia Caravale, Il governo del Premier nell’esperienza costituzionale del Regno Unito 
 8 
solo tra diversi Premiers, ma anche nell’esperienza di ogni singolo Primo Ministro.11 
Tre fattori sono coinvolti: le strutture politiche e costituzionali in cui operano i 
Premiers, che sono costruite sui precedenti e sulle convenzioni, le circostanze che ogni 
Primo Ministro deve affrontare (egli può ereditare o meno una situazione politica 
difficile, o dover affrontare una crisi internazionale o un grande cambiamento 
nell’economia internazionale) e le qualità personali (un modo per mettere a confronto 
diversi Primi Ministri è quello di stilare una lista delle loro risorse personali, per poi 
giudicare come essi hanno usato tali risorse: lavorare duro, esporre chiaramente i propri 
fini, prendere decisioni velocemente, scendere a compromessi, proporre delle 
innovazioni, scegliere subordinati abili, generare entusiasmo e rispetto, maneggiare 
l’opposizione sia all’interno che all’esterno del governo e comunicare efficacemente 
con i propri colleghi e con l’elettorato).12 
 
 
I poteri del Primo Ministro 
  
Andiamo ad elencare questi poteri del Premier inglese: 
- innanzitutto, come abbiamo già detto, il Premier è il leader del partito di maggioranza 
alla Camera dei Comuni, per cui, per ricoprire tale carica sono necessari l’appoggio del 
partito e una lunga carriera politica. La sua nomina formale è attribuita al sovrano, che 
all’apertura di ogni sessione del Parlamento viene condotto presso la House of Lords 
per leggere il “Discorso della Corona”. Questo discorso, scritto dal suo governo e già 
approvato dal Cabinet, illustra le attività e i piani del sovrano come “Head of State” e 
annuncia il programma legislativo del governo per la nuova sessione parlamentare. 
- è capo del governo; 
- è presidente (Chairman) del Cabinet e di varie commissioni del Cabinet, in cui 
coordina le politiche e supervisiona le attività dei dipartimenti ministeriali; 
- presiede le sedute del Cabinet: può controllare i dibattiti in seno al Gabinetto e il 
processo di decision-making stabilendo l’ordine dei lavori, decidendo quali argomenti 
devono essere discussi, ecc. 
                                                 
11 Christopher Foster, Cabinet Government in the Twentieth Century, Modern Law Review, Vol.67, No. 
5, 2004 
12 James Barber, The Prime Minister since 1945 
 9 
- nella formazione del nuovo Cabinet, egli sceglie i ministri, dovendo individuarli tra i 
membri dello Shadow Cabinet, nel caso dei leaders laburisti, o senza simili costrizioni 
per i leader conservatori. . La scelta dei ministri da parte del Premier, comunque, 
avviene in base a due fattori: massimizzare il suo ruolo nel partito e massimizzare la 
posizione del partito all’interno dell’elettorato. 
- nomina gli altri membri del governo, cioè ministri non facenti parte del Cabinet; 
- tra i membri del Cabinet, nomina il Deputy Prime Minister or First Secretary of State 
(per esempio Major, durante il suo governo, attribuì entrambe le cariche a Heseltine);13 
- gode del potere di reshuffle, cioè ha il potere di redistribuire gli incarichi ministeriali: 
lo scopo dei rimpasti ministeriali è di dare nuova linfa vitale al Cabinet, ma se questi 
avvengono troppo frequentemente o sono mal gestiti possono provocare l’ostilità del 
partito ed essere interpretati come un segno di debolezza, non di forza. Esistono due 
specie fondamentali di reshuffle: quello in corso di legislatura e quello al momento in 
cui il Gabinetto deve essere ufficialmente in grado di assumere i propri impegni di 
governo. In questo secondo caso, si tratterebbe di un rimpasto i cui effetti per la 
premiership sono relativamente meno rischiosi, giacché è fisiologico che il Primo 
Ministro, sia che subentri per la prima volta nella carica sia che ciò avvenga in seguito 
ad una riconferma elettorale, ritenga opportuno formulare una riallocazione negli 
incarichi ministeriali. Mentre più problematico è il rimpasto del primo tipo, in quanto 
espressione di un intervento del Premier nel corpo vivo di un Esecutivo operante che, a 
seconda dei casi, può configurare un assestamento della funzione di governo 
globalmente intesa (emarginazione di ministri inefficienti, promozione di ministri o di 
membri del partito parlamentare a posti di maggiore responsabilità, avvicendamenti 
strategici),una risposta ai dissensi che possono sorgere in senso orizzontale (tra ministri) 
o verticale (tra ministri e leader), un doveroso provvedimento a fronte dell’insorgere di 
situazioni esterne all’Esecutivo (non rari, per esempio, gli scandali) o di incidenti interni 
ad esso (ad esempio, per violazione della convenzionale responsabilità collettiva da 
parte dei ministri in carica).14 
- ha il potere di dismissal, cioè può far dimettere ministri del Cabinet e del governo e 
questo è un potere che molti Prime Ministers hanno odiato, per la tensione e l’ostilità 
che il suo esercizio può far nascere in seno al governo; 
                                                 
13 Oreste Massari, Capi di Governo 
14 P. Thomas Graham, Prime Minister and Cabinet Today 
 10 
- stabilisce, insieme con il Cabinet Secretariat, l’ordine del giorno delle sedute; 
- indice elezioni politiche; 
- controlla la macchina del central government, cioè come i compiti del governo devono 
essere distribuiti tra i dipartimenti e quali dipartimenti dovrebbero essere creati, 
amalgamati o aboliti; 
- ricopre la carica, ormai solo simbolica, di First Lord of the Treasury; 
- si occupa, in prima persona, della politica economica e della politica estera della 
Nazione, partecipando ai summit internazionali; 
- esercita il patronage, cioè il potere di nomina di numerosi uffici pubblici, compresi 
quelli giudiziari ed ecclesiastici; 
- è il capo politico del civil service e collabora col capo dell’Home Civil Service in 
merito a nomine e promozioni dei funzionari di più alto grado, cioè i Seniors Civil 
Service; 
- per prassi ormai consolidata, ha assunto la responsabilità dello scioglimento della 
Camera dei Comuni. Oggi il monarca esercita la prerogativa formale dello scioglimento 
dopo aver sentito il parere del Primo Ministro; è questo infatti che decide, valutando il 
momento più favorevole per il suo partito;15 
- interviene nei principali problemi in ambito industriale e in altre questioni 
particolarmente urgenti; 
- ha incontri periodici con il monarca ed è responsabile di tenerlo informato circa i 
lavori del Cabinet: il Premier normalmente si reca a Buckingham Palace ogni martedì 
sera per tenere informata la Regina circa le questioni riguardanti il Parlamento e il 
Governo e, col medesimo fine, anche durante la sospensione estiva dell’attività 
parlamentare, raggiunge la regina al Balmoral Castle in Scozia, la sua residenza estiva, 
per un weekend ad agosto o settembre. Fino al 1917 il Primo Ministro doveva scrivere 
quotidianamente una lettera al monarca per informarlo degli eventi del giorno in 
Parlamento. Oggi questo compito è stato delegato al Lord Commissioner of the 
Treasury. Inoltre, ogni settimana vengono mandate alla Regina due  o più scatole rosse 
piene di documenti, affinché li legga e, in alcuni casi, li firmi;16 
                                                 
15 Ivor Jennings, Cabinet Government 
16 Englefield, Seaton and White, Facts about the British Prime Ministers 
 11 
- rispetto agli altri ministri, il Premier ha maggior possibilità di difendere le politiche del 
governo in Parlamento e in altre sedi.17 
Molti autori, tra cui Bagehot e Crossman, hanno affermato l’effettiva “predominanza” 
del Primo Ministro all’interno del Cabinet, raggiunta attraverso quelli che essi ritengono 
essere i tre poteri principali della premiership: 
“- potere di scegliere e far dimettere i ministri, potere il cui esercizio prescinde oggi 
dalla formale ratifica del “partito parlamentare” (ovvero dell’insieme dei deputati che 
sono stati eletti ai Comuni e dei Lords, in genere di nomina vitalizia, che militano nello 
schieramento politico) per la fiducia, o confidence  che è attribuita all’Esecutivo e 
quindi al leader che ha condotto il partito alla vittoria elettorale; 
- potere di decidere l’ordine dei lavori del Cabinet; 
- potere di controllo sui Cabinet Committees, dove alcune specifiche politiche vengono 
esaminate in modo più dettagliato; 
- ogni Esecutivo britannico prima di diventare tale è stato un “Esecutivo Ombra” ed 
ogni importante Premier un efficace capo dell’Opposizione18: il che implica che la 
massima parte delle scelte politiche che sono alla base della formazione di una 
compagine di Governo e delle sue scelte programmatiche sono state elaborate a monte, 
e (almeno così si presume) le tensioni e le contraddizioni intrapartitiche risolte in 
anticipo, anche se non sono da escludersi trattative dell’ultimo momento per una 
ricostruzione di meccanismi e pratiche di contrattazione al momento della formazione 
del nuovo Gabinetto”.19 
 
 
 
 
 
                                                 
17 Oreste Massari, Capi di Governo 
18 In Gran Bretagna e nei sistemi che ne hanno adottato il modello costituzionale, l’opposizione e il suo 
leader, il cui titolo ufficiale è Leader of His/Her Majesty’s Loyal Opposition, hanno uno status ufficiale. 
In questi sistemi il maggior partito di opposizione è qualificato official opposition e suo leader è 
considerato come una sorta di primo ministro alternativo, che deve essere consultato da quello in carica 
per alcune nomine o decisioni bipartisan ed è a capo del cosiddetto Esecutivo Ombra, costituito da 
parlamentari dell’opposizione incaricati di seguire da vicino, proprio come un’ombra (donde il nome), 
l’attività dei corrispondenti ministri del governo in carica. Compito del Governo Ombra è svolgere 
un’azione critica verso le decisioni del Governo in carica, proponendo alternative.  
19 Giulia Caravale, Il governo del Premier nell’esperienza costituzionale del Regno Unito 
 12 
La responsabilità del Cabinet e la dottrina della responsabilità collettiva 
 
Il Primo Ministro e il governo che guida sono responsabili di fronte al Parlamento (si 
pensi al question time e alle altre forme di confronto parlamentare), del quale sono, per 
moderna convenzione, membri. La convenzione della responsabilità collettiva significa  
che il Cabinet prende tutte le decisioni osservando la regola dell’unanimità. Crossman 
ha sostenuto che la responsabilità collettiva avesse assunto un significato nuovo a 
partire dagli anni ’60 del XX secolo. Infatti la regola dell’unanimità ha subito in quel 
periodo un forte cambiamento: se un ministro non era d’accordo con una politica del 
Cabinet, poteva soffocare il proprio dissenso o dimettersi, non ci si poteva comunque 
aspettare una posizione comune all’intera collegialità in un processo di decision-
making. La causa di questo allontanamento dal fully collegiate model è stata la crescita 
della mole di lavoro del Cabinet, una crescita tale che non era plausibile aspettarsi che 
tutti i ministri avessero tempo e competenza a sufficienza per “lavorare” utilmente in 
tutte le aree di attività del governo. L’abbandono della regola dell’unanimità è servito ad 
accrescere l’efficienza del governo, evitando di concentrare il potere nelle mani di pochi 
ministri. Crossman concludeva che il Premier ha rimpiazzato il Gabinetto come 
maggiore forza di coordinamento nel governo. La crescente attività governativa ha 
portato ad una sempre maggiore centralizzazione, cosicché le decisioni sono state prese 
ben presto non più dal “Cabinet as a body”, ma da diversi dipartimenti e comitati del 
Gabinetto, creati e coordinati dal Primo Ministro. Il risultato è stato che la dottrina della 
responsabilità collettiva ”now means collective obdiecence by the whole 
administration…to the will of the man at the apex of power”. La dimissione dal Cabinet 
dei ministri può essere problematica. Non sorgono particolari problemi se si tratta di 
dimissioni per ragioni personali o per motivi di salute, anche se queste possono non 
essere ben accolte dal Premier. Invece le dimissioni per altre ragioni creano maggiori 
difficoltà, perché possono esprimere divisioni o incompetenze all’interno del 
government o possono costituire una forma di critica nei confronti del suo leader. 
Durante i governi della Signora Thatcher, molti ministri hanno rassegnato le dimissioni 
sia per ragioni personali che per posizioni politiche divergenti. Fino al Novembre del 
1990, quando Margaret Thatcher perse la carica, tredici ministri si erano dimessi nei 
suoi undici anni di governo, soprattutto negli ultimi due anni, quando un gruppo di