Il project financing nella realizzazione di opere pubbliche e il caso della città di Alberobello

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di opere pubbliche o di pubblica utilità caratterizzato da un rapporto 
diretto tra il finanziamento di un’infrastruttura, la sua realizzazione e 
la sua gestione. 
Il project financing è uno strumento che si sta rapidamente 
affermando in molti paesi, di cui i pionieri sono gli Stati Uniti 
d’America, per poi diffondersi in Europa giungendo anche in Italia, 
ove si presenta come un fenomeno complesso e articolato ma 
fortemente innovativo. 
Il project financing non si presta ad una definizione univoca, i più 
autorevoli esperti sul tema usano definire il project financing
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 come 
“un’operazione di finanziamento di una particolare unità economica, 
soggetto, gruppo, nella quale il finanziatore è soddisfatto di 
considerare, sin dallo stato iniziale, il flusso di cassa e gli utili 
dell’unità economica in oggetto come la sorgente di fondi che 
consentirà il rimborso del prestito e le attività dell’unità economica 
come garanzia collaterale del prestito”.  
Tuttavia non è corretto incasellarlo come semplice strumento 
finanziario o ridurlo a tecnica di finanziamento. 
Il project financing si configura come una mentalità, cultura, un 
approccio insolito, diverso al finanziamento di infrastrutture, perché 
                                                 
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 P.K. Nevitt,, Project financing, Cariplo- Laterza, Milano,  1983, pag 17. 
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coniuga strumenti finanziari già ampiamente conosciuti e collaudati 
nei finanziamenti tradizionali. 
La finanza di progetto si sta facendo rapidamente strada insinuandosi 
come alternativa al tradizionale Finanziamento d’impresa ove si 
valuta e si concede il sovvenzionamento attenendosi all’equilibrio 
economico finanziario dell’azienda; il project financing se ne 
differenzia poiché focalizza la sua attenzione unicamente sul progetto; 
si stima l’equilibrio economico finanziario del project, giuridicamente 
ed economicamente indipendente dalle altre iniziative di cui l’impresa 
si fa promotrice. 
Nel primo caso il soggetto finanziatore, ai fini della successiva 
erogazione del finanziamento, opera una valutazione dell’impresa 
richiedente nel suo insieme, garantendosi con garanzie reali o 
fideiussioni concesse soprattutto dai soci dell’impresa stessa.  
Nel Project Financing il soggetto finanziatore finanzia una singola 
idea o progetto di investimento e focalizza le proprie valutazioni 
esclusivamente sulle caratteristiche e peculiarità dell’affare proposto e 
sulla sua capacità di generare flussi di cassa per il rimborso del 
finanziamento stesso.  
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Sulla base di quanto pattuito, l’eventuale insuccesso del progetto 
consentirà ai finanziatori di rivalersi esclusivamente sui beni del 
progetto, o altrimenti, in maniera limitata, sul patrimonio dei 
promotori del progetto. 
In merito ai soggetti partecipanti ad un’operazione di Finanza di 
progetto sono necessarie competenze multidisciplinari, vista la 
molteplicità dei protagonisti. Da un lato vi è la Pubblica 
Amministrazione, dall’altro, nel ruolo di promotore, vi sono imprese, 
cooperative, istituti di credito. Vengono, cioè, coinvolti 
congiuntamente l’ambito finanziario, economico, legale e 
assicurativo, interessando risorse eterogenee tutte coordinate e 
indirizzate verso un obiettivo comune. 
In definitiva il project financing è una forma di finanziamento 
complessa ove il progetto viene valutato dai finanziatori in via 
principale, ma non esclusiva, per la sua capacità di generare flussi di 
cassa connessi alla gestione del progetto che costituiscono la fonte 
principale sia per il rimborso del debito che per la remunerazione del 
capitale di rischio. 
Poiché risulta necessario isolare i suddetti flussi di cassa dalle altre 
attività degli azionisti, viene costituita una Special Purpose Vehicle, 
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cioè un’apposita società di Progetto a cui è affidato lo sviluppo della 
fase di iniziativa e che beneficia delle risorse finanziarie necessarie 
alla sua realizzazione, separazione economica e giuridica che viene 
definita in termini tecnici: Ring fence. 
In base a quanto previsto nel progetto, la S.P.V. è la principale, se non 
unica, responsabile nei confronti dei creditori. 
Per definire la struttura dell’operazione si rende necessario un 
processo di negoziazione tra i diversi soggetti coinvolti (azionisti, 
banche, controparti commerciali) che tenga conto della ripartizione 
dei rischi dell’iniziativa tra i diversi partecipanti. 
Le principali garanzie connesse all’operazione sono di natura 
contrattuale piuttosto che di natura reale. 
La fase di gestione dell’opera risulta, poi, di fondamentale 
importanza, al pari delle fasi precedenti, in quanto solo una gestione 
efficace e qualitativamente elevata può generare i flussi di cassa 
necessari a rimborsare il debito e a soddisfare gli azionisti.  
 
 
 
 
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1.2 Project financing e Partenariato Pubblico e privato 
Strettamente connesso al concetto di finanza di progetto, ma 
ricoprendo un ambito leggermente differente (infatti, il PF può 
applicarsi anche a progetti esclusivamente privati; il PPP, invece, può 
applicarsi anche a operazioni di sola gestione – senza realizzazione – 
di strutture preesistenti), è quello di "Pubblic-Private Partnership" o 
"Partenariato Pubblico-Privato"  (PPP). 
Si discorre di PPP in tutti i casi in cui il settore pubblico intende 
realizzare un'opera di pubblica utilità, la cui progettazione, 
realizzazione, gestione e finanziamento sono affidati al settore privato, 
anche solo parzialmente.   
Lo sviluppo del PPP è legato soprattutto ai grandi progetti 
infrastrutturali di trasporto ed è proprio in questo settore che si sono 
concretizzate le prime esperienze. Nella prima metà degli anni 
novanta si sono create le condizioni ideali e il contesto ottimale per lo 
sviluppo di questa tipologia di Partnership che affonda le sue radici in 
un ampio movimento di privatizzazione. Il crescente coinvolgimento 
del privato nella costruzione di opere di pubblica utilità dipende da 
una serie di cause.  
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In primo luogo, i Governi nazionali spesso dispongono di limitate 
risorse finanziarie da destinare all’incremento del complesso 
infrastrutturale che consentano di conseguire gli obiettivi di crescita e 
di sviluppo economico; ricorrendo ai capitali privati è possibile 
riuscire a garantire un livello qualitativo e quantitativo dei servizi più 
elevato per la comunità riuscendo a rientrare nei vincoli di bilancio 
imposti dall’UE e dal FMI.  
Il settore privato è così in grado di apportare le proprie capacità 
manageriali, commerciali e di creatività nella costruzione e gestione di 
un'infrastruttura di pubblica utilità, garantendosi un adeguato ritorno 
economico, e consentendo un miglioramento dei servizi a favore della 
comunità. Pertanto, con il termine Partenariato pubblico privato (PPP) 
si definiscono diverse forme di cooperazione tra settore pubblico e 
settore privato, attraverso le quali le rispettive competenze e risorse si 
integrano per realizzare e gestire opere infrastrutturali in funzione 
delle diverse responsabilità ed obiettivi.
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Nel Public - Private Partnership
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  rientrano anche i contratti di 
locazione e di management, le concessioni a lungo termine, e i 
                                                 
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 Marchegiani Giannangelo, 2006, Alcune considerazioni in merito al cd. “partenariato 
pubblico- privato” (PPP), in Giustizia amministrativa, pag. 1115. 
 
5 
Mantini Pierluigi, 1999, Il partenariato pubblico e privato in urbanistica e lavori 
pubblici, in Amministrare, pag 290. 
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contratti di appalto di opere pubbliche se gestiti in termini 
"cooperativi" da committente pubblico ed appaltatore privato. In 
questo modo si consente, almeno in via teorica, lo sviluppo di 
iniziative che, sotto la "forma" di finanza di progetto, appaiano più 
come appalti di opere pubbliche con tutti, o quasi, gli oneri finanziari 
ed i relativi rischi a carico dell'amministrazione concedente.  
Alla luce di quanto detto il Project Financing o Finanza di Progetto 
(PF), si presenta come una delle modalità applicative del PPP per la 
realizzazione di opere infrastrutturali pubbliche e di pubblica utilità.  
Occorre, però, precisare che è possibile applicare la formula della 
finanza di progetto agli interventi infrastrutturali pubblici che 
risultano essere realmente fattibili, che rivestono un elevato interesse 
pubblico e che possono garantire un’adeguata redditività del progetto. 
A riguardo è possibile operare una distinzione
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 tra:  
opere calde, cioè progetti dotati di una intrinseca capacità di generare 
reddito attraverso i ricavi dell’utenza;  
opere tiepide, cioè i progetti in cui il concessionario privato fornisce 
direttamente servizi alla Pubblica Amministrazione;  
                                                 
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 Nicassio Marisa, 2006, Il project financing in L’amministrazione italiana. , fasc. 12, pag 
415. 
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opere fredde, cioè i progetti che richiedono una componente di 
contribuzione pubblica. 
Nella prima tipologia rientrano i progetti che sono in grado di 
generare un reddito sufficiente al reintegro totale del capitale investito 
durante la durata della concessione. In questo caso la Pubblica 
Amministrazione cura esclusivamente le fasi preliminari alla 
realizzazione del progetto, cioè quelle di pianificazione, 
autorizzazione, indizione dei bandi di gara per la concessione. Un 
esempio può essere la realizzazione di un parcheggio o di una tratta 
autostradale i cui proventi dell’utenza sono in grado di rimborsare il 
debito e remunerare adeguatamente il capitale. 
Nella tipologia delle opere tiepide rientrano quei progetti in cui il 
concessionario privato fornisce direttamente servizi alla Pubblica 
amministrazione dietro il pagamento di canoni. Si tratta di tutte quelle 
opere pubbliche che il soggetto privato realizza e gestisce traendo la 
propria remunerazione sostanzialmente dai pagamenti effettuati dalla 
pubblica amministrazione su base commerciale. 
Il ricorso della Pubblica Amministrazione all’intervento del privato è 
motivato dal recupero di efficienza nella gestione privata del servizio 
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e dalla possibilità di distribuire e ridurre gli impegni finanziari nel 
corso del tempo. 
 In questa tipologia di opere rientrano le iniziative per ospedali, 
carceri, scuole, la cui remunerazione, per il privato, deriva quasi 
esclusivamente dai pagamenti a carico della P.A. 
Nella tipologia delle opere fredde rientrano, infine, le iniziative per le 
quali i ricavi sono per natura insufficienti a generare adeguati ritorni 
economici, ma i cui benefici anche di tipo sociale per la comunità 
sono tali da giustificare l’erogazione di una contribuzione pubblica. 
Concludendo, la finanza di progetto, per natura, si dimostra più adatto 
per realizzazione di opere calde in grado di generare consistenti flussi 
di cassa, anche se la sua utilizzazione può essere estesa in presenza di 
particolari condizioni e per le motivazioni sopra rappresentate anche 
alle opere tiepide e più raramente a quelle fredde. 
1.3 Vantaggi e svantaggi del project financing  
I vantaggi
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 che il sistema del Project financing presenta rispetto al 
tradizionale sistema di finanziamento e realizzazione delle opere 
pubbliche possono essere così sintetizzati:  
                                                 
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 Reale Vittorio, 2006, Il project financing “ Quale strumento per la realizzazione di 
opere pubbliche attraverso l’apporto di capitali privati”, in Nuova rassegna di 
legislazione, dottrina e giurisprudenza,  pag 202. 
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1) Razionale distribuzione dei rischi tra i vari soggetti; 
2) Interessamento del mercato finanziario; 
3) Valutazione dei flussi reddituali su cui si basa l’insieme delle 
garanzie; 
4) Incremento di efficienza attraverso il rispetto dei tempi di 
realizzazione e l’efficace gestione dell’opera; 
5) Incremento di efficacia, che avviene mediante l’interessamento dei 
privati che, ponendo in comune competenze e risorse su progetti 
innovativi e seguendo una logica di mercato riescono a conseguire 
effetti positivi in termini di tempo e flessibilità; 
6) Creazione di valore per l’impresa; 
7) Maggiore trasparenza nelle procedure di realizzazione e gestione 
dell’opera, dovuta principalmente alla presenza di controlli incrociati 
tra i diversi soggetti portatori di interessi differenziati e tenuti ad 
operare in stretta interdipendenza. 
8) Minori rischi di realizzazione di opere inutili con conseguenti 
sprechi di denaro pubblico; 
9) Conseguimento di benefici contabili e fiscali. 
 
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Notevoli sono i vantaggi scaturiti dall’utilizzo, razionale ed adeguato, 
del sistema del project financing specie se si ipotizza una Pubblica 
Amministrazione moderna, efficiente e trasparente, che riesca a 
coinvolgere il mercato finanziario e i finanziatori e in presenza di 
certezze sui costi di realizzazione e gestione. 
A tali vantaggi, che non dovrebbero rimanere solo ipotetici e/o 
virtuali, ma che dovrebbero trovare riscontro nelle fattispecie reali, si 
accompagnano alcuni fattori negativi o svantaggi di cui i soggetti 
interessati dall’operazione dovrebbero prudenzialmente tenere conto 
nell’avviare una procedura di project financing, quali: 
1) La necessaria professionalità di livello elevato per gestire la 
complessità delle opere pubbliche da realizzare, nonché gli ostacoli di 
tipo culturale, professionale e di esperienza operativa; 
2) La presenza di un mercato finanziario debole, di poco spessore e 
volatile; 
3) Gli ostacoli normativi, fiscali e civilistici; 
4) La presenza di tempi maggiormente lunghi per la concessione del 
finanziamento.